PARECER Nº , DE 2021 - <CDESCTMAT> 

Projeto de Lei Complementar 88/2021

Dispõe sobre o uso e a ocupação do solo no Comércio Local Sul, do Setor de Habitações Coletivas Sul – SHCS, na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I.

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Júlia Lucy

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo o Projeto de Lei Complementar nº 88, de 2021, de autoria do Poder Executivo, encaminhado por meio da Mensagem nº 331/2021-GAG.

O PLC 88, de 2021, dispõe sobre o uso e a ocupação do solo no Comércio Local Sul, do Setor de Habitações Coletivas Sul – SHCS, na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I, sendo composto por 34 artigos distribuídos em 7 capítulos.

De acordo com primeiro capítulo, é admitida a ocupação, por concessão de uso onerosa, com finalidade urbanística, nos termos, condições e locais definidos na Lei Complementar e em seu regulamento, das áreas públicas contíguas às unidades imobiliárias situadas no Comércio Local Sul do SHCS. Nesse capítulo, encontram-se os parâmetros utilizados na concessão de uso onerosa.

No segundo capítulo, estão os artigos relacionados ao procedimento a ser adotado no processo administrativo de concessão de uso de áreas públicas. A maioria desses artigos mencionam a necessidade de regulamentação posterior.

Questões relativas ao preço público cobrado anualmente pela ocupação de área pública no Comércio Local Sul, assim como a contrapartida pelo remanejamento de redes de infraestrutura, encontram-se no Capítulo III, enquanto, nos Capítulos IV, V e VI constam o tratamento das calçadas e passeios, das posturas e das penalidades, respectivamente. 

Segue o capítulo das disposições finais, onde é feita menção aos anexos I a IV, referentes ao Diagrama das Modalidades de Ocupação; Representação gráfica da Tipologia de Ocupação Permitida para a modalidade prevista no inciso I do art. 2º; representação gráfica do local passível de construção do compartimento na cobertura a que se refere o inciso III do art.7º; Representação gráfica dos locais permitidos para fixação dos painéis decorativos a que se refere art. 23; e termina com as cláusulas de vigência e revogação.

A justificação da proposição encontra-se na Exposição de Motivos do Secretário de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal, anexa ao PLC. Nela foi informada a necessidade de revisão da Lei Complementar nº 766, de 2008, que foi regulamentada pelo Decreto n° 37.951, de 12 de janeiro de 2017, para viabilização da continuidade da tramitação do grande volume de processos administrativos relativos à regularização das ocupações de áreas públicas no Comércio Local Sul.

Argumentou-se que os estudos para a alteração do mencionado decreto ensejaram uma revisão mais abrangente da Lei Complementar n° 766, de 2008, com objetivo de unificar o padrão de edificações permitidas; liberar a adesão individual de cada unidade imobiliária, mediante a simplificação do modelo de ocupação; oferecer alternativa de procedimentos para o remanejamento das redes e conceder novas oportunidades para que os comerciantes que ainda ocupam área pública irregularmente possam aderir ao procedimentos de regularização, mediante adequação da edificação aos padrões estabelecidos, celebração de contrato de concessão com o Governo do Distrito Federal e recolhimento do devido preço público. 

Também foi informado que proposta foi endossada pelo Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, nos termos dos Pareceres Técnicos nº 94/2020/COTEC IPHAN-DF/IPHAN-DF e n.º 135/2020/COTEC IPHAN-DF/IPHAN-DF, e que Projeto de Lei Complementar incorporou sugestões e recomendações dos pareceres do IPHAN. Além disso, foi realizada audiência pública, com a participação popular, cujas contribuições foram utilizadas no aperfeiçoamento do referido Projeto. 

O projeto de lei complementar foi distribuído para Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT e Comissão de Assuntos Fundiários - CAF, para análise de mérito, e à Comissão de Constituição e Justiça — CCJ, para análise de admissibilidade. No prazo regimental, foram apresentadas 10 emendas, mas duas foram posteriormente retiradas.

É o breve relatório.

II – VOTO DO RELATOR

1 – INTRODUÇÃO

Conforme o art. 69-B, “e”, “g” e “k”, do Regimento Interno desta Casa, compete à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo analisar e emitir parecer sobre o mérito de proposições que tratem de planos e programas de natureza econômica, produção, consumo e comércio e desenvolvimento econômico sustentável.

O Projeto de Lei Complementar nº 88, de 2021, pretende modificar os parâmetros de ocupação, por concessão de uso onerosa, das áreas públicas contíguas às unidades imobiliárias do Comércio Local Sul – CLS do Setor de Habitações Coletivas Sul – SHCS, em relação ao atualmente disposto pela Lei Complementar nº 766, de 2008, e suas alterações.

Importante ressaltar que o Comércio Local Sul (CLS) integra o perímetro tombado do Conjunto Urbanístico de Brasília, regulamentado pela Portaria nº 314/1992 – Iphan, mais recentemente detalhada pela Portaria nº 166/2016 – Iphan.

