A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153) em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em Regime de Urgência (art. 73 da LODF),em análise de mérito e admissibilidade na CEOF (RICL, art. 64, II, “a”, e art. 135, § 6º da LODF), e admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

Solicito que a proposição seja encaminhada a Secretaria Legislativa após aprovação pela Comissão de Economia, Orçamento e Finança, tendo em vista a necessidade de numeração do Projeto de Decreto Legislativo resultante da aprovação nos termos do art. 141 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

Processo concluído na CCJ a fim de aguardar a elaboração do Projeto de Decreto Legislativo pela CEOF, bem como a sua leitura e distribuição nos termos regimentais. 

Brasília, 25 de maio de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

À CEOF, para exame e parecer.

Brasília, 25 de maio de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Proc nº 8/2023

Da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças sobre o Proc nº 8/2023, que “Homologa o Convênio ICMS 21, de 14 de abril de 2023. ”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Eduardo Pedrosa

I - RELATÓRIO

O Proc nº 8/2023, sob análise, foi originado nesta Casa a partir da Mensagem nº 114/2023 - GAG do senhor Governador do Distrito Federal que encaminhou a esta Câmara Legislativa, para fins de deliberação sobre a homologação, o Convênio ICMS nº 21, de 14 de abril de 2023, que autoriza as unidades federadas que menciona a conceder crédito presumido para as operações de saída de óleo diesel e biodiesel quando destinados à empresa concessionária ou permissionária de transporte coletivo de passageiros, convênio este aprovado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. 

Acompanham a referida Mensagem a Exposição de Motivos do Excelentíssimo Secretário de Estado da Fazenda nº 23/2023– SEFAZ/GAB e minuta de Decreto Legislativo.   

O Poder Executivo assevera que a proposta objetiva a homologação do Convênio supramencionado pela Câmara Legislativa por força do art. 135, § 6º, da LODF, como medida indispensável à eficácia de suas normas no âmbito do Distrito Federal.

O Excelentíssimo Governador, na Mensagem nº 114/2023-GAG, justificou a necessidade de apreciação da Proposição em regime de urgência, com amparo no artigo 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

O Proc em referência foi distribuído em despacho de 25/05/2023 para apreciação desta CEOF e da Comissão de Constituição e Justiça – CCJ.

Nesta Comissão, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, bem como examinar o mérito de matérias com adequação ou repercussão orçamentária e financeira, bem como de natureza tributária, conforme art. 64, II, ‘a’ e ‘c’, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF.

Pelo § 2º do dispositivo em comento, considera-se terminativo o parecer exarado pela CEOF quanto à adequação orçamentária e financeira das proposições, podendo ser interposto recurso ao Plenário, subscrito por, no mínimo, um oitavo dos Deputados.

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a iniciativa que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas. As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira. 

O Convênio que se busca homologar foi editado em cumprimento ao art. 155, § 2°, XII, “g”, da Constituição Federal, que notadamente exige, no que se refere à concessão de isenção ou de qualquer benefício fiscal quanto ao ICMS, a deliberação conjunta por parte dos Estados e do Distrito Federal, o que é feito por meio de convênio firmado no âmbito do CONFAZ.

A necessidade prévia da celebração de convênio de ICMS para a concessão de benefícios quanto ao referido tributo é classificada pelos juristas como cristalina limitação ao poder de isentar. Neste sentido, bem elucidativa é a lição de Hugo de Britto Machado[1]:

O poder de isentar, em princípio, é simples decorrência do poder de tributar. Os problemas criados no pacto federativo com a concessão de isenções, entretanto, foram de tal ordem que o constituinte decidiu limitar o poder de isentar. Os estados, embora titulares do poder de tributar, não dispõem do poder de isentar. A concessão de isenções do ICMS por um estado depende da concordância dos demais.

