PARECER Nº , DE 2025 - CCJ

Projeto de Decreto Legislativo nº 220/2024

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Decreto Legislativo nº 220/2024, que “Susta o Decreto n.º 46.472, de 31 de outubro de 2024, que “Fixa valores de contribuição mensal dos beneficiários do Plano de Assistência Suplementar à Saúde - GDF SAÚDE”.”

AUTOR: Deputado Gabriel Magno

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

De autoria do Deputado Gabriel Magno, o Projeto de Decreto Legislativo n.º 220/2024 contém o seguinte teor:

Art. 1º Fica sustado, por exorbitar do poder regulamentar, o Decreto n.º 46.472, de 31 de outubro de 2024, que “Fixa valores de contribuição mensal dos beneficiários do Plano de Assistência Suplementar à Saúde - GDF SAÚDE”.

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 3 Revogam-se as disposições em contrário.

Na justificação, o autor afirma:

Em 01 de novembro de 2024, foi publicado o Decreto n.º 46.472[1], que “Fixa valores de contribuição mensal dos beneficiários do Plano de Assistência Suplementar à Saúde - GDF SAÚDE”, com novos valores às contribuições dos beneficiários, revogando os valores vigente, conforme Decreto n.º 44.908, de 30 de agosto de 2023[2].

O Decreto, baseado em avaliação atuarial elaborada com premissas equivocadas, impõe reajuste aos beneficiários em percentuais muito acima do devido. Veja-se: [...] 

A alteração promoveu aumentos de até 86,1% aos valores das contribuições (dependentes entre 54 e 59 anos). O valor médio dos reajustes remonta 31,1%, percentual muito superior à inflação entre agosto de 2023, data do último reajuste, e outubro de 2024, igual a 4,47%[3].

As premissas apresentadas ao Conselho de Administração do Instituto, com finalidade de promover o reajuste, foi baseada em dados equivocados, tendo em vista a saúde econômica do Instituto, conforme demonstrar-se-á a seguir.

O autor aponta que o reajuste promovido pelo Decreto n.º 46.472/2024 sobre o valor da contribuição mensal dos beneficiários do Plano de Assistência Suplementar à Saúde – GDF SAÚDE não se justifica do ponto de vista financeiro e orçamentário, pois o Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores do Distrito Federal (INAS - DF) obteve superávit no exercício de 2024, o que afasta a necessidade de reajuste em percentuais superiores à inflação. 

Afirma o autor, ainda, que o Governo do Distrito Federal estaria desconsiderando a inclusão das folhas das áreas de saúde e educação, custeadas pelo Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), na base de cálculo para o repasse da contribuição patronal para o GDF SAÚDE, em afronta ao disposto no art. 21 da Lei n.º 3.831/2006.

Adicionalmente, ressalta que o ato normativo questionado criou apenas seis faixas etárias de variação de preço de contribuição, em desacordo com a Resolução Normativa n.º 563/2022 da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), que exige dez faixas etárias. 

Por fim, destaca que a ANS estabelece um teto de reajuste de até 6,91% para os planos de saúde, percentual que, embora não se aplique diretamente aos planos de autogestão (como o GDF SAÚDE), deve servir como parâmetro de razoabilidade dos reajustes. 

Lido em 5 de novembro de 2024, o projeto foi distribuído a esta Comissão de Constituição e Justiça para análise de admissibilidade e mérito, não tendo sido apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 64, inciso I e parágrafo único, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo. 

Além disso, nos termos do art. 64, inciso III, alínea “k”, do Estatuto Regimental, compete à CCJ pronunciar-se sobre o mérito de iniciativa de “suspensão dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar”.

Em análise de admissibilidade constitucional e jurídica da matéria, deve-se ressaltar, de início, que a sustação de ato normativo que exorbite do poder regulamentar é prerrogativa da Câmara Legislativa do Distrito Federal que confere concretude aos arts. 2º e 49, inciso V, da Constituição Federal (CF) e 53 e 60, inciso VI, da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF):

CF

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

...

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

...

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

 

LODF

Art. 53. São Poderes do Distrito Federal, independentes e harmônicos entre si, o Executivo e o Legislativo.

...

Art. 60. Compete, privativamente, à Câmara Legislativa do Distrito Federal:

...