Desde a década de 70, o governo local vem se debruçando no enfrentamento de problemas encontrados no Comércio Local Sul, como decorrência do adensamento populacional e expansão das atividades no local, com a consequente heterogeneidade arquitetônica da área tombada e impactos às áreas verdes do entorno. A dimensão das lojas (10 m x 3.5 m) dificultou a implantação de comércio de porte, que permitisse o acompanhamento da demanda. 

Entre 1978 e 1987 foram autorizados toldos, pisos, muretas e coberturas no Comércio Local Sul em áreas públicas utilizadas predominantemente por bares e restaurantes, com o propósito de expandi-las. Em 1996 foi regulamentada a ocupação precária e onerosa de áreas públicas nos fundos das lojas, com materiais de fácil remoção, o que precarizou ainda mais os espaços, em virtude da qualidade questionável dos materiais e da adoção de padrões heterogêneos. Ao módulo padrão das lojas do comércio local foi autorizada a ocupação de seis metros de extensão nos fundos[1].

Finalmente, em 2008 foi aprovada a Lei Complementar nº 766, que passou a disciplinar a matéria em bases conceituais que procuraram preservar o conjunto arquitetônico, além de estabelecer regramentos objetivos para ordenação do espaço, o que, infelizmente, jamais ocorreu na prática.

No âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo, analisaremos de maneira mais acurada os aspectos pertinentes ao patrimônio tombado, ao meio ambiente e às concessões onerosas para ocupações de áreas públicas. Ao final, são feitas as considerações a respeito das emendas sugeridas ao texto do PLC.

2 - Ocupações de áreas públicas e possíveis impactos ao patrimônio tombado

A Portaria nº 166/2016 – Iphan institui definições e critérios para intervenção no Conjunto Urbanístico de Brasília. Conforme estabelece o art. 32, III, para a preservação do Comércio Local Sul foram estabelecidos os seguintes critérios, observados na minuta do Projeto de Lei Complementar nº 88/2021:

III. No Comércio Local Sul–CLS serão mantidos:

a) predominância de usos comerciais e prestação de serviços básicos;

b) tipologia, gabarito e implantação das edificações;

c) gabarito máximo de 2 (dois) pavimentos, garantida a cota de coroamento uniforme de cada bloco; e

d) áreas públicas desobstruídas, permitindo a livre circulação de pedestres entre os blocos.

§ 1º O uso das coberturas dos blocos comerciais será exclusivo para implantação de caixas d’águas e elementos técnicos.

§ 2º Serão admitidos acréscimos nas divisas voltadas para a superquadra em até 6 m (seis metros), contados a partir do limite dos lotes registrados em cartório.

§ 3º Não serão permitidos acréscimos nas laterais dos lotes, seja nas extremidades dos blocos, seja nas áreas entre os blocos.

§ 4º Nas laterais dos blocos serão permitidas ocupações provisórias com mesas e cadeiras, desde que garantida a acessibilidade e livre circulação de pedestres.

§ 5º Nas edificações situadas nos lotes de nº 35 do CLS - Restaurantes de Unidades de Vizinhança – RUVs serão admitidos acréscimos junto às fachadas voltadas para a superquadra e para as vias W1 e L1 em até 6m (seis metros), desde que garantida a acessibilidade e livre circulação de pedestres e mantidas as calçadas existentes, no caso das ocupações voltadas para as vias W1 e L1.

§ 6º Nas edificações situadas nos lotes de nº 35 do CLS - Restaurantes de Unidades de Vizinhança – RUVs será mantido o gabarito máximo de 2 (dois) pavimentos. 

A proposta de regulamentação do uso das áreas públicas adjacentes ao Comércio Local Sul foi submetida ao Iphan e oportunamente analisada pelo Parecer Técnico nº 94/2020, por meio do qual o instituto fez algumas recomendações, como a exclusão das calçadas posteriores do projeto e a atenção para os elementos dispostos sobre o solo nas laterais dos blocos, dada sua capacidade de obstruir o trânsito de pedestres e configurar privatização do espaço. 

Em seguida, o Parecer Técnico nº 135/2020 analisou os principais itens do projeto com impacto sobre o espaço físico: a) ocupação além da marquise de cobertura e delimitação das áreas por separadores físicos, b) os cercamentos, c) a construção de marquises nas extremidades e entre blocos, d) a exclusão das calçadas adjacentes à ocupação posterior, e) a preocupação com a incomodidade sonora; e) a arrecadação e destinação dos recursos da outorga e do remanejamento das redes; f) o uso das áreas públicas vinculado à atividade licenciada, g) a vinculação da concessão ao tratamento uniforme do bloco comercial. 

Uma vez que os quesitos mais relevantes foram atendidos pelo governo local, o Iphan aprovou a minuta do projeto de lei complementar.

Ainda segundo o Iphan, a missão de monitoramento da Unesco, ocorrida em 2012 por decisão do Comitê do Patrimônio Mundial, concluiu que a situação das lojas é irreversível, uma vez que se trata de ocupação de longa data, e sua regularização seria relevante par evitar a perda de áreas verdes. Concluiu, ainda, que a proposta de regularização não tem impacto importante sobre os atributos do patrimônio histórico. A missão, por fim, recomendou proibir a invasão das zonas verdes das superquadras e exigir que os prédios sejam devolvidos às condições originais em todos os casos que ultrapassem ou não atendam as disposições da Lei nº 766/2008. 