Acerca do histórico da criação do CONFAZ, versa o mesmo autor o seguinte:

A força política de São Paulo fez com que fosse criado o Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, que chegou a ser praticamente o órgão legislativo em matéria de ICM, e embora sem referência expressa recebeu do constituinte de 1988 a especial atribuição de editar normas substitutivas da lei complementar necessária à instituição do ICMS. Em face da Constituição Federal de 1988 depende de deliberação do Estados, e portanto continua sob a regência do CONFAZ, a fixação de alíquotas internas inferiores às estabelecidas para operações interestaduais e a concessão de ‘isenções, incentivos e benefícios fiscais’ relativos ao ICMS. 

Ressalte-se que esse Conselho foi criado até mesmo sem qualquer previsão legal ou infralegal, lembrando que a Lei Complementar nº 24/75 foi posterior à sua instituição. Por conta disso, José Eduardo Soares de Melo[2] comenta que o CONFAZ surgiu por “geração espontânea”. 

Márcia de Azevedo Silva[3] também traz importante ensinamento sobre a matéria:

Os convênios interestaduais em matéria de ICMS, tal qual na definição supra, são acordos realizados pelos executivos das unidades federadas, visando à tomada de decisões conjuntas relativas ao ICMS, ou, na definição de BALEEIRO, ‘arranjos administrativos subordinados à lei’.

A razão de ser desses convênios reside no fato de que o ICMS é um imposto de competência estadual, porém de caráter nitidamente nacional, cujos efeitos se espalham por todo o território da nação. Por essa razão faz-se necessário que as decisões relativas a esse imposto sejam tomadas por maioria, e não por cada ente federativo isoladamente, mormente no que tange às exonerações tributárias, dada a sua implicação econômica. 

Como sempre, Baleeiro laborou com precisão capilar ao versar que os convênios de ICMS são “arranjos administrativos subordinados à lei”. Destaque-se que os convênios são submetidos à lei não somente quanto às regras para sua elaboração, que são as previstas na Lei Complementar Federal nº 24/75, mas também, quanto à necessidade de, por meio de ato com força legal, serem homologados pelo Poder Legislativo. 

Vem muito a calhar o que versa Heron Arzua[4] citando o mestre Geraldo Ataliba: 

Geraldo Ataliba, com a argúcia de sempre, anotou: ‘Ora o Estado não é Executivo. Executivo não é Estado. O Estado se representa pelo chefe do Executivo, mas manifesta sua vontade, em matéria reservada à lei, mediante ação conjugada do Executivo e do Legislativo. Como insistem Alfredo Becker, Souto Borges, Pontes de Miranda, Seabra Fagundes, Sampaio Dória e toda a jurisprudência, só lei cria tributo e só lei dispensa (total ou parcialmente) tributo. 

Dessarte, é necessário que todos os convênios de ICMS, celebrados no âmbito do CONFAZ, que veiculem isenções, incentivos ou benefícios fiscais, sejam homologados pelo Poder Legislativo distrital para que passem a viger nesta localidade, conforme, inclusive, dispõe expressamente o art. 135, § 6°, da Lei Orgânica do Distrito Federal. 

É importante registrar que as isenções, incentivos ou benefícios fiscais, sejam eles referentes a ICMS, objeto do convênio que se busca homologar, ou atinentes a qualquer outro tributo, implicam diminuição de receita tributária, e por isso devem respeitar as regras que buscam garantir a equilíbrio orçamentário, mediante a responsabilidade fiscal dos entes federativos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, por sua vez, traz requisitos de observância obrigatória na concessão de incentivos fiscais, sem excetuar do seu cumprimento os convênios celebrados pelo CONFAZ, e nem haveria qualquer fundamento para tal exclusão, haja vista seu potencial impacto na gestão fiscal. Analise-se o que dispõe o art. 14 e seus parágrafos:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

 I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

 II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

 § 1º. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. 

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. (destacou-se)

Assim, os benefícios fiscais referentes ao ICMS, não obstante tenham procedimento diferenciado para sua concessão, qual seja, prévia aprovação no âmbito do CONFAZ, devem cumprir, do mesmo modo que os benefícios relacionados aos demais tributos, o disposto na LRF.

