FOLHA DE VOTAÇÃO - CDESCTMAT

Projeto de Lei nº 793/2023

“Altera a Lei nº 1.170, de 24 de julho de 1996, que "institui o instrumento jurídico da outorga onerosa do direito de construir no Distrito Federal". 

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

2ª Reunião Extraordinária realizada em 09/04/2024  

Informo que o Parecer n° 2 - CDESCTMAT foi aprovado na 2° Reunião Extraordinária desta Comissão, realizada em 09/04/2024, conforme folha de votação anexa. 

Ao SACP, para continuidade da tramitação.

                                                 Brasília, 10 de abril de 2024

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

Recebido PL 793/2023 da CAF e CDESCTMAT. Pareceres pendentes da CEOF e CCJ.

Brasília, 11 de abril de 2024 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

PARECER Nº,          DE 2024 - CCJ 

Projeto de Lei nº 793/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 793/2023, que “Altera a Lei nº 1.170, de 24 de julho de 1996, que "institui o instrumento jurídico da outorga onerosa do direito de construir no Distrito Federal".”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni.

 I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei (PL) em epígrafe versa sobre a alteração da Lei nº 1.170, de 24 de julho de 1996, que institui o instrumento jurídico da outorga onerosa do direito de construir no Distrito Federal.

 Em apertada síntese, a proposição visa: 

a) estabelecer que o potencial construtivo passa a se referir ao Lote ou Projeção, e não à unidade imobiliária, como determina a Lei atual;

b) determinar que a exigência de comprovação do pagamento da Odir passa a ser antes da expedição da Carta de Habite-se, cujo o débito é lançado quando da habilitação do projeto arquitetônico, e não mais no momento de expedição do Alvará de Construção; 

c) acrescentar os §§ 1º a 6º, os quais trazem regras sobre o pagamento da Odir, permitindo o pagamento em parcela única ou o parcelamento em até 12 (doze) parcelas mensais e sucessivas no prazo de até 30 (trinta) dias após a manifestação de concordância. Em casos de parcelamento, a emissão do Alvará de Construção fica condicionada ao pagamento da primeira parcela, e a liberação da Carta de Habite-se vinculada à quitação integral da Odir.

d) substituir o coeficiente de aproveitamento máximo (CM) pelo coeficiente de aproveitamento adquirido (CA). O objetivo dessa mudança é fazer com que o interessado pague apenas pelo potencial construtivo que adquiriu, até o limite máximo permitido por lei. O texto ainda destaca uma modificação no §1º do art. 5º, cuja a mudança esclarece que o componente “VAE” na fórmula se refere ao valor do lote ou projeção constante da tabela de cálculo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Ou seja, significa que o “VAE” está relacionado ao terreno, e não à construção. 

Na Exposição de Motivos, o Senhor Secretário de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal argumenta que as alterações visam tornar a aplicação da Lei mais razoável, especialmente em relação à fórmula de cálculo, que deve considerar o coeficiente de aproveitamento efetivamente utilizado no projeto arquitetônico, e não o coeficiente máximo. Além disso, informa sobre a possibilidade de parcelamento da contrapartida e estabelece critérios para avaliação do terreno, para fins de apuração do valor a ser pago. Também menciona a observância de potenciais construtivos de obras já licenciadas de acordo com normativos anteriores. Por fim, destaca a utilização do valor do lote ou projeção, e não da unidade imobiliária, para fins de cálculo da Odir. 

A proposição foi distribuída em regime de urgência, para análise de mérito, às Comissão de Assuntos Fundiários (CAF) e à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT), para análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF), e, por fim, para análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta comissão. Na Comissão de Assuntos Fundiário - CAF foram apresentadas 2 emendas.

É relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar as proposições em geral quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa.

II. 1 – Aspectos Formais

A preposição em análise altera a Lei nº 1.170, de 24 de julho de 1996, que institui o instrumento jurídico da outorga onerosa do direito de construir no Distrito Federal. Dessa forma, sob o ponto de vista formal, a matéria está inserida no rol de disciplinas sujeitas à competência legislativa concorrente, nos termos do artigo 24º, I, da Constituição Federal, que confere à União, Estados, Distrito Federal e Municípios competência para legislarem sobre matérias que versem sobre direito urbanístico. A matéria se insere também como competência do Distrito Federal, por força do art. 32º, §1º, c/c art. 30º, legislar sobre os assuntos de interesse local (inciso I); suplementar a legislação federal e estadual (inciso II); e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII).

