Informo que a matéria, PL 2143/2021, foi distribuída ao Sr. Deputado João Cardoso, para apresentar parecer no prazo de 10 dias úteis a partir de 10/03/2023. 

Felipe Nascimento de Andrade

Secretário da CAS

PARECER Nº , DE 2024 - CAS 

Projeto de Lei nº 2143/2021

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre o Projeto de Lei nº 2143/2021, que “Dispõe sobre a responsabilização material nos acidentes envolvendo viaturas oficiais dos órgãos civis e militares do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Deputado Roosevelt

RELATOR: Deputado João Cardoso

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei n.° 2.143, de 2021, de autoria do Deputado Roosevelt Vilela, “Dispõe sobre a responsabilização material nos acidentes envolvendo viaturas oficiais dos órgãos civis e militares do Distrito Federal e dá outras providências”, contendo os seguintes dispositivos: 

Art. 1º A responsabilidade pelos danos materiais aos equipamentos públicos e privados, advindos de acidentes de trânsito envolvendo viaturas oficiais dos órgãos civis ou militares do Distrito Federal, deverá ser suportada pelo estado, salvo se ocorrer, cumulativamente, as seguintes circunstâncias:

I -  a existência comprovada de culpa por parte do servidor ou do militar;

II - comprovação de que o servidor ou o militar não agia no estrito cumprimento do dever legal;

III - exposição do bem público a riscos irrazoáveis, estranhos à atividade do órgão; e

IV - que o servidor ou o militar estivesse em situação inexigível para a situação do serviço em que se encontrava.

Parágrafo único. A apuração de que o acidente se enquadra no disposto nos incisos I a IV deste artigo deve ser realizada em processo administrativo próprio, garantindo-se a ampla defesa e o contraditório, bem como devendo prevalecer a verdade real dos fatos.

Art. 2º Nos casos em que o acidente ocorreu no estrito cumprimento do dever legal, a absorção do prejuízo por parte do estado deve ser de ofício, não devendo ser instaurado processo administrativo contra o servidor.

Parágrafo único. Os treinamentos e cursos, desde que devidamente previstos e autorizados, enquadram-se como no estrito cumprimento do dever legal.

Art. 3º Esta lei entrará em vigor na data da sua publicação.

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário.

Na justificação, o autor afirma que chegou ao seu conhecimento que militares do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal estariam sendo responsabilizados materialmente de maneira indevida por danos oriundos de acidentes envolvendo viaturas oficiais, o que, na sua visão, é inaceitável, em razão do alto risco inerente à profissão e ao estrito cumprimento do dever legal.

Conforme dissertado pelo Autor, é “inegável que muitas profissões do setor público envolvem atividades de alto risco, como a dos bombeiros militares, em que o tempo resposta é primordial para a salvaguarda de uma vida ou de um bem, motivo que os obrigam a trafegar no limite do risco, necessitando, muitas das vezes, avançar semáforos e trafegarem acima da velocidade da via, o que, aumenta consideravelmente as chances de ocorrência de acidentes”.

Em complemento, há, também, “as viaturas policiais, que precisam trafegar no limite do risco nas ocorrências, as quais envolvem perseguições ou ocorrências em andamento que tenham potenciais vítimas expostas à risco, como sequestro, refém, ocorrências de Maria da Penha, e tantas outras”.

Para sustentar essas afirmações, ressalta que a própria legislação de trânsito prevê o seguinte:

Art. 29. O trânsito de veículos nas vias terrestres abertas à circulação obedecerá às seguintes normas:

…

VII - os veículos destinados a socorro de incêndio e salvamento, os de polícia, os de fiscalização e operação de trânsito e as ambulâncias, além de prioridade no trânsito, gozam de livre circulação, estacionamento e parada, quando em serviço de urgência, de policiamento ostensivo ou de preservação da ordem pública, observadas as seguintes disposições (Redação dada pela Lei nº 14.071, de 2020)      (Vigência): 

a) quando os dispositivos regulamentares de alarme sonoro e iluminação intermitente estiverem acionados, indicando a proximidade dos veículos, todos os condutores deverão deixar livre a passagem pela faixa da esquerda, indo para a direita da via e parando, se necessário;        (Redação dada pela Lei nº 14.071, de 2020)      (Vigência)

b) os pedestres, ao ouvirem o alarme sonoro ou avistarem a luz intermitente, deverão aguardar no passeio e somente atravessar a via quando o veículo já tiver passado pelo local;      (Redação dada pela Lei nº 14.071, de 2020)      (Vigência)