Nessa linha, veja-se o consignado pelo Professor Lucas Bevilacqua[5]:

Enviada a mensagem pelo Poder Executivo à Assembleia Legislativa, observando-se os ditames do art. 14 da LRF, ratifica-se então o convênio, tendo-se só então por instituído o benefício fiscal. Do mesmo modo que a deliberação do Confaz (art. 155, § 2º, XII, ‘‘g’’, da CF), tem-se que a aprovação do Confaz não dispensa a observância do art. 14 da LRF quando da propositura do Executivo e ratificação da Assembleia Legislativa.

Na Exposição de Motivos, o Excelentíssimo Secretário de Estado de Fazenda informa que o convênio que se busca aprovação apresenta impacto orçamentário-financeiro estimado em R$ 38.895.674,09 (trinta e oito milhões, oitocentos e noventa e cinco mil, seiscentos e setenta e quatro reais e nove centavos), que será coberto com parte da renúncia estimada e ainda não implementada referente ao PL nº 2400/2021, que trata da concessão de anistia aos créditos relativos a multas por descumprimento de obrigações acessórias e relacionadas à inscrição no Cadastro Fiscal do Distrito Federal.

Em outras palavras, para justificar o cumprimento do art. 14 da LRF, especialmente no quanto prescreve o inciso I, o Poder Executivo aduz que a cobertura do impacto orçamentário-financeiro do Convênio ICMS nº 21 será assegurada pelos valores inicialmente previstos para o Projeto de Lei nº 2.400/2021. Este projeto, que também propunha uma renúncia tributária, foi retirado de tramitação conforme a mensagem nº 0242/2022-GAG, de 05 de setembro de 2022.

No curso da tramitação da proposição, e em consulta ao Anexo XI da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2023 – LDO 2023 (Lei nº 7.171/2022), verificou-se que houve a previsão de renúncia fiscal por anistia, com relação ao PL nº 2400/2021, no valor de R$ 18.066.787,00 (dezoito milhões, sessenta e seis mil e setecentos e oitenta e sete reais), para o ano de 2023; R$ 18.074.805,00 (dezoito milhões, setenta e quatro mil e oitocentos e cinco reais) para o ano de 2024 e; R$ 19.312.006,00 (dezenove milhões, trezentos e doze mil e seis reais) para o ano de 2025, razão pela qual na ocasião esta relatoria solicitou esclarecimentos ao Poder Executivo acerca dos valores efetivamente estimados para a renúncia, bem como alertando da eventual necessidade de atualização dos mesmo na LDO 2023 e a correspondente inserção na LOA 2024.

No presente momento o Poder Executivo encaminhou a esta Casa o Ofício Nº 4/2023 - SEFAZ/SEF/SUAE contendo novo estudo de impacto orçamentário-financeiro previsto para o Convênio ICMS 21/23, de R$ 38.895.674,09/ano (doc. 111421377), e informou o que se segue:

1. O valor acima foi incluído na LDO 2023 assim como a projeção da renúncia de receitas de origem tributária para o período de 2023 a 2025, tudo conforme disposto na Lei Distrital n.º 7.327, de 24 de outubro de 2023, publicada no DODF nº 200, 25 DE OUTUBRO DE 2023, que alterou os anexos: II - Anexo de Metas Fiscais e complementos; e XI - Projeção da Renúncia de Origem Tributária e complemento, da Lei nº 7.171, de 1º de agosto de 2022 (126626429); e
2. Informou que a referida projeção de receita consta no PLOA 2024 - PL 613/2023.

Posto isso entende-se que i) com a nova instrução processual; ii) a inovação legislativa trazida pela Lei Distrital nº 7.327, de 24 de outubro de 2023; e iii) em face do teor do PL 613/2023 - PLOA 2024 os requisitos exigidos pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal para viabilizar a aprovação do Convênio ICMS nº 21, de 14 de abril de 2023 foram finalmente atendidos.