No âmbito distrital, a Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF ratifica os dispositivos supracitados e estabelece, no art. 15º, a competência privativa do DF para promover adequado ordenamento territorial, integrado aos valores ambientais, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano (inciso X).

Por fim, para concluir a análise as questões formais da proposição, destacamos que o PL dispõe sobre o uso e ocupação do solo ao tratar de coeficientes de aproveitamento, fórmula de cálculo da contrapartida e seu respectivo índice de ajuste, suscetível a alterações de acordo com o planejamento de cada região. Ademais, boa parte do texto se dedica a pormenorizar procedimentos administrativos relativos à solicitação e ao pagamento da Odir e às atribuições de órgãos da Administração. Neste sentido, em respeito ao art. 71º, §1º, da LODF, e ao princípio da reserva de administração, a iniciativa para deflagrar o processo legislativo é do Governador, requisito cumprido pelo Projeto de Lei em análise.

II. 2 – Aspectos Materiais

Quanto aos aspectos materiais, as alterações promovidas pela proposição não afastam o instrumento da Odir de princípios constitucionais e diretrizes da legislação urbanística nacional e distrital, por se tratar, especificamente, de instrumento da política urbana previsto no Estatuto da Cidade (arts. 28º a 31º) e o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF – PDOT (arts. 168º a 175º).

Acerca da proposição em análise, destaque-se que o objeto da Odir é o terreno, e não a edificação. Nesse sentido, o cálculo da contrapartida ao incremento de potencial construtivo e ao valor econômico do lote ou projeção, e não mais da unidade imobiliária, considerando a valorização decorrente do maior aproveitamento do terreno, o que não atinge as construções existentes. Conforme orientação expressa exarada pelo Ministério das Cidades, como se observa no trecho a seguir:

A construção dessa fórmula deve partir da noção elementar de que a valorização decorrente do maior aproveitamento de um terreno incide apenas sobre o terreno. Isto significa que se, por exemplo, um terreno tem seu aproveitamento ampliado para duas vezes o potencial construtivo anterior, embora a quantidade de construção permitida seja duplicada, e com isso duplique o preço total da construção, o preço por metro quadrado dessa construção não se altera; o que realmente é alterado é o preço por metro quadrado do terreno que agora pode abrigar o dobro de construção, e por isso cada metro quadrado de terreno custa mais caro. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2012, p. 40)[1].

A alteração da fórmula de cálculo da Odir preza pela razoabilidade e proporcionalidade, visto que faz uso do coeficiente de aproveitamento adquirido – CA para calcular a Odir, em substituição ao coeficiente de aproveitamento máximo – CM, presente na lei em vigor. O novo cálculo proposto considera o potencial construtivo pretendido, ou seja, a contrapartida será devida pelo potencial construtivo efetivamente utilizado no projeto arquitetônico habilitado, o que permite que os interessados optem por um valor intermediário entre o CB e o CM.

Entendemos como igualmente razoável a possibilidade de pagamento único, de parcelamento da contrapartida e demais alterações referentes ao processo administrativo, como o momento da exigência e de lançamento do débito, uma vez que o texto prevê mecanismos de proteção e coerção contra eventuais infrações ou inadimplências.

Ainda sobre a inadimplência, é necessário enfatizar que no art. 4º, §4º, incisos I e II, o Projeto de Lei determina que haverá multa e juros incidentes sobre o valor devido, calculados nos mesmos percentuais aplicáveis aos tributos de competência do Distrito Federal recolhidos com atraso. Todavia, a natureza jurídica da Odir é de preço público e não de tributo. Portanto, a proposição da oportunidade para questionamentos futuros ao determinar que juros e multa incidentes aos valores inadimplidos de Odir sejam os mesmos aplicáveis aos tributos.

Conforme julgou o TJDFT, no processo nº 0715879-59.2018.8.07.0016, Acórdão nº 1174504, há uma diferença de aplicação de juros quando a mora é relativa a preço público e quando é relativo a tributo:

Adiante, a ODIR tem natureza não tributária, eis que se trata de preço público. Neste sentido: (Acórdão n.1106003, 07139891620178070018, Relator: GILMAR TADEU SORIANO 3ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Distrito Federal, Data de Julgamento: 27/06/2018, Publicado no DJE: 03/07/2018. Pág.: Sem Página Cadastrada.). Assim, não cabe a aplicação da taxa Selic, devendo a sentença ser reformada para que sobre o valor da condenação incida o índice de correção monetária IPCA-E em todo o período de mora no pagamento, em especial na fase de constituição de crédito. Ainda, considerando que a Selic já englobava juros e correção monetária, com a exclusão deste índice no caso concreto, os juros moratórios devem ser fixados segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança, nos termos ressaltados pelo STF no RE 870947/SE (...).

