Nota Técnica  

Assunto: Possibilidade de criação de Comissão Parlamentar de Inquérito no âmbito da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

1. Introdução.

Por meio do Requerimento 804, de 2023, de 15 de agosto de 2023 (84442), da Deputada Distrital Paula Belmonte e outros, solicita-se que seja criada, no âmbito da Câmara Legislativa do Distrito Federal - CLDF e, em caráter de urgência, uma Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar a poluição do Rio Melchior, localizado no Distrito Federal e que faz a divisão geográfica entre as regiões administrativas de Ceilândia e Samambaia. Justifica-se o pleito, entre outros argumentos, que existem diversas denúncias protocoladas em órgãos públicos no Distrito Federal em relação à poluição que o Rio Melchior, vem sofrendo, além de matérias publicadas acerca dos problemas de saúde que estão acometendo os moradores da região, mais precisamente as famílias do Setor Cerâmica, na VC 311, em Samambaia, cujos sintomas estão sendo cada vez mais evidentes, atingindo desde crianças até idosos e, ainda, diversas ocorrências policiais registradas em unidades da Polícia Civil do Distrito Federal, inclusive na especializada do Meio Ambiente - DEMA. Esses registros podem ser consultados no corpo do expediente alhures citado.

Em síntese, a intenção do presente pedido de criação da comissão é investigar a origem da poluição do Rio Melchior, localizado no Distrito Federal, o qual faz divisão geográfica das regiões administrativas de Ceilândia e Samambaia e a eventual omissão dos órgãos competentes de fiscalização, tendo em vista as diversas notícias de contaminação da água, dado que tem atingido diretamente a saúde da comunidade que vive no local. 

Isto posto, haja vista a Secretaria Legislativa ter sido instada a se manifestar sobre os requisitos regimentais para a possível criação da comissão (Despacho ID Ple - 86616), fazem-se os apontamentos abaixo.

2. Fundamentos Constitucionais, Legais, Regimentais, Doutrinários e Jurisprudenciais.

À guisa preambular, menciona-se a restrição regimental na qual não poderá ser criada comissão parlamentar de inquérito enquanto estiverem em funcionamento pelo menos duas, salvo mediante requerimento subscrito pela maioria absoluta dos parlamentares. A esse despeito, em pesquisa realizada, constatou-se que não há, neste momento específico, comissão parlamentar de inquérito identificada em andamento. 

Vencida essa preliminar, passemos a alguns pontos significativos.

I) Quanto à fundamentação que ateste, ou não, a possibilidade de criação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito no âmbito desta Casa:

Sob o aspecto doutrinário, Pedro Lenza, em sua obra Direito Constitucional (Coleção Esquematizado - 2021, pag. 994), citando o ilustre Professor e Jurista José Afonso da Silva, assim aborda a temática das comissões:

"José Afonso da Silva define as comissões parlamentares como “organismos constituídos em cada Câmara, composto de número geralmente restrito de membros, encarregados de estudar e examinar as proposições legislativas e apresentar pareceres”. De acordo com o art. 58, as comissões podem ser permanentes ou temporárias e serão constituídas na forma e com as atribuições previstas no regimento interno do Congresso Nacional e de cada Casa, já que existirão comissões do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal."

Por seu turno, Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Constitucional Descomplicado - 2017, pag. 436) disciplinam comissões parlamentares consoante segue:

“As Casas Legislativas, para o bom desempenho de seus trabalhos legislativos, constituem comissões, que são órgãos colegiados, compostos por número restrito de membros.”

A atuação do Legislativo por meio de comissões visa, na realidade, facilitar o trabalho do Plenário das Casas, pois caberá às comissões estudar e examinar as diversas proposições legislativas e apresentar pareceres que orientarão as discussões e deliberações plenárias, ou, ainda, fiscalizar os atos da gestão pública. Foram o grande número e a diversidade de matérias submetidas à apreciação do Legislativo que determinaram a necessidade de criação das comissões, visto que elas conferem maior celeridade à tramitação das proposições. Nos dias atuais, a regra, nos mais diferentes países, é a atuação do Legislativo por meio das comissões, orientando e facilitando a tarefa do Plenário.

Feita essa explanação inicial sobre a natureza jurídica desses órgãos legislativos fracionários, impende destacar que, em termos jurídico-legislativos, a Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF, em reprodução ao que preceitua a Constituição Federal de 1988, assim dispõe sobre as comissões da Casa Distrital de Leis:

"TÍTULO III

DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES

(...)

CAPÍTULO II

DO PODER LEGISLATIVO

(...)