Para concluir, segundo o Iphan, a proposição atual traz poucas diferenças em relação à Lei Complementar nº 766/2008, ainda vigente, no que se refere ao impacto sobre o espaço físico e, em decorrência, sobre o patrimônio tombado.

3 – Análise da proposição

3.1 – Parâmetros de ocupação

O PLC em análise, de acordo com o parágrafo único do art. 1°, admite a ocupação das áreas públicas contíguas às unidades imobiliárias situadas no Comércio Local Sul do SHCS. Esta ocupação se dará por meio de concessão de uso onerosa e com a finalidade urbanística.

Para a ocupação das áreas públicas, o PLC elenca ao longo de seu art. 2° os parâmetros a serem seguidos pelos proprietários nas fachadas posteriores dos blocos, nos entre blocos e nas laterais leste e oeste, bem como nas contíguas aos lotes de nº 35 – Restaurantes de Unidades de Vizinhança – RUV.

Importante ressaltar que, dentre as inovações da proposição, prevê-se uma única tipologia de ocupação permitida para as edificações nas áreas contíguas às fachadas posteriores, ao passo que a LC 766/2008 prevê três tipologias. Essa alteração deve ser analisada em conjunto com a permissão de adesão individual ao processo de regularização, sem mais depender de decisão conjunta do bloco. Nesse sentido, o fato de haver apenas uma tipologia possibilitaria a construção gradual de uniformidade arquitetônica do bloco à medida que os comerciantes se adequarem às exigências.

Em grande medida, observamos que os parâmetros de ocupação dispostos na LC 766/2008 são mantidos no PLC 88/2021. De forma geral, consideramos meritórias as propostas, nos termos já apreciados pelo Iphan e pelo Conplan, na medida em que buscam adequações que viabilizem a regularização da situação consolidada, com danos ao patrimônio tombado os mais atenuados possíveis.

3.2 – Elementos visuais, sonoros e áreas verdes

A LC 766/2008 permite a fixação de elementos como toldos, painéis e quadros nas paredes e no teto das extremidades de blocos, a fim de configurar ambiente de transição público-privado, e veda expressamente a instalação de telões, caixas acústicas e outros equipamentos capazes de produzir barulho, os quais podem ser instalados somente em ambientes fechados.

O PLC 88/2021, por sua vez, permite a fixação de elementos como painéis e quadros (foi retirada a menção a toldos) nas paredes e no teto das extremidades de blocos, também a fim de configurar ambiente de transição público-privado, sendo vedado qualquer tipo de publicidade nos painéis fixados no teto. 

Além disso, o projeto determina, em seu art. 22, que os limites sonoros nas áreas públicas concedidas devem seguir o disposto em legislação específica, no caso a Lei Distrital nº 4.092, de 2008. Além disso, o mesmo artigo veda a colocação de dispositivos para tratamento acústico em desconformidade com o disposto no projeto de lei complementar. Depreende-se do artigo, embora não haja menção explícita, que eventuais elementos de controle sonoro podem ser instalados tão somente nas unidades imobiliárias e nas áreas em que se permitem edificações (fachada posterior), na medida em que não há qualquer previsão que legitime a fixação de elementos com essa finalidade nos entre blocos e nas extremidades leste e oeste.

O PLC 88/2021 inova, ainda, ao vedar, em todas as ocupações, qualquer tipo de publicidade, tanto nos toldos permitidos nos entre blocos, extremidades leste e oeste e nos RUVs quanto nos elementos decorativos constantes do Anexo IV. A LC vigente silencia sobre essa questão. Observa-se, nos casos concretos, ampla utilização desses elementos como peças de publicidade. A vedação alinha-se a outras diretrizes do PLC que tentam restaurar a unidade e a qualidade arquitetônica dos blocos comerciais, além de minimizar a poluição visual. 

No que tange à supressão de indivíduos arbóreos no âmbito das concessões onerosas, o PLC excepciona exclusivamente nos casos de edificações em áreas públicas previstas na alínea a, do inciso I, do art. 2º (edificação nas áreas públicas contíguas às fachadas posteriores), de modo a ser observado o que dispõe a legislação específica, que estabelece as regras, critérios e procedimentos para a concessão de autorização de supressão de vegetação no Distrito Federal. 

Nesta mesma monta, é vedada a impermeabilização do solo nas faixas verdes e arborizadas, entre a calçada posterior do comércio local e a superquadra, de maneira a serem preservadas as espécies arbustivas e arbóreas do local.

3.3 – Calçadas e acessibilidade

O PLC mantém a vedação, constante na LC, a qualquer tipo de ocupação na calçada frontal às unidades, garantindo a livre circulação de pedestres, mas inclui permissão de utilização de faixa de 1m ao longo da soleira da loja para implantação de soluções técnicas de acessibilidade e grelhas de ventilação do subsolo.