VI – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar, configurando crime de responsabilidade sua reedição;

A sustação de atos normativos do Poder Executivo é prerrogativa constitucional que excepciona o princípio da separação de poderes consagrado no art. 2º da CF, a fim de assegurar o equilíbrio entre os poderes e impedir abusos ou desvios de competência. Trata-se de competência extraordinária a ser exercida estritamente nos limites da legalidade. 

Nesse contexto, há de se verificar, de forma objetiva, se o ato do Poder Executivo ultrapassa os limites de sua competência, invadindo o domínio reservado à atividade legislativa, vejamos:

(…) a sustação prevista no texto constitucional deverá recair sobre atos normativos executivos que exorbitem do poder regulamentar ou da delegação legislativa, o que significa dizer, atos que ultrapassam os limites da competência do Executivo, importando em abuso de poder e usurpação de competência do Legislativo. Não se cogita, pois, na hipótese, de sustação apenas ditada por mera ilegalidade ou por discricionariedade ou pelo mérito do ato questionado. O abuso do poder regulamentar ou da delegação legislativa que fundamentam a sustação importa em transgressão de regras de competências constitucionais do Legislativo por "incidir no domínio da atuação material da lei, em sentido formal"[1]. (g.n.)

Assim, para a admissibilidade de projeto de decreto legislativo de sustação, é imprescindível que se aponte de forma clara 1) o ato normativo exorbitante e 2) a legislação distrital em relação à qual esse ato teria exorbitado.

No caso em exame, o ato normativo apontado como exorbitante é o Decreto n.º 46.472, de 31 de outubro de 2024, que “Fixa valores de contribuição mensal dos beneficiários do Plano de Assistência Suplementar à Saúde - GDF SAÚDE”, nos termos seguintes:

Art. 1º Fixar os valores de contribuição mensal dos beneficiários do Plano de Assistência Suplementar à Saúde - GDF SAÚDE, conforme dispõe o art. 21, §§ 1º e 2º, da Lei nº 3.831/2006, da seguinte forma:

I - Valor mínimo de R$ 535,00 (quinhentos e trinta e cinco reais) e valor máximo de R$ 1.430,00 (um mil, quatrocentos e trinta reais) para o beneficiário titular;

II - Valor de R$ 240,00 (duzentos e quarenta reais) por beneficiário dependente com idade inferior a vinte e cinco anos;

III - Valor de R$ 370,00 (trezentos e setenta reais) por beneficiário dependente com idade igual ou superior a vinte e cinco anos e inferior a trinta e nove anos;

IV - Valor de R$ 490,00 (quatrocentos e noventa reais) por beneficiário dependente com idade igual ou superior trinta e nove anos e inferior a quarenta e nove anos;

V - Valor de R$ 590,00 (quinhentos e noventa reais) por beneficiário dependente com idade igual ou superior quarenta e nove anos e inferior a cinquenta e quatro anos;

VI - Valor de R$ 670,00 (seiscentos e setenta reais) por beneficiário dependente com idade igual ou superior cinquenta e quatro anos e inferior a cinquenta e nove anos;

VII - Valor de R$ 710,00 (setecentos e dez reais) por beneficiário dependente com idade igual ou superior a cinquenta e nove anos.

Art. 2º Os valores de que trata o art. 1º deste Decreto passam a vigorar a partir de 1º de novembro de 2024.

Art. 3º Revoga-se o Decreto nº 44.908 de 30 de agosto de 2023.

Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Por outro lado, o projeto aponta violação ao art. 21 da Lei Distrital n.º 3.831/2006, ao art. 4º, inciso XVII, da Lei Federal n.º 9.961/2000 c/c Portaria n.º 421/2005 do Ministério da Fazenda, bem como à Resolução Normativa n.º 563/2022 da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).

Pois bem. Quanto à possibilidade de reajuste dos valores de contribuição do GDF SAÚDE, a Lei Distrital n.º 3.831/2006, que criou o INAS – DF, assim dispõe:

Art. 21. A contribuição mensal para o GDF-SAÚDE-DF corresponderá ao percentual de 4% (quatro por cento) para o beneficiário titular, calculado sobre a sua remuneração bruta e de 1% (um por cento) para cada dependente, cabendo ao Governo do Distrito Federal efetuar aporte mensal de, no mínimo, 1,5% (um e meio por cento) calculado sobre o valor mensal total da folha de pagamento de seus servidores.