Seção IV

Do Funcionamento da Câmara Legislativa

(...)

Subseção II

Das Comissões

Art. 68. A Câmara Legislativa terá comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no seu regimento interno ou no ato legislativo de que resultar sua criação. (grifo nosso)

§ 1° Na composição de cada comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares com participação na Câmara Legislativa.

§ 2° Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I - apreciar e emitir parecer sobre proposições, na forma do regimento interno da Câmara Legislativa;

II - realizar audiências públicas com entidades representativas da sociedade civil;

III - convocar Secretários de Governo, dirigentes e servidores da administração pública direta e indireta do Distrito Federal e o Procurador-Geral a prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;

III - convocar Secretários de Estado do Distrito Federal, dirigentes e servidores da administração pública direta e indireta do Distrito Federal e o Procurador-Geral a prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições; (Inciso alterado(a) pelo(a) Emenda à Lei Orgânica 44 de 29/11/2005)

IV - receber petições, reclamações, representações ou queixas contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;

V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

VI - apreciar programas de obras, planos regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer;

VII - fiscalizar os atos que envolvam gastos de órgãos e entidades da administração pública. (grifo nosso)

(...)"

Inexiste, consoante se depreende do excerto acima, disposição que impeça a criação de nova comissão, seja permanente, seja temporária, observadas as disposições regimentais e/ou as previstas no ato específico de sua criação. Afigura-se, portanto, perfeitamente possível a criação de novas comissões no âmbito da Câmara Legislativa do Distrito Federal, assim como a extinção das existentes, até mesmo mediante aglutinação entre elas.

Sobre as espécies de comissões, as duas previstas na Lei Orgânica desta Unidade da

Federação são definidas pelo Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal - RI/CLDF, instituído pela Resolução n° 167, de 2000, e consolidado pela Resolução n° 218, de 2005, a saber:

"TÍTULO III

(...)

CAPÍTULO IV

DAS COMISSÕES

Seção I

Das Disposições Comuns

Subseção I

Das Disposições Preliminares

Art. 54. As comissões da Câmara Legislativa são:

I – permanentes, as de caráter técnico-legislativo ou especializado, tendo por finalidade apreciar os assuntos e proposições submetidos ao seu exame e sobre eles emitir parecer, além de exercer o acompanhamento de planos e programas governamentais e o controle dos atos dos Poderes Executivo e Legislativo, bem como exercer a fiscalização orçamentária do Distrito Federal, no âmbito do respectivo campo temático e áreas de atuação, nos termos dos arts. 225 e 226;

II – temporárias, as criadas para apreciar determinado assunto e que se extinguem ao término da legislatura, ou antes dele, quando alcançado o fim a que se destinam ou expirado o prazo de duração, ou ainda se a sua instalação não se der nos dez dias seguintes à sua constituição. (grifo nosso)

(...)"

É dizer, para a criação de uma nova comissão, suficiente que se edite a norma legislativa que a institua, quando se tratar de comissões permanentes, ou que se preencha os requisitos legais e regimentais, quando se tratar de temporárias, podendo estas serem especiais, parlamentares de inquérito e de representação. 

No que tange à possibilidade de criação de novas comissões parlamentares de inquérito, há que se destacar, como mencionado acima, que existem normas regimentais que precisam ser cumpridas. 

Nota-se, neste contexto, que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 58, § 3º, estabeleceu três requisitos para a criação das Comissões Parlamentares de Inquérito. O primeiro a ser abordado trata-se do requisito deflagrador (MELLO, 2009). Tal requisito é uma regra de formalidade que diz respeito à necessidade de que o requerimento para a instalação de Comissão Parlamentar de Inquérito obtenha, no mínimo, um terço das assinaturas dos membros da respectiva Casa Legislativa.

O segundo requisito é chamado pela doutrina (MELLO, 2009) de requisito material. Trata-se da delimitação do objeto a ser investigado pelo inquérito parlamentar que, por mandamento constitucional, deve ser um fato determinado.

E, por fim, o terceiro requisito que importa-nos averiguar é chamado de requisito temporal. Trata-se da determinação de um prazo certo para o encerramento dos trabalhos de investigação por parte dos parlamentares. Tal requisito deve constar expressamente no requerimento de instauração da Comissão, sob pena de não se admitir o pedido de abertura - uma determinação bastante lógica, uma vez que estas comissões são, antes de tudo, comissões temporárias, não podendo, de tal modo, perdurar seus trabalhos indefinidamente.