Tanto a LC vigente quanto o PLC dispõem sobre a garantia de mobilidade e acessibilidade, com previsão de rotas acessíveis, integrando edificações, equipamentos de infraestrutura, serviços e espaços públicos. No entanto, não consta no PLC a delegação de responsabilidade aos proprietários e ocupantes dos imóveis para execução e manutenção de tal aparato, conforme previsto na LC 766/2008. 

Sobre o tema, argumentou a SEDUH, em audiência pública, que a destinação de recursos provenientes das concessões de uso aos fundos financeiros especificados no art. 16 possibilitará o financiamento de obras de recuperação e melhoramento de infraestruturas das quadras comerciais.

Além disso, em relação ao tratamento dos pisos nas extremidades leste e oeste, além das projeções das marquises, não há orientações sobre a possibilidade de impermeabilização dessas áreas ou sobre a necessidade de desconstituição de instalações já efetuadas. Entendemos que é relevante aprofundar os estudos sobre essa modalidade de ocupação e incluir diretrizes mais objetivas no futuro regulamento.

Ademais, da proposição emerge a obrigação de manutenção de calçadas e ciclovias desobstruídas, mesmo em horário de funcionamento dos comércios locais.

4 – Concessão de uso onerosa

4.1 – Procedimentos prévios à concessão

Constam no Capítulo II da proposição alguns comandos a serem observados tanto pelo Poder Executivo quanto pelos proprietários das unidades imobiliárias. Um dos principais objetivos é fixar prazos para que os comerciantes regularizem ocupações existentes, sob pena de sanção. No capítulo, encontram-se poucas disposições referentes ao procedimento a ser seguido para requerimento inicial de concessão de uso ou regularização das ocupações de bens público já existentes.

O art. 8º determina ao Poder Executivo a criação de um cronograma para o remanejamento das redes de infraestrutura, com base em um levantamento e respectivo cadastro de interferências de redes projetadas ou implantadas, com identificação das áreas passíveis de concessão de área pública. 

Por meio dos art. 9º e 10º, ficam estabelecidos os termos finais para que os proprietários das unidades imobiliárias que tenham edificado em área pública de forma diversa ao estabelecido no art. 2°, inciso I, ou que ocupem área pública não concedida pelo poder público, regularizem sua situação junto à Administração. Tais dispositivos são necessários para que o Poder Público possa aplicar sanções previstas no Código de Obras e Edificações do Distrito Federal quando expirados os prazos concedidos, em razão do princípio da legalidade.

Considera-se razoável o prazo de 180 dias para que o proprietário realize a demolição de edificação até os limites permitidos para sua ocupação, restituindo a área pública desocupada, recuperada e gramada. Também o prazo de 90 dias para início do processo de regularização da ocupação irregular mostra-se satisfatório. Conforme mencionado anteriormente, esses prazos foram dilatados quando da apreciação do PLC no âmbito do CONPLAN.

Uma relevante inovação da proposição quanto aos prazos refere-se à supressão de marco temporal limite para a conclusão das adequações dos estabelecimentos comerciais aos parâmetros de ocupação. Originalmente, a LC n° 766/2008 previa tal limitação, nos termos do art. 24:

Art. 24. O prazo para a adequação dos estabelecimentos que já ocupam área pública ao disposto na presente Lei Complementar é de 12 (doze)meses, não podendo ser prorrogado.

O dispositivo foi alterado por sete vezes com vistas à ampliação do prazo. Com as alterações promovidas pela LC n° 95/2016, o texto vigente possui redação similar à do PLC e estabelece prazo para protocolizar o pedido de regulamentação, e não mais para a conclusão das adequações.

Segundo a SEDUH, a consequência direta do prazo de conclusão é o embargo de diversos processos de regularização que descumpriram os sucessivos prazos impostos. Embora o objetivo dos marcos temporais seja conferir maior imperatividade à lei, o que é meritório, observamos, a exemplo de diversas outras leis urbanísticas encaminhadas a esta Câmara Legislativa, sua baixa efetividade.

Em sequência, não antevendo o tempo necessário para conclusão de procedimento relativo à concessão de uso, o art. 12 prevê a emissão do Termo de Autorização Precária de Uso Onerosa enquanto não ocorrer a assinatura do Contrato de Concessão de Uso Onerosa. Tal autorização parece relacionar-se aos novos requerimentos de concessão de uso e aos pedidos de regularização da ocupação, visto que, de acordo com o art. 28, os contratos ou outros instrumentos congêneres celebrados nos termos da LC 766/2008 são válidos nos termos em que foram firmados. 

O art. 29, já nas Disposições Finais, versa igualmente sobre procedimentos prévios à formalização da concessão e traz importante esclarecimento sobre os processos que se encontram em análise. Embora se preveja o aproveitamento de atos praticados, a análise dos requerimentos deverá observar os requisitos e parâmetros estabelecidos pela proposição, e não pela LC 766/2008.

No entanto, ainda é necessário que o Poder Executivo regulamente a concessão de uso de bens públicos localizados no Comércio Local Sul, visto que a proposição lança apenas parâmetros mínimos para os procedimentos a serem adotados pela Administração.