c) o uso de dispositivos de alarme sonoro e de iluminação vermelha intermitente só poderá ocorrer quando da efetiva prestação de serviço de urgência;

d) a prioridade de passagem na via e no cruzamento deverá se dar com velocidade reduzida e com os devidos cuidados de segurança, obedecidas as demais normas deste Código;

e) as prerrogativas de livre circulação e de parada serão aplicadas somente quando os veículos estiverem identificados por dispositivos regulamentares de alarme sonoro e iluminação intermitente;   (Incluído pela Lei nº 14.071, de 2020)   (Vigência)

f) a prerrogativa de livre estacionamento será aplicada somente quando os veículos estiverem identificados por dispositivos regulamentares de iluminação intermitente;      (Incluído pela Lei nº 14.071, de 2020)    (Vigência)

Outro fator preponderante para justificar a proposição, segundo o autor, é a “inviabilidade e ausência de oferta de serviços de seguros para viaturas oficiais, em especial as destinadas ao socorro e policiamento, pois tais veículos possuem alto custo e risco elevado de ocorrência de sinistro, em virtude das características das funções exercidas pelos profissionais. Algumas viaturas chegam a custar milhões de reais, como as plataformas e carros de combate a incêndio do Corpo de Bombeiros Militares do Distrito Federal”.

Assim, caso haja responsabilização do agente por acidente envolvendo uma viatura de custo milionário, “o Estado estará o condenando à falência e insolvência, pois, com seus parcos salários de servidor público, não seria possível quitar o débito imputado nem em mais de uma geração”.

Argumenta, ademais, que ante a impossibilidade de o condutor de viaturas oficiais contratar seguro para os veículos que irá conduzir, “é irrazoável a existência de dubiedade na interpretação quanto ao dever do Estado de assumir esses gastos. O servidor, no exercício da sua atividade, não deve, portanto, ser imputado pelos danos, o Estado precisa garantir essa proteção”.

Por fim, informa que o projeto visa positivar entendimento firmado em 2004 (DECISÃO Nº 4423/2004) e reafirmado em 2021 (DECISÃO Nº 2976/2021) pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, de modo que não haja dúvida quanto à responsabilização material desses agentes:

O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta a instrução e o parecer do Ministério Público, decidiu: 

I - tomar conhecimento da TCE em exame; 

II - com fundamento no art. 17, inciso I, da Lei Orgânica do Distrito Federal, julgar regulares as contas em apreço, considerando regular a absorção do prejuízo verificado pelo erário, na forma do acórdão apresentado pelo Relator; 

III - determinar a baixa na responsabilidade do CB PMDF LUIZ ROBERTO DA SILVA e do SD QPPMC HUMBERTO SANTOS JÚNIOR, registrada por meio da 2004NL00037;

 IV - ordenar à Policia Militar do Distrito Federal que dê ciência desta decisão aos policiais envolvidos nas contas em exame; 

V - firmar entendimento no sentido de que, doravante, nos sinistros de trânsito que envolvam viaturas policiais, para que haja imputação de débito ao apontado responsável, deverá restar demonstrada cumulativamente: a) a culpa do servidor; b) a circunstância de que o apontado responsável não agia no estrito cumprimento do dever legal ou que expôs o bem público a riscos irrazoáveis, estranhos à atividade policial, ou, ainda, inexigíveis para a situação de serviço em que se encontrava no momento do acidente; 

VI - determinar o arquivamento dos autos e a devolução do apenso à origem. 

Lida em Plenário em 26 de agosto de 2021, a proposição foi distribuída à Comissão de Assuntos Sociais (CAS), para análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF), para análise de admissibilidade, e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). 

No âmbito desta Comissão, foram apresentadas duas emendas, a saber: Emenda Modificativa, que dá nova redação ao Art. 1º e Emenda Supressiva, que suprime o Art. 2º do referido projeto e renumera os artigos subsequentes.

É o relatório. 

II - VOTO DO RELATOR

A Comissão de Assuntos Sociais, nos termos do art. 65, I, alínea “m” do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal (RICLDF), tem competência para analisar e emitir parece sobre assuntos relacionados a serviços públicos em geral.

Deve-se observar que o exame do mérito de uma proposição funda-se na sua oportunidade e conveniência, mediante a avaliação da necessidade social da norma, sua relevância, sua viabilidade, sua efetividade e possíveis efeitos da proposta quanto ao instrumento normativo escolhido, adequação técnica e proporcionalidade da medida.

