PARECER Nº , DE 2025 - CCJ

Projeto de Lei nº 627/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 627/2023, que “Altera a Lei nº 4.611, de 09 de agosto de 2022 que regulamenta no Distrito Federal o tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para microempresas, empresas de pequeno porte e microempreendedores individuais de que trata a Lei Complementar federal nº 123, de 14 de dezembro de 2006, as Leis Complementares nº 127, de 14 de agosto de 2007, e nº 128, de 19 de dezembro de 2008, e dá outras providências.”

AUTOR: Deputado Ricardo Vale

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 627/2024, de autoria do Deputado Ricardo Vale, objetiva estabelecer incentivo econômico ao microempreendedor individual, à microempresa e à empresa de pequeno porte, nos seguintes termos:

“Art. 1º A Lei nº 4.611, de 09 de agosto de 2011, passa a vigorar com as seguintes alterações: 

Art. 3º ... 

VIII-A – o incentivo econômico. 

CAPÍTULO IV-A

DO INCENTIVO ECONÔMICO

Art. 16-A. O Distrito Federal deve assegurar ao microempreendedor individual, à microempresa e à empresa de pequeno porte condições especiais de pagamento: 

I – do valor do terreno, nos casos de regularização fundiária; 

II – na aquisição de terreno, nos casos de loteamento realizado por sua administração direta ou indireta. 

§ 1º Por condições especiais de pagamento entende-se a concessão de: 

I – desconto no valor da avaliação;

II – parcelamento; 

III – linha especial de financiamento. 

§ 2º O desconto, observado o regulamento e sem prejuízo das demais condições, pode ser de até 70% do valor da avaliação, e sua concessão deve levar em conta a localidade, o tamanho do imóvel, o faturamento anual e a geração de emprego.

§ 3º O imóvel beneficiado com incentivo econômico, na modalidade de desconto, não pode ser alienado antes de decorridos 10 anos, contados da data em que o benefício foi concedido. 

§ 4º A vedação de que trata o § 3º não se aplica no caso de extinção do microempreendedor individual, da microempresa ou da empresa de pequeno porte em virtude de morte de seu titular ou sócio. 

Art. 2º E sta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário”.

Na justificação, o autor afirma que “o presente Projeto de Lei objetiva permitir que o Distrito Federal crie um incentivo específico para que os microempreendedores individuais e as micro e pequenas empresas possam tornar-se proprietários do terreno onde exercem suas atividades econômicas. Sabe-se que boa parte dessas empresas se encontram atualmente em terrenos sem registro imobiliário, o que dificulta sua vida financeira, ante a impossibilidade de demonstrar a regularidade do empreendimento. O Governo federal já editou a Lei nº 13.465/2017 na tentativa de criar as condições jurídicas para regularização fundiária dos imóveis urbanos, buscando favorecer especialmente os imóveis situados em áreas definidas como de interesse social, o que nos incentiva a buscar condições especiais de favorecimento aqui no Distrito Federal para o segmento tratado na presente proposição”.

Afirma-se, ainda, que “além da situação fundiária, há também de serem criadas condições especiais para que os microempreendedores individuais e as micro e pequenas empresas possam adquirir seus imóveis em novos loteamentos, quando realizados pelo Poder Público, pois são justamente essas pequenas empresas que mais se arriscam em localidades novas, quando ainda não há infraestrutura adequada e a densidade populacional é baixa. Juridicamente, a proposição alinha-se aos comandos da Constituição Federal e da Lei Orgânica do Distrito Federal, no sentido de dar tratamento favorecido às pequenas empresas. O momento também é oportuno porque o Governo do Presidente LULA estuda criar o ministério das micro e pequenas empresas, o que certamente será um avanço significativo para o setor”.

O Projeto de Lei nº 627/2023 foi distribuído para análise de mérito à CAF e à CDESCTMAT e, para análise de mérito e de admissibilidade, à CEOF. Para análise de admissibilidade, o PL foi distribuído à CCJ. A proposição foi aprovada na forma da emenda de redação nº 1 na CAF e na CDESCTMAT e ainda não recebeu parecer na CEOF.