4.2 – Preço público

No capítulo III, que trata do preço público cobrado pela concessão de uso de bens públicos, foram introduzidas: nova fórmula para o preço público a ser cobrado; um novo preço público, cobrado pelo remanejamento de redes de infraestrutura; assim como uma nova destinação dos recursos. 

Atualmente, o valor do preço público cobrado pela concessão de uso onerosa considera como variáveis o valor da base de cálculo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU para o imóvel, expresso em campo próprio da guia de IPTU, e o tempo da concessão de uso.

De acordo com o art. 15 e incisos I e II do PLC, a partir da vigência da nova lei, o preço terá como referência o valor da base de cálculo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU para o imóvel, expresso em campo próprio da guia de IPTU, e a metragem da área pública em superfície. 

O uso da superfície, e não da área construída, no cálculo do preço público, à primeira vista, não parece justo, uma vez que a Administração estaria tratando situações desiguais como iguais, no que diz ao proveito que o concessionário estaria obtendo da sua concessão de uso. No entanto, é possível ser entendido com um estímulo para que comerciantes deem um melhor aproveitamento ao solo urbano. Tratando-se das áreas públicas em que o PLC permite edificação (subsolo, térreo e sobreloja), uma menor arrecadação de preço público seria compensada com a ampliação da atividade no local e a geração de emprego e renda. Ademais, a cobrança por superfície contempla a ocupação nos entre blocos e nas extremidades, onde não se permite edificar

Uma das novidades do PLC é a criação de preço público como contrapartida pelo remanejamento de redes de infraestrutura, conforme preceitua o art. 17. 

Caberá ao Chefe do Poder Executivo, por meio de ato próprio, regulamentar procedimentos para levantamento e respectivo cadastro de interferências de redes de infraestrutura projetadas ou implantadas com as áreas passíveis de concessão de área pública. O custo total da infraestrutura remanejada nas áreas de comércio constitui a base de cálculo do valor da contrapartida pelo remanejamento.

Quanto à destinação dos preços públicos cobrados, eles agora passam a ser direcionados, além do fundo de natureza contábil de preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, também ao Fundo de Modernização, Manutenção e Reaparelhamento dos Órgãos de Auditoria de Atividades Urbanas e de Fiscalização e Inspeção de Atividades Urbanas, o que nos parece conveniente. O direcionamento da receita obtida permite identificar e monitorar a aplicação dos valores arrecadados, que não poderão ser aplicados para outros fins que não os especificados na lei.

4.3 – Informações sobre a concessão

Como se observa, o PLC 88, de 2021, inova ao estabelecer que todas as modalidades de ocupação de áreas públicas no Comércio Local Sul sejam firmadas por meio de contrato de concessão de uso onerosa, ajustado entre a administração pública e os proprietários das unidades imobiliárias. 

Por outro lado, a Lei Complementar n° 766, de 2008, admite que a outorga dos entre blocos e das extremidades leste e oeste sejam firmadas mediante termo de autorização de uso não-onerosa, nos casos de ocupação do térreo com mobiliário removível.

A este respeito leciona Hely Lopes Meirelles[2]: 

Concessão de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos demais institutos assemelhados – autorização e permissão de uso – é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a Administração. (...) Tal contrato confere ao titular da concessão de uso um direito pessoal de uso especial sobre o bem público, privativo e intransferível sem prévio consentimento da Administração, pois é realizado intuitu personae, embora admita fins lucrativos.

No mesmo sentido, o art. 13 da LC n° 766, de 2008, estabelece que as concessões de uso a título oneroso são firmadas por meio de termo administrativo entre o Poder Público e os proprietários ou procuradores das unidades imobiliárias. Com o advento do PLC n° 88, de 2021, pretende-se que todas as concessões sejam objeto de contrato, sem exceção.

Tanto no projeto, quanto na lei complementar em vigor, é disposto que o prazo de vigência dos contratos será de quinze anos, prorrogáveis por iguais períodos, desde que satisfeitas as exigências da Lei. A inovação que emerge com PLC é permitir que o concessionário solicite o cancelamento da concessão a qualquer tempo, desde que comprove a desocupação e a reconstituição da área pública concedida.

Outrossim, o PLC (art. 12, §1°) e a lei complementar vigente (art. 15, §1°) possibilitam a alienação das unidades imobiliárias, na medida em que os adquirentes ficam sub-rogados em direitos e obrigações previstos para o contrato de concessão já celebrado para a unidade imobiliária. Ambos os instrumentos preveem a emissão de Termo de Autorização Precária de Uso Onerosa, que vigerá até que se concluam os procedimentos para a assinatura do novo Contrato de Concessão de Uso Onerosa específico para o novo proprietário. 

Importante também ressaltar que o PLC pretende validar todos os contratos e outros instrumentos congêneres celebrados nos termos da LC n° 766, de 2008, o que traz certo grau de segurança jurídica aos proprietários que já regularizaram e/ou edificaram na vigência desta lei complementar. Além disso, cabe destacar que a lei vigente estabelece, em seus anexos, três modelos arquitetônicos distintos para os blocos comerciais, frente a apenas um único modelo disposto no PLC. No entanto, insta enfatizar que o regulamento da LC n° 766, de 2008, o Decreto n° 37.951, de 2017, já admite apenas um dos três modelos arquitetônicos previstos (Anexo III), que é muito semelhante ao apresentado no Anexo II do PLC em tela.