§ 1º Ato do Poder Executivo poderá fixar valores mínimos ou máximos de contribuição por beneficiário titular, com base em deliberação do Conselho de Administração.   

§ 2º Os percentuais a que se refere o caput poderão ser revistos, anualmente, de acordo com cálculos atuariais, por meio de ato do Poder Executivo, de acordo com proposta do Conselho de Administração. (g.n.)

Regulamentando a referida lei, o Decreto n.º 46.632, de 12 de dezembro de 2024, determina:

Art. 15. Compete ao INAS dispor, em Regulamento, sobre as condições e regras de contribuições dos beneficiários para o Plano GDF SAÚDE, observadas as disposições da Lei nº 3.831, de 14 de março de 2006.

§ 1º O INAS poderá estabelecer valores mínimos ou máximos de mensalidade por beneficiário titular e dependente, bem como os percentuais de coparticipação, mediante deliberação do Conselho de Administração, respeitando os limites estabelecidos por lei.

§ 2º Os critérios de custeio da mensalidade devem priorizar parâmetros de faixa etária e salarial dos beneficiários.

§ 3º Os valores e percentuais de contribuição poderão ser ajustados anualmente ou em período inferior, se necessário, em caso de desequilíbrio econômico-financeiro do Plano. (g.n.)

Para que se configure a exorbitância do poder regulamentar, é necessário que o ato do Poder Executivo contrarie a lei ou extrapole os limites nela fixados. No caso em questão, não se verifica nenhuma dessas hipóteses. Da leitura dos dispositivos legais transcritos, depreende-se a competência do Poder Executivo distrital para reajustar, via decreto e com base em cálculos atuariais, os percentuais de contribuição mensal ao GDF SAÚDE – como ocorreu na espécie. 

Trata-se de matéria pertinente ao fornecimento dos serviços de saúde suplementar por entidade pública (INAS) criada especificamente para este fim, o que se inclui na esfera de atribuições do Poder Executivo na condução da Administração Pública distrital. Ao determinar o valor da contribuição, o Governador do Distrito Federal atuou nos limites do art. 100, inciso VII, da LODF, que lhe confere competência privativa para expedir decretos e regulamentos destinados à fiel execução das leis. 

Assim, não se vislumbra atuação do Governador em sentido contrário ou além do estabelecido na Lei Distrital n.º 3.831/2006, que expressamente autoriza a regulamentação da matéria por ato do Poder Executivo. Tampouco se verifica qualquer usurpação da competência do Poder Legislativo, uma vez que a iniciativa está claramente inserida no âmbito das atribuições reservadas à Administração Pública.

Não se afirma, com isso, que o Decreto n.º 46.472/2024 seja meritório ou isento de vícios. O que se demonstra é que não há impedimentos do ponto de vista da legalidade, que é o aspecto a ser considerado na análise da extrapolação (ou não) do poder regulamentar. Questões relacionadas à discricionariedade administrativa – isto é, à oportunidade e à conveniência do ato – não autorizam essa modalidade de controle pelo Poder Legislativo. 

Da mesma forma, aspectos atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade da medida, embora possam ser objeto de controle pelo Poder Judiciário e/ou pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), não justificam, por si sós, a sustação do ato pelo Poder Legislativo. Nesse sentido, transcreve-se:

(...) o controle que pode ser exercido pelo Poder Legislativo, com base no art. 49, inciso V, da CF/88, é limitado e restringe-se às hipóteses de extrapolação do poder regulamentar, no sentido de não-adequação aos limites da lei regulamentada (disposições contra legem, extra legem ou ultra legem), configurando violação ao princípio da legalidade (...). Qualquer outra hipótese de inconstitucionalidade só poderá ser objeto de controle pelo Poder Judiciário. Entender-se de outro modo seria como se ler no supercitado inciso V do artigo 49 da CF/88 não a expressão “atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar”, mas “atos normativos no âmbito do Poder Executivo eivados de inconstitucionalidade direta ou indiretamente”; o que configuraria, evidentemente, uma ampliação distorcida do comando constitucional.[2]

Além disso, a suspensão da aplicação do Decreto n.º 46.472/2024 poderia comprometer a saúde financeira do GDF SAÚDE, afetando diretamente o atendimento aos beneficiários e colocando em risco o direito à saúde dos servidores. A sustação pretendida pelo autor requer uma avaliação técnica dos estudos que embasaram o ato, em confronto com os cálculos considerados adequados, eventualmente demandando até mesmo a realização de perícia atuarial. Esse tipo de análise, no entanto, escapa ao âmbito da sustação de atos normativos pelo Poder Legislativo.