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta Comissão de Constituição e Justiça.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 64, I, e parágrafo único, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Em vista da atribuição desta CCJ, observa-se que o Projeto de Lei nº 627/2023 estabelece incentivo econômico ao “microempreendedor individual, à microempresa e à empresa de pequeno porte”. Esse incentivo é constituído de condições especiais de pagamento “do valor do terreno, nos casos de regularização fundiária”, “na aquisição de terreno, nos casos de loteamento realizado pela administração direta ou indireta”. Essas condições especiais, segundo o PL, seriam “desconto no valor da avaliação; parcelamento, e linha especial de financiamento”. Esse desconto pode ser de até 70% do valor de avaliação.

Do conteúdo do Projeto de Lei nº 627/2023, portanto, depreende-se que o objetivo é transferir a particulares bens imóveis do Distrito Federal por valores abaixo da avaliação (com descontos de até 70%), cedidos por meio de parcelamento ou com “linha especial de financiamento”. Os beneficiários desse incentivo econômico seriam microempreendedores individuais, microempresas ou empresas de pequeno porte, cujo faturamento anual pode atingir até R$ 81.000,00, R$ 360.000,00 e R$ 4.800.000,00, respectivamente.

A Lei Orgânica do Distrito Federal e a Constituição Federal, no entanto, estabelecem regras para proteger o patrimônio público tendo em vista o interesse público regulado pelo disposto no art. 19, caput, da LODF, e no art. 37, caput, da Constituição Federal:

LODF

Art. 19. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes do Distrito Federal obedece aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação, participação popular, transparência, eficiência e interesse público, e também ao seguinte: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 106, de 2017.) [1]

 

Constituição Federal

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:     

Do primado da impessoalidade, moralidade, razoabilidade, eficiência[2] e interesse público, decorrem outras normas da Constituição Federal e, por repetição, da LODF que visam proteger o patrimônio público quando houver necessidade de alienação de bens imóveis, como a obrigatoriedade de prévia avaliação, autorização legislativa e de alienação “mediante licitação”: 

LODF

Art. 47. Os bens do Distrito Federal declarados inservíveis em processo regular poderão ser alienados, mediante licitação, cabendo doação somente nos casos que a lei especificar.

§ 1º Os bens imóveis do Distrito Federal só podem ser objeto de alienação, aforamento, comodato ou cessão de uso, mediante autorização legislativa. (Parágrafo com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 70, de 2013.) [3]

(...)

Art. 49. A aquisição por compra ou permuta, bem como a alienação dos bens imóveis do Distrito Federal, dependerá de prévia avaliação e autorização da Câmara Legislativa, subordinada à comprovação da existência de interesse público e à observância da legislação pertinente à licitação.

(...)

Art. 52. Cabe ao Poder Executivo a administração dos bens do Distrito Federal, ressalvado à Câmara Legislativa administrar aqueles utilizados em seus serviços e sob sua guarda. 

 

Com relação à necessidade de licitação para o processo de alienação de bens imóveis pertencentes ao DF, a Constituição Federal estabelece no art. 37, XXI que

Art. 37. (...)

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.                 (Regulamento)

(...)

A necessidade de licitação para a alienação de bens públicos compõe, junto com os princípios do caput do art. 37 da Constituição Federal, em especial a impessoalidade, a moralidade e a eficiência, um sistema de proteção do patrimônio público, tendo em vista o interesse público e a razoabilidade.

Nesse mesmo sentido, para Alexandre de Moraes[4]:

“Na doutrina, Sérgio de Andréa Ferreira já apontava a existência do princípio da eficiência em relação à administração pública, pois a Constituição Federal prevê que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades privadas (CF, art. 74, II[5])”[6].