Ademais, observamos que o instrumento do contrato, no âmbito da concessão estabelecida pelo PLC n° 88, de 2021, é o meio adequado aos fins pretendidos pelo projeto. Ao regularizar o uso de espaços públicos do Comércio Local Sul, o Poder Público retoma a administração dessas áreas de forma a exigir que os proprietários das unidades imobiliárias se adequem aos padrões urbanísticos dispostos na lei, bem como realiza o recolhimento do preço público pela utilização destas áreas. Com a celebração do contrato por parte dos proprietários e da administração pública, tornam-se claros os direitos, as obrigações e as penalidades a que estão sujeitas ambas as partes.

4.4 – Obrigações dos concessionários

A LC n° 766, de 2008, prevê que as obrigações sobre preservação e manutenção do meio ambiente, da urbanização local e da infraestrutura instalada, bem como a recuperação de quaisquer danos causados sejam objetos de cláusulas contratuais que especifiquem as responsabilidades dos concessionários. No mesmo sentido, essas obrigações foram inseridas no texto do PLC.

Além disso, ambas as normas dispõem a respeito da obrigatoriedade de os concessionários comprovarem o cumprimento de todas as obrigações previstas na lei, no regulamento e nos respectivos contratos de concessão. A inovação do PLC decorre desta comprovação ocorrer sempre que solicitado pelos órgãos competentes do Poder Público, de forma a não restringir a órgãos específicos, como faz a LC n° 766, de 2008, que dispõe que apenas os agentes da Administração Regional de Brasília e do órgão de fiscalização de atividades urbanas poderão solicitar tais comprovações.

4.5 – Condições para a concessão

No bojo dos elementos dos contratos administrativos de concessão, é patente a previsão sobre a destinação específica das atividades exercidas por parte dos concessionários. Por conseguinte, o art. 3° do PLC prevê que as concessões onerosas das áreas públicas são restritas à continuidade das atividades do estabelecimento em funcionamento na unidade imobiliária vinculada ao contrato, nos termos definidos na respectiva licença de funcionamento da atividade. 

Desta perspectiva, o entendimento é de que a licença de funcionamento da unidade imobiliária é o instrumento que definirá as atividades permitidas na respectiva área pública concedida e objeto de contrato. 

Outra inovação que emerge do art. 5° do PLC diz respeito a admissão de que as ocupações das áreas públicas sejam concedidas a proprietários de outras unidades imobiliárias, desde que seja apresentada uma Declaração de Anuência entre as partes. Não existe essa previsão na LC nº 766/2008.

Este tipo de concessão é restrito às unidades imobiliárias do mesmo bloco comercial, no caso da modalidade de ocupação prevista no art. 2°, inciso I, alínea b, e inciso III, ou seja, ocupações com jardins, mesas, cadeiras ou outro mobiliário removível nas áreas públicas contíguas às fachadas posteriores, sem edificação, e nas áreas públicas das extremidades laterais leste e oeste das quadras comerciais, adjacentes aos blocos.

Em seu parágrafo único, o art. 5° do PLC prevê que a Declaração de Anuência deve ser assinada pelos proprietários, ou respectivos procuradores, das duas unidades imobiliárias participantes da concessão.

5 – Infrações e Penalidades

Hodiernamente, com a LC n° 766, de 2008, nos casos em que a área pública for ocupada de maneira diversa ao estabelecido na referida lei complementar, será cobrado, a título de penalidade, valor correspondente ao dobro do valor da concessão de uso para o período hipotético de um ano, que é calculado conforme a equação utilizada para determinar o preço público. 

De maneira diversa, o PLC dispõe, em seu art. 9°, sobre a aplicação da penalidade de demolição das edificações das fachadas posteriores das unidades imobiliárias que estejam em desconformidade com o disposto no art. 2°, inciso I, alínea a. Devem os proprietários, ou seus procuradores, arcarem com o ônus deste procedimento e reconstituírem a área pública desocupada, recuperada e gramada em até cento e oitenta dias após a vigência do PLC, sob pena de aplicação das sanções previstas no Código de Obras e Edificações do Distrito Federal.

No capítulo VI, o PLC estabelece infrações quando não respeitados os parâmetros de ocupação das áreas públicas determinados no art. 2°. Gradua as infrações, para efeitos de multa, em leves, graves e gravíssimas, excetuando à legislação específica as infrações relacionadas aos limites sonoros.

6 – CONCLUSÃO E VOTO DO RELATOR

De todo o exposto, constata-se o esforço do Poder Executivo para ordenar e minimizar os impactos negativos decorrentes da ocupação de áreas públicas contíguas ao comércio local da Asa Sul. Ao longo dos anos, a expansão das unidades imobiliárias, por meio dos “puxadinhos”, ocorreu de modo individual e à revelia de condicionantes urbanísticos e edilícios, o que contribuiu com a precarização e desconfiguração dos blocos.