Quanto aos demais aspectos abordados na proposição, destaca-se que atos normativos infralegais não constituem parâmetros juridicamente válidos para o exercício da sustação de atos do Poder Executivo. Assim, não cabe falar em sustação de decreto do Governador com base em suposta afronta à Portaria n.º 421/2005 do Ministério da Fazenda ou à Resolução Normativa n.º 563/2022 da ANS. Ademais, conforme apontado pelo próprio autor na justificação, o teto de reajuste estipulado pela ANS não se aplica diretamente aos planos de saúde operados na modalidade de autogestão.

No tocante à alegação relativa à base de cálculo para o repasse da contribuição patronal ao GDF SAÚDE, destaca-se que o Decreto n.º 46.632/2024 conceitua essa contribuição como o “repasse de aporte mensal dos órgãos, instituições ou entidades representativas, calculado sobre a totalidade do valor mensal da folha de pagamento de seus empregados e servidores” (art. 14, inciso I). 

Desse modo, a questão suscitada pelo autor envolve a definição do que se entende por "totalidade do valor mensal da folha de pagamento" e se esse conceito abrange ou não as folhas de pagamento relativas à saúde e à educação, custeadas pelo FCDF. Essa discussão exige a análise e interpretação da legislação acerca da forma de cálculo da contribuição patronal, o que também foge ao escopo da sustação de atos pelo Poder Legislativo.

Por fim, ressalta-se que a matéria versada no presente PDL também é objeto de representação formulada perante o Tribunal de Contas do Distrito Federal[3], onde se encontra em prazo de apresentação de informações pelos interessados. Questões técnicas relativas aos índices de reajuste e à forma de cálculo da contribuição patronal poderão ser amplamente analisadas naquela instância, em confronto com os estudos atuariais que fundamentaram o Decreto n.º 46.472/2024.

Pelo exposto, tendo em vista o caráter taxativo do art. 49, inciso V, da CF e do art. 60, inciso VI, da LODF - que se restringem a contemplar, como fundamentos para a sustação, a exorbitância do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa[4] -, é inafastável a conclusão de que o projeto em pauta incide em inconstitucionalidade, uma vez que não se verificam no caso concreto os referidos fundamentos.

O projeto também incide em inconstitucionalidade por ofensa ao princípio da Separação dos Poderes (art. 2º da Constituição e art. 53 da Lei Orgânica), seja por incidir sobre ato executivo que, neste caso específico, está imune ao controle parlamentar, seja por usurpar competência da função jurisdicional pertinente ao controle de constitucionalidade.

Com relação ao mérito da iniciativa, a despeito da nobre intenção do autor, é importante destacar que o projeto de sustação somente se legitima pela demonstração objetiva de que o ato normativo do Poder Executivo ofende a atividade legislativa distrital, o que não se verifica no caso em análise.

Em face do exposto, manifestamos voto pela REJEIÇÃO E INADMISSIBILIDADE do Projeto de Decreto Legislativo n.º 220/2024.

Sala das Comissões, em

 Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

[1] FERRAZ, Anna Candida da Cunha. “Comentário ao art. 49, inciso V”. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; Streck, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013.

[2] VALADÃO, Marcos Aurélio Pereira. “Sustação de atos do poder executivo pelo Congresso Nacional com base no artigo 49, inciso V, da Constituição de 1988”. Revista de informação legislativa, v. 38, n. 153, p. 287-301, jan./mar. 2002.

[3] Processo nº 00600-00013912/2024-59. Tramitação disponível em: <https://etcdf.tc.df.gov.br/?a=consultaETCDF&f=formPrincipal&nrproc=13912&anoproc=2024>. Acesso em 17 dez. 2024.

[4] Ou seja, exorbitância do regulamento relativamente à lei regulamentada, ou da lei delegada relativamente aos termos da delegação.