Por isso, a transferência de patrimônio público por intermédio de programas de incentivo econômico ou tributário, com a ausência de estudos que possam justificar e comprovar a razoabilidade e justiça de tal medida configura ofensa ao princípio da eficiência. Deve-se destacar, nesse sentido, lição de Uadi Lammêgo Bulos para quem:

Como norma constitucional, o princípio da eficiência desempenha força vinculante sobre toda a legislação ordinária. Por isso, serve de substrato para a declaração de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo contrário à plenitude de seus efeitos.[7]

Embora o conteúdo do Projeto de Lei nº 627/2023 represente impacto patrimonial e financeiro para o Distrito Federal, não há, na justificação do PL, estudos ou estimativas acerca desses impactos. E a ausência de estudos ou estimativas relativas aos custos desse incentivo econômico proposto pelo Projeto de Lei em análise representa, pois, medida que se volta contra os princípios da eficiência, da impessoalidade, da moralidade e, no caso da LODF, o PL ofende o princípio do interesse público.

E, com relação à concessão irrazoável de incentivos econômicos pelo DF a particulares, o Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, no julgamento do ADI 20030220068633, em 2017, afirmou que:

como asseverou o Ministério Público, a atual redação da Lei 2.427/99, ao conceder descontos de até 95% (noventa e cinco por cento), denota verdadeira doação maquiada, em benefício de poucos particulares, com ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação, transparência, eficiência e interesse público, previstos no art. 19 da LODF. A concessão de benefícios e isenções à margem dos princípios gerais da Administração, da legislação federal e da ordem constitucional costuma trazer danos de difícil reparação aos entes federados, além de vilipendiar os cofres públicos. O colapso financeiro seria inevitável, a exemplo do que hoje ocorre com o Distrito Federal. (ADI 20030010068633, julgada procedente por unanimidade nos termos do voto da Desembargadora Sandra de Santis, em 31 de janeiro de 2017).

Ressalta-se, ainda, que o Projeto de Lei nº 627/2023, em vista de transferência de patrimônio público a particulares à margem dos princípios da administração pública, tem o potencial de causar irreparável lesão aos haveres públicos, com repercussão nas receitas e verbas estatais que poderiam concretizar políticas públicas em benefício de toda a população do Distrito Federal.

III- CONCLUSÃO

Por esses motivos, com fundamento nos arts. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal, e nos arts. 19, caput, e 47 da Lei Orgânica do Distrito Federal nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 627/2023.

Sala das Comissões, 28 de maio de 2025.

[1] Texto original: Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação e interesse público, e também ao seguinte:

Texto alterado: Art. 19. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Distrito Federal, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, transparência das contas públicas, razoabilidade, motivação e interesse público, e também ao seguinte: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 68, de 2013.)

Texto alterado: Art. 19. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Distrito Federal obedece aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, motivação, transparência, eficiência e interesse público, e também ao seguinte: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 80, de 2014.)

[2]Para Alexandre de Moraes, o princípio da eficiência é o que impõe a Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdício e garantir um maior rentabilidade social. Alexandre de Moraes, Constituição Interpretada, São Paulo: Atlas, 2001 p. 791

[3] Texto original: § 1º Os bens imóveis do Distrito Federal só poderão ser objeto de alienação, aforamento, comodato ou cessão de uso, em virtude de lei, concedendo-se preferência à cessão de uso sobre a venda ou doação.

[4] MORAES, Alexandre de. Constituição Interpretada, São Paulo: Atlas, 2001, p. 790.

[5] Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

[6]Nesse mesmo sentido, “o inciso II do art. 74 da Constituição dispõe, ao tratar da finalidade do sistema de controle interno integrado, que deverão manter os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, que terão a obrigação de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades privadas”. Gilmar Ferreira Mendes, Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Editora Saraiva, 2011, p. 866.

[7] Uadi Lammêgo Bulos, Curso de Direito Constitucional, São Paulo: Editora Saraiva, 2007, p. 800.