Ao Gabinete da Deputada Dayse Amarilio

Assunto: relatoria do Projeto de Lei nº 574/2023

Senhor(a) chefe, 

De ordem do Presidente da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, Deputado Gabriel Magno, nos termos do art. 78, inciso VI, do Regimento Interno da CLDF, informo que a Senhora Deputada Dayse Amarilio foi designada para relatar o Projeto de Lei nº 574/2023.

O prazo para parecer é de 10 dias úteis, a contar de 16/10/2023, conforme publicação no DCL nº 222, de 16 de outubro de 2023, com prazo de conclusão de relatoria agendado no PLE para o dia 27/10/2023.

Brasília, 16 de outubro de 2023. 

SARAH FARIA DE ARAÚJO CANTUÁRIA

Analista Legislativa - CESC

PARECER Nº , DE 2024 - CESC

Projeto de Lei nº 574/2023

Da COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, SAÚDE E CULTURA sobre o Projeto de Lei nº 574/2023, que “Assegura aos enfermeiros a prerrogativa de prescrição de medicamentos, nos termos da Lei federal nº 7.498, de 25 de junho de 1986.”

AUTOR: Deputado Jorge Vianna

RELATORA: Deputada Dayse Amarilio

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame desta Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC o Projeto de Lei epigrafado, de autoria do Deputado Jorge Vianna. O Projeto tem por objetivo assegurar aos enfermeiros a prerrogativa de prescrição de medicamentos, nos termos da Lei federal nº 7.498, de 25 de junho de 1986, que dispõe sobre a regulamentação do exercício da enfermagem (art. 1°).

Para tal, impõe, em seu art. 2º, penalidades ao comerciante ou fornecedor farmacêutico que se recuse a cumprir prescrições feitas dentro da esfera legal de atribuições dos enfermeiros. Estão entre as medidas punitivas: multa de R$ 500,00, dobrada em caso de reincidência; e suspensão da licença de funcionamento por até sessenta dias, na hipótese de descumprimento reiterado.

Além disso, atribui ao Instituto de Defesa do Consumidor do Distrito Federal – Procon-DF competências para fiscalizar, receber denúncias e aplicar as sanções acima especificadas (art. 2º, parágrafo único).

Já o art. 3° prevê a incorporação automática por esta Lei distrital de alterações futuras à alínea "c" do inciso II do art. 11 da Lei federal nº 7.498/1986, dispositivo que trata da prerrogativa de prescrição de medicamentos por enfermeiros. 

O art. 4º autoriza o Poder Executivo a regulamentar a matéria, enquanto os arts. 5º e 6º tratam, respectivamente, da usual cláusula de vigência na data de publicação e da revogação das disposições legais contrárias.

Na Justificação, o Autor destaca que a proposta visa dotar de mais eficácia o dispositivo contido na Lei federal nº 7.498/1986, o qual assegura ao enfermeiro a prerrogativa de prescrever medicamentos. Justifica que elegeu