Deste modo, o texto do §4º, I e II, pode ser aperfeiçoado para que os valores de juros e multa sejam condizentes com a natureza não tributária da Odir, motivo pelo qual acatamos a emenda modificativa (Emenda nº 01). Tal alteração se harmoniza com o disposto na Lei Complementar nº 435, de 27 de dezembro de 2001, que dispõe sobre a atualização dos valores que especifica e trata sobre regras de multa e juros moratórios para créditos não tributários (art. 3º).

Art. 3º Aplicam-se aos créditos vencidos de natureza não tributária do Distrito Federal as regras de multa moratória e juros moratórios previstas no art. 2º, caput e § 2º.

De igual modo, entendemos que a Emenda n.º2 aperfeiçoa a redação da proposição, ao discorrer, de maneira separada, aquilo que a proposição dispôs no § 4º, do art. 5º, da redação original. Além disso, acrescenta parágrafo para tratar expressamente do caso em que o potencial construtivo anteriormente licenciado seja maior que o CM. Nesse caso, conforme apontado pelo parecer daquela comissão, o CM e o CB devem passar a ter valor igual ao do potencial construtivo licenciado.

Quanto à análise da juridicidade, entendemos que são necessários alguns ajustes, os quais passamos a discorrer. 

O primeiro deles é referente ao coeficiente de ajuste “Y”, previsto no inciso III, do art. 5º, da Lei 1.170/1996. Sobre o assunto, é importante destacar, que, inicialmente, a lei estabelecia o coeficiente “Y” por Região Administrativa, sendo definido nos Planos Diretores Locais - PDLs, com base em parâmetros locais de impacto da outorga do direito de construir. A título de exemplo, o PDL de Taguatinga previa o coeficiente de 0,2, enquanto Ceilândia previa 0,12, Samambaia 0,1, Gama, 0,1 a 0,4, e Guará, 0,2 a 0,6. Com as alterações posteriores da legislação, a Lei de Uso e Ocupação do Solo se limitou a definir um índice provisório de, no máximo, 0,2, “até a revisão por lei específica”. De igual modo, a própria Lei 1.170/1996, que deveria ser a lei específica, repassa a demanda a outra legislação, prevendo “coeficiente de ajuste estabelecido para as áreas definido em lei específica”. 

Ocorre que, mesmo após décadas de aplicação, a lei específica ainda não foi editada, estabelecendo parâmetros claros e objetivos para definição do coeficiente para as diversas áreas do DF e levando em conta diferenciações no valor da contrapartida que refletissem objetivos de planejamento urbano. 

Por esse motivo, entendemos ser importante introduzir alteração que estabeleça coeficiente provisório de 0,02, até que sejam concluídos, pelo Poder Executivo, estudos aprofundados destinados a definir o índice “Y” adequado para cada região administrativa, levando em consideração suas características e necessidades específicas. 

Além do aperfeiçoamento acima, entendemos que é importante que o regulamento traga parâmetros gerais objetivos para aferição do valor atualizado do terreno, garantindo maior segurança jurídica ao cidadão impactado pela norma. 

Por fim, acrescentamos parágrafo para prever a possibilidade de atribuição de desconto para pagamento à vista da ODIR, de forma semelhante ao que acontece com o pagamento do IPTU.

Quanto aos demais aspectos, especificamente da legalidade e da regimentalidade da proposição, entendemos que a matéria cumpre com os requisitos da generalidade, abstração e novidade inerentes às normas jurídicas. Quanto à técnica legislativa, optamos pela apresentação de substitutivo que compila a decisão das comissões de mérito e os ajustes promovidos por este relator.

Em razão do exposto, manifesta-se voto pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 793, de 2023, na forma do substitutivo em anexo.

Sala das Comissões, na data da assinatura eletrônica.

Deputado Thiago Manzoni

Relator

[1] Outorga Onerosa do Direito de Construir. Coleção Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implantação de Instrumentos do Estatuto da Cidade - Volume 1, 2012. Disponível em: https://www.caubr.gov.br/wp-content/uploads/2017/10/CAPACIDADES1.pdf. Acesso em: 15 de fevereiro de 2024.