A LC nº 766/2008 é um importante marco legal, pelo qual se estabelecem critérios e procedimentos objetivos para a legalização e adequação das ocupações, especialmente quanto à qualificação das fachadas e da paisagem e à garantia da acessibilidade. Contudo, passados mais de dez anos de sua vigência, os casos concretos confirmam as dificuldades de implementação, adesão e fiscalização de seus procedimentos.

O PLC nº 88/2021 em muito se assemelha à LC vigente. Seu texto manteve grande parte dos parâmetros de ocupação das áreas públicas, como o limite de 6m para o avanço além das fachadas posteriores, voltadas para as superquadras. O projeto inova ao prever novos condicionantes, como a previsão de área técnica nas lajes de cobertura; proibição de utilizar separadores removíveis ao nível do solo; permissão restrita de atividades nas extremidades leste e oeste (ramo alimentício); vedação da veiculação de publicidades em toldos e elementos decorativos em área pública; entre outros.

Quanto aos procedimentos administrativos, a proposição inova ao impor a cobrança de preço público pelo remanejamento das redes de infraestrutura, necessário em caso de edificação em subsolo na faixa de 6m junto às fachadas posteriores. O pagamento de preço público permite que a Administração assuma a execução das obras, o que representa grande avanço em relação à atual LC, uma vez constatada que a delegação aos proprietários embarga o andamento da regularização. Destacamos, ainda, a possibilidade de adesão individual ao processo de regularização, não mais dependendo de decisão conjunta do bloco comercial.

Em geral, a proposição mostra-se oportuna, conveniente, necessária e relevante. Observa-se a simplificação de alguns procedimentos, visando a evitar entraves à regularização. Em contrapartida, registramos o grande desafio, especialmente dos órgãos de fiscalização, de garantir a efetividade da nova norma ora proposta. O PLC pretende equacionar interesses particulares e públicos, desenvolvimento econômico e ordenamento urbano, bem como preservar o Conjunto Urbanístico de Brasília, na qualidade de patrimônio tombado.

Em alguns pontos, os novos parâmetros de ocupação são mais rigorosos. Sua concretização poderá implicar a desconstituição parcial de alguns estabelecimentos comerciais. Contudo, não se deve perder de vista o fato de que diversas expansões jamais se balizaram em qualquer regramento então vigente e ocuparam áreas sabidamente públicas, evidenciando uma total despreocupação em relação a possíveis sanções. 

Nesse sentido, o PLC é meritório na medida em que busca resgatar áreas ocupadas indevidamente – principalmente nos entre blocos e nas extremidades leste e oeste – e devolvê-las ao uso comunitário. Além disso, seus parâmetros buscam reverter o aspecto de degradação dos blocos comerciais ao impor critérios que visem à reconstituição da uniformidade arquitetônica das edificações. Contudo, reiteramos a necessidade de participação ativa e constante do Poder Público, com ações de monitoramento e fiscalização, a fim de que o PLC alcance os objetivos almejados.

Algumas emendas foram apresentadas pelos pares:

• As emendas 1 e 2 foram retiradas pelos autores, sendo desconsideradas em nossa análise;
• A emenda 3, de autoria dos Deputados Delmasso e Rafael Prudente, propõe incluir a permissão de ocupação com coberturas, toldos e vedações retráteis nas extremidades laterais das quadras, sob a marquise original;
• A emenda 4, de autoria dos Delmasso e Rafael Prudente, propõe a supressão do dispositivo que veda a delimitação das ocupações por separadores físicos no nível do solo, removíveis ou não;
• A emenda 5, de autoria do Deputado Reginaldo Sardinha, propõe a anistia das multas aplicadas em decorrência do uso e a ocupação do solo do Comércio Local Sul, tratadas na proposta;
• A emenda 6, de autoria do Deputado Rafael Prudente, adiciona previsão do limite de 6 metros nas áreas públicas contíguas às fachadas posteriores, voltadas para as superquadras, nas áreas públicas das extremidades laterais leste e oeste das quadras comerciais, adjacentes aos blocos, nos pavimentos térreos dos imóveis. 
• A emenda 7, de autoria do Deputado Rafael Prudente, modifica a alínea b do inciso III, do art. 2° ao exemplificar os mobiliários permitidos como "mesas, cadeiras, toldos horizontais retráteis ou mobiliários de remoção diária"; 
• A emenda 8, de autoria do Deputado Rafael Prudente, suprime os artigos 16 e 18 do Projeto de Lei Complementar, que tratam do destino dos recursos provenientes da Concessão de Uso Onerosa e das contra partidas pelo remanejamento de redes de infraestrutura. 
• As emendas 9 e 10, de autoria dos Deputados Rafael Prudente e Delmasso, respectivamente, suprimem o artigo 30 do Projeto de Lei Complementar em comento, que trata da remissão dos créditos decorrentes dos preços públicos devidos relacionados às ocupações definitivas ou não, até a publicação da Lei.