Pois bem. A atuação dos agentes públicos deriva direta ou indiretamente de disposições legais, inclusive em sentido genérico. Isto é, a atividade estatal, exercida por meio dos seus agentes, está circunscrita aos ditames previamente estipulados pelo sistema jurídico como um todo. Trata-se de uma das faces do princípio da legalidade, segundo a qual “aos particulares é conferida a possibilidade de fazer, na defesa de seus interesses e do seu patrimônio, tudo aquilo que a lei não proíbe, a Administração, na defesa dos interesses da coletividade, só poderá fazer aquilo que a lei expressamente autoriza” (Lenza, 2024, p.80).

Há de se observar que a atividade estatal, exercida pelas pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos, embora desempenhada sob o manto da legalidade, pode resultar em danos a terceiros e ao próprio erário, surgindo a necessidade de reparação. Em ambos os casos, o agente pode ser responsabilizado materialmente se agir com dolo ou culpa.

Nesse contexto, o projeto de lei pretende tornar menos subjetiva, por meio da positivação de critérios adicionais, a aferição da responsabilidade de agentes públicos, em razão de danos materiais decorrentes de acidentes de trânsito com viaturas oficiais, de modo a evitar incerteza quanto à imputação de eventual débito. 

Conforme relatado, esses critérios têm como base decisão do Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF que, ao apreciar caso concreto de sinistro de trânsito envolvendo viatura policial, entendeu que, para a imputação do débito ao agente, deve ser demonstrada, cumulativamente:

(i) a culpa; 

(ii) a circunstância de que:

o apontado responsável não agia no estrito cumprimento do dever legal; ou 

expôs o bem público a riscos irrazoáveis, estranhos à atividade policial; ou

expôs o bem público a riscos inexigíveis para a situação de serviço em que se encontrava no momento do acidente.

Isto é, caso evidenciada a culpa e qualquer das circunstâncias acima previstas, o débito decorrente do dano material ocasionado será, segundo esse precedente, de responsabilidade do agente. Em outras palavras, basta, para imputar-lhe o débito, a comprovação da ocorrência de apenas uma das três circunstâncias juntamente com a culpa.

Nesse aspecto, o previsto no projeto de lei diverge da jurisprudência da Corte de Contas, embora nela baseada. Isso porque, enquanto o precedente do TCDF estabelece, para a imputação do débito, apenas dois critérios cumulativos - a culpa e qualquer das três circunstâncias elencadas - a proposição prescreve quatro - a culpa e todas as três circunstâncias.

Conquanto guardem certa coexistência, parece-nos proporcional manter a alternância entre as circunstâncias adicionais dispostas na decisão da Corte de Contas, dada a possibilidade de serem observadas de forma independente. Do contrário, a imputação do débito ao agente seria demasiadamente dificultada, mesmo constatada a culpa e o enquadramento em outro critério. 

Com efeito, é elucidativo caso também decidido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal[1], que considerou Agente da Polícia Civil responsável por prejuízo material advindo de danos causados à viatura policial, em razão da condução do veículo extremamente acima da velocidade máxima permitida, a despeito de estar levando material apreendido para que fosse efetuado exame preliminar para constatação de substância entorpecente. Como se nota, poder-se-ia argumentar que o agente não expôs o bem público a risco irrazoável, estranho à atividade policial, mas tão somente a risco inexigível para a situação de serviço em que se encontrava no momento do acidente. Nesse exemplo, considerada a redação atual do projeto de lei, a responsabilização do condutor do veículo oficial poderia ser afastada, porque não atendida circunstância cumulativa.

Outro aspecto que evidencia o problema da cumulatividade proposta no projeto em exame se deve ao fato de que a análise sobre a incidência da excludente de ilicitude prevista no art. 23, III, do Código Penal Brasileiro - quando o agente pratica o fato em estrito cumprimento de dever legal -, é realizada no âmbito penal e não no administrativo, nada obstante possa repercutir neste último. Assim, como a responsabilização do agente depende, pela atual redação, dessa análise, a aferição da imputação do débito apenas seria possível após eventual condenação penal. Vale dizer, ademais, que nem todo dano material tem repercussão penal a suscitar o exame da incidência dessa excludente de ilicitude[2].

Em razão disso, aliás, é que também se faz necessária a supressão do art. 2º do projeto, o qual condiciona a instauração de processo administrativo à constatação de o agente não ter praticado o fato no estrito cumprimento do dever legal, previsão que vai de encontro à autonomia da instância administrativa[3].