De acordo com o Regimento, considera-se fato determinado “o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do Distrito Federal que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da comissão.” Seguem, pois, as considerações abaixo sobre os três requisitos fundamentais para a constituição da Comissão em pauta: 

a) subscrição de um terço dos membros desta Casa: 

As CPIs, típicas dos sistemas parlamentaristas, são provenientes das monarquias e repúblicas parlamentaristas européias, mas também passaram a vigorar nas Constituições americanas. São, por excelência, instrumentos potestativos de investigação da minoria parlamentar. Wolfgang Zeh Bundestag (1994, p. 29-30) aduz:

“a oposição em geral não tem a oportunidade de obter pronunciamentos majoritários do Parlamento contra o Governo, só pode forçar o Governo e a maioria parlamentar a uma discussão pública e a um debate ordinário nas comissões, sempre que o regulamento dê a possibilidade de fazê-lo” (tradução nossa).

Nas palavras de Antonio Torres de Moral (1998, p. 199):

“se alinham, entre as instituições de controle parlamentário do Governo, ou melhor, da oposição sobre a maioria, posto que normalmente será aquela que instará sua criação, dado que o Governo não necessita delas para investigar qualquer assunto nacional”

O requerimento ora analisado foi assinado por onze parlamentares. Sabendo que a Casa Legislativa conta com 24 deputados distritais, é correto afirmar que foi atendido o requisito da subscritora de um terço dos membros da Câmara Legislativa. 

b) apuração de um fato determinado:

Nosso direito positivo exige expressamente, no artigo 58, § 3, da Constituição Federal, que as CPIs apurem fato determinado. Essa regra, de reprodução obrigatória, também encontra-se expressa no § 3º do artigo 68 artigo da Lei Orgânica do Distrito Federal. Vejamos:

"TÍTULO III

DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES

(...)

CAPÍTULO II

DO PODER LEGISLATIVO

(...)

Seção IV

Do Funcionamento da Câmara Legislativa

(...)

Subseção II

Das Comissões

(...)

Art. 68

(...)

§ 3º Às comissões parlamentares de inquérito aplica-se o seguinte: (grifo nosso)

I - são criadas mediante requerimento: (grifo nosso)

a) de um terço dos membros da Câmara Legislativa; (grifo nosso)

b) de iniciativa popular, com o mínimo de subscritores previsto no art. 76;"

 No entanto, o fato não precisa estar relacionado com o Poder Público ou com a gestão da res publica, mas sim com o interesse público, podendo, portanto, abranger fatos particulares. As CPIs erigem-se em um mecanismo de controle parlamentar sobre todo o aparato estatal ou não estatal, incluindo naquele não somente o Poder Executivo, mas englobando também o próprio Judiciário ou Legislativo, tendo como limite implícito a obediência, entre outras coisas, à tripartição de poderes (art. 2° da CF/88) e ao pacto federativo.

Nesse sentido, o Requerimento n° 804, de 2023, delimita o fato a ser investigado da seguinte maneira: “a finalidade de investigar a origem da poluição do RIO MELCHIOR e a eventual omissão dos órgãos competentes de fiscalização, localizado no Distrito Federal e que faz a divisão geográfica entre as regiões administrativas de Ceilândia e Samambaia, tendo em vista as diversas notícias de contaminação da água e que tem atingido diretamente a saúde da comunidade que vive no local. As apurações estarão restritas ao período de 2010 até a presente data, já que foi a partir da Resolução nº 04/2014 que o mesmo foi enquadrado na classe 4 pelo Conselho de Recursos Hídricos do Distrito Federal.” Verifica-se, pois, que existe o interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do Distrito Federal, a qual foi devidamente caracterizada no requerimento de constituição da comissão.

c) prazo certo:

O prazo de duração de comissão parlamentar de inquérito deve ser de até cento e oitenta dias corridos, podendo ser prorrogada pela metade, automaticamente, por requerimento da maioria de seus membros, e dirigido à Mesa Diretora. Ato contínuo, será lido em Plenário e, em seguida, publicado, interrompendo-se a contagem desse tempo nos períodos em que não houver sessão legislativa ordinária da Câmara Legislativa. Neste contexto, salientou-se, no requerimento de criação, que a CPI terá duração de 180 (cento e oitenta) dias, sendo composta por cinco membros da Casa. Confirma-se, dessa forma, que foi atendido a norma regimental de que a comissão deverá vigorar por prazo certo e delimitado.

Feitas estas considerações sobre os aspectos regimentais e legais, tecemos sobre fatos internos que poderiam afetar a criação de comissão:

  d) sobre o fato de que algumas comissões têm dificuldade em conseguir quórum para reuniões e votações:

Apesar de existir, por vezes, alguma dificuldade em conseguir quórum para reuniões e votações, é certo de que há previsão regimental no intuito de possibilitar a participação dos seus membros nos desenvolvimento dos trabalhos em cada uma das comissões na Casa, a exemplo da impossibilidade de a reunião de uma coincidir uma reunião com a de outra, sejam permanentes ou temporárias, exceto quando ambas forem reuniões extraordinárias, senão vejamos:

"TÍTULO III

(...)

CAPÍTULO IV

DAS COMISSÕES

(...)

Seção VII

Das Reuniões

Art. 83. As comissões permanentes reunir-se-ão: (Artigo e respectivos incisos e parágrafos com a redação da Resolução no 209, de 11/5/2004.)

I – ordinariamente, às segundas, terças e quartas-feiras, em horário estabelecido na reunião de sua instalação, fixada por acordo dos Líderes e dos respectivos Presidentes, de maneira que a reunião de uma comissão não coincida com a de outra, ainda que em sentido parcial; (Inciso alterado pelas Resoluções no 195, de 8/7/2003, e no 209, de 11/5/2004.) 

II – extraordinariamente, quando com esse caráter for convocada pelo respectivo Presidente, de ofício ou a requerimento de pelo menos um terço de seus membros, para horário que não coincida com as sessões ordinárias ou extraordinárias da Câmara Legislativa ou com reuniões ordinárias de outras comissões. (grifo nosso)

§ 1o As reuniões das comissões temporárias não poderão ser realizadas concomitantemente com as reuniões ordinárias das Comissões Permanentes. (grifo nosso)

§ 2o As reuniões extraordinárias serão comunicadas a todos os Deputados Distritais, com antecedência mínima de doze horas, designando-se, no aviso de convocação, dia, hora, local e objetivo.

§ 3o A pauta da reunião da comissão será organizada por seu Presidente, de acordo com os critérios estabelecidos, no que couber, para a Ordem do Dia das sessões da Câmara Legislativa.

§ 4o O Diário da Câmara Legislativa publicará, em todos os seus números, a relação das comissões permanentes, especiais e de inquérito, com a designação dos locais, dias e horários em que se reunirão."

e) o fato de que a criação comissão poderia trazer impactos orçamentários (pessoal, estrutura etc):

Decerto, com a criação de nova comissão, mesmo que temporária, ocorrerá, como corolário, a necessidade de adequação da Casa para que se constitua o aparato estrutural, administrativo e de pessoal para a funcionalidade do novo órgão legislativo. Mas não necessariamente haverá a criação de novos cargos (mesmo que esta medida seja juridicamente razoável), pois mostra-se possível a redistribuição de cargos (vagos ou ocupados) entre os setores internos, especialmente diante da vigência de concurso público voltado a nomear novos servidores efetivos para esta Casa de Leis, embora seja imprescindível que se avalie a viabilidade técnica para isso, observadas as questões orçamentárias-financeiras e de responsabilidade fiscal (Lei Complementar no 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).

3. Conclusões.

Diante do exposto, esta Secretaria Legislativa se manifesta no seguinte sentido:

a) pela viabilidade jurídica para a criação de novas comissões, em especial a comissão parlamentar de inquérito requerida, dado que observados os preceitos da Lei Orgânica do Distrito Federal e os regimentais;

b) o fato de que algumas comissões têm dificuldade em conseguir quórum para reuniões e votações não impede, juridicamente, por si só, a criação de novas comissões, sejam permanentes, sejam temporárias;

c) a criação de qualquer comissão poderia trazer impactos orçamentários. Contudo, existem instrumentos jurídicos que permitem a redistribuição interna dos cargos entre os setores, sem que haja necessariamente impacto orçamentário-financeiro, caso o setor competente da Casa entenda possível.

4. Fundamentação.

_____. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. 

_____. Lei Orgânica do Distrito Federal, de 8 de junho de 1993. Disponível em: <https://www.sinj.df.gov.br/sinj/Norma/66634/Lei_Org_nica__08_06_1993.html>. 

_____. Resolução n° 167, de 2000, consolidada pela resolução n° 218, de 2005. Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível em: <https://www.cl.df.gov.br/web/guest/leis>.

_____. Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>.

_____. Direito Constitucional / Pedro Lenza. – 26. ed. – São Paulo: SaraivaJur, 2022.

_____. Direito Constitucional Descomplicado / Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino. - 16. ed. rev., atual. e ampl. - Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2017.

Brasília, 11 de abril de 2024.

CHANTAL FERRAZ MACEDO

Consultora Legislativa - Área Constituição e Justiça