Além das emendas mencionadas, esta relatora também apresentou algumas emendas levando-se em conta a Audiência Pública realizada dia 22 de fevereiro do corrente ano nesta Casa de Leis; além de algumas reuniões técnicas realizadas com os interessados e a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal (SEDUH), ora justificadas uma a uma em seu protocolo. 

Importante salientar que apesar de meritório, o tombamento histórico e patrimonial do centro de Brasília engessa o desenvolvimento e o crescimento da economia local; uma vez que não se adapta ao momento e às realidades das demandas atuais. 

O presente projeto é extremamente importante para que nossos empresários possam trabalhar e dar as melhores condições para os consumidores; além de colocar Brasília na competição entre grandes cidades do mundo. 

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo, somos pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei Complementar nº 88, de 2021, acatando as emendas 3, 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16; e das subemendas 17 e 18;  rejeitando as emendas 8, 9 e 10. Observamos que as emendas 1 e 2 foram retiradas pelos autores. 

Sala das Comissões,        de                             de 2021.

                                            Deputada JÚLIA LUCY

                                                      Relatora

[1] Decreto nº 10.923/1987, Lei nº 1.071/1996 e INT/ IPDF 01/1997. Conforme Exposição de Motivos constante do Projeto de Lei Complementar nº 50/2007.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22ª ed. São Paulo: Malheiros editores, 1997. (apud: Sarah F. Martins. Melhores práticas para celebração de uso privativo de bens públicos. [Disponível em: https://coutodebarrosemartins.com/melhores-praticas-para-celebracao-de-uso-privativo-de-bens-publicos/. Acesso: 27 out 2021.]

emenda modificativa

(Autoria: Deputada JÚLIA LUCY)

Emenda ao PLC 88/2021 que “Dispõe sobre o uso e a ocupação do solo no Comércio Local Sul, do Setor de Habitações Coletivas Sul – SHCS, na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I.”

Altera-se o § 6º do art. 17 do Projeto de Lei Complementar n° 88/2021, que passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 17. ………………………………………………

(….)

§ 6° O valor da contrapartida pelo remanejamento de redes de infraestrutura será devido por todos os concessionários afetados pelo remanejamento das redes, independente da data do requerimento para a Concessão de Uso Onerosa de que trata esta Lei e do cronograma de realização das obras.

.

JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda melhora o texto do Projeto uma vez que a inclusão do termo afetados pelo remanejamento das redes é para que não se crie uma dualidade de interpretação se o preço desse remanejamento deverá ser cobrado de todos os permissionários dos espaços públicos, ou apenas dos permissionários que dependem desse remanejamento.

Pelo exposto, entende-se que a presente emenda é pertinente e necessária aos comerciantes uma vez que a mesma aumenta a segurança jurídica tão necessária para o desenvolvimento das atividades comerciais.

Sala das Comissões , em de 2021

emenda ADITIVA

(Autoria: Deputada JÚLIA LUCY)

Emenda ao PLC 88/2021 que “Dispõe sobre o uso e a ocupação do solo no Comércio Local Sul, do Setor de Habitações Coletivas Sul – SHCS, na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I.”

Acrescente-se o § 4º ao art. 26 do Projeto de Lei Complementar n° 88/2021:

                                   Art. 26 (…)

§ 4º Ficam revogadas as multas lavradas pelo Poder Público que tenham sido fundamentadas na Lei Complementar n° 766, de 2008, e na Lei Complementar n° 915, de 11 de outubro de 2016.

JUSTIFICAÇÃO

O Projeto de Lei Complementar em questão está proposto justamente para corrigir as distorções impostas pela Lei Complementar n° 766, de 2008, tendo em vista que a legislação vigente para a utilização de área pública nos comércios locais sul era praticamente inexequível, com diversas anomalias que prejudicaram a adesão dos comerciantes a Lei tal qual o prazo que se extinguia, bem como a anuência de todo o bloco comercial.

Pelo exposto, entende-se que a presente emenda é pertinente e necessária aos comerciantes e seus clientes. Ela vai ao encontro do interesse público e encerra os imbróglios herdados da Lei atualmente vigente garantindo segurança jurídica aos comerciantes da Asa.

Sala das Comissões, em     de    2021

                                                         Deputada JÚLIA LUCY

                                                                   Relatora

emenda SUPRESSIVA

(Autoria: Deputada JÚLIA LUCY)

Emenda ao PLC 88/2021 que “Dispõe sobre o uso e a ocupação do solo no Comércio Local Sul, do Setor de Habitações Coletivas Sul – SHCS, na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I.”

Suprime-se o § 3º do art. 15 do Projeto de Lei Complementar n° 88/2021.

JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda visa impedir que essa cobrança retroativa proposta vigore, uma vez que não é plausível que se proceda cobrança retroativa uma vez que o estado falhou em regulamentar tal uso e este critério abstrato poderia ser fator desmotivador para adesão a proposta.

Pelo exposto, entende-se que a presente emenda é pertinente e necessária aos comerciantes uma vez que a mesma aumenta a segurança jurídica tão necessária para o desenvolvimento das atividades comerciais.

Sala das Comissões, em    de 2021.