Por essas razões, consideramos pertinente a alteração da proposição em tela, de modo a refletir, sem alterações de sentido, a jurisprudência do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Superado isso, o projeto apresenta conteúdo relevante socialmente, necessário, viável e efetivo.

Isso porque a atividade desempenhada por certos agentes públicos condutores de viaturas oficiais não raro envolve situações de urgência ampliadoras dos riscos de danos a bens públicos e privados. E essa ampliação se justifica pelo fato de ser dever do Estado garantir, por exemplo, o direito à saúde e à segurança, os quais - em razão da relevância - prevalecem em ponderação com esses riscos. 

Por esse motivo, parece-nos razoável que eventual ônus decorrente da atividade estatal somente seja imputado aos agentes públicos responsáveis pela condução de viaturas após criteriosa análise, sendo salutar prever mecanismos de aferição da responsabilidade material que equilibrem o risco representado pela conduta do agente com a necessidade inafastável de se responder, a contento, demandas urgentes cuja efetividade dependa, direta ou indiretamente, da assunção de riscos.

Nesse contexto, o projeto de lei em análise representa maior segurança jurídica para os agentes condutores desses veículos, capaz de mitigar eventual responsabilização indevida, cujo efeito tende a inibir as ações do agente público e comprometer o resultado das diligências, em prejuízo à sociedade. 

Ante o exposto, concluímos que o Projeto de Lei n.° 2.143, de 2021, é conveniente e oportuno, e, portanto, meritório, observada a aprovação das emendas anexas, que visam dar nova redação ao art. 1º e suprimir o art. 2º.

Diante dessas considerações, consignamos o parecer pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei n.º 2.143, de 2021, com as emendas anexas.

Sala das Comissões, em

[1] Vide Processo 958/2001.

[2] Conduta não descrita em tipo penal, embora constatado prejuízo ao erário. 

[3] RMS 38317 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 15-05-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-05-2023 PUBLIC 19-05-2023.

emenda  MODIFICATIVA

Autoria: Deputado João Cardoso

Ao PROJETO DE LEI N.° 2.143, de 2021, que “Dispõe sobre a responsabilização material nos acidentes envolvendo viaturas oficiais dos órgãos civis e militares do Distrito Federal e dá outras providências”.

Dê-se ao art. 1º do projeto a seguinte redação:

Art. 1º O débito decorrente de dano causado a equipamento público ou privado durante a condução de viatura oficial dos órgãos civis e militares do Distrito Federal somente pode ser imputado ao agente público condutor do veículo se comprovado o dolo ou a culpa.

§ 1º Em caso de culpa, também deve ser comprovado, alternativamente:

I - não ter o agente praticado o fato em estrito cumprimento de dever legal;

II - ter o agente exposto o bem público a risco irrazoável, estranho à atividade do órgão;

III - ter o agente exposto o bem público a risco inexigível para a situação de serviço em que se encontrava no momento do acidente.

§ 2º A apuração da responsabilidade material do agente a que se refere o caput deve ser realizada em processo administrativo próprio, garantidos o contraditório, a ampla defesa e a prevalência da verdade real dos fatos.

Sala das Comissões, em 

Deputado 

JOÃO CARDOSO

emenda  Supressiva

Autoria: Deputado João Cardoso

Emenda so Projeto de Lei nº 2143/2021, que “Dispõe sobre a responsabilização material nos acidentes envolvendo viaturas oficiais dos órgãos civis e militares do Distrito Federal e dá outras providências”.

                      Suprima-se o art. 2º do projeto e renumere os subsequentes.

Sala das Comissões, em 

Deputado 

JOÃO CARDOSO

FOLHA DE VOTAÇÃO - CAS

pROPOSIÇÃO PL nº 2143/2021

Ementa: Dispõe sobre a responsabilização material nos acidentes envolvendo viaturas oficiais dos órgãos civis e militares do Distrito Federal e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer o(a)(s) Deputado(a)(s):

Resultado 

4ª Reunião Ordinária realizada em 12/06/2024.

Deputada Dayse Amarilio

Presidente da CAS

AO SACP, para as devidas providências, tendo em vista a aprovação do parecer nº 1 na 4ª Reunião Ordinária em 12 de junho de 2024.

Brasília, 14 de junho de 2024.

JOÃO MARQUES

Assistente Técnico Legislativo MAT-11459-39

À CEOF, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 14 de junho de 2024.