Deste modo, é admissível do ponto de vista orçamentário e financeiro a proposição sob exame. 

Ante o exposto, somos pela admissibilidade da homologação do Convênio ICMS nº 21, de 14 de abril de 2023, no âmbito de competência desta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF, com fundamento no art. 64, II, “a” e “c” do RICLDF.

Necessário informar ainda que, nos termos do que dispõe a Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF, art. 135, § 5º, VII, c/c o § 6º, é obrigatória a homologação pela CLDF dos convênios ICMS que concedem ou autorizam a concessão de incentivos e benefícios fiscais, o que se dá por meio de decreto legislativo.

O art. 141 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal - CLDF prevê que os projetos de resolução e de decreto legislativo destinam-se a dispor sobre matérias da competência privativa da Câmara Legislativa para as quais não se exige a sanção do Governador, sendo que as matérias de interesse interno daquele Parlamento serão reguladas por resolução e as demais por decreto legislativo.

Ante o exposto, somos pela admissibilidade da homologação do Convênio ICMS nº 21, de 14 de abril de 2023, no âmbito de competência desta Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, nos termos do Projeto de Decreto Legislativo em anexo.

Sala das Comissões, em …

DEPUTADO EDUARDO PEDROSA

Relator

MINUTA PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº , DE 2023

(COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS)

Homologa o Convênio ICMS Nº 21, de 14 de abril de 2023.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Fica homologado o Convênio ICMS Nº 21, de 14 de abril de 2023, que autoriza as Unidades Federadas conceder crédito presumido para as operações de saída de óleo diesel e biodiesel quando destinados à empresa concessionária ou permissionária de transporte coletivo de passageiros.

Art. 2º Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir de 1º de maio de 2023.

[1] MACHADO, Hugo de Brito, Não incidência, imunidades e isenções de ICMS, RT, ano 86, v. 742, agosto de 1997, p. 11-39.

[2] ARZUA, Heron, Apud Aroldo Gomes de Matos, Revista Dialética de Direito Tributário, n. 79, São Paulo: abril de 2002, p. 7-18.

[3] SILVA, Márcia de Azevedo Silva, Uma investigação sobre os convênios interestaduais em matéria de ICMS, Revista do Instituto Carlos Campos, Universidade Federal de Minas Gerais: 1995, p. 131-157.

[4] ARZUA, Heron, A Questão da Legitimidade dos Convênios no ICMS, Revista Dialética de Direito Tributário, n. 47, São Paulo: Agosto de 1999, p. 129-133.

[5] Bevilacqua, Lucas. Inventivos Fiscais de ICMS e Desenvolvimento Regional – Série Doutrina Tributária. Vol. IX – São Paulo: Quartier Latin, 2013, p. 176.

Ao Gabinete do Deputado Eduardo Pedrosa para relatar a matéria conforme publicação no DCL do dia 29/11/2023.

Brasília-DF, 29 de novembro de 2023

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

Folha de votação

ProCESSO nº 8/2023

Homologa o Convênio ICMS 21, de 14 de abril de 2023.
 

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

12ª Reunião Ordinária realizada em 12/12/2023.

Parecer 1, do Deputado Eduardo Pedrosa, pela homologação, aprovado na 12ª reunião ordinária da CEOF realizada em 12/12/2023. À SELEG para as devidas providências.

Brasília, 14 de dezembro de 2023 

LEONARDO ALVES SOUZA CRUZ

Analista Legislativo

Ao Setor de Apoio às Comissões Permanentes - SACP,  para conhecimento e posterior conclusão do processo.

Tendo em vista a transformação desta mensagem no PDL Nº 73/2023.

Brasília, 22 de março de 2024.

MANOEL ÁLVARO DA COSTA

Secretário Legislativo 

Tramitação concluída.

Brasília, 22 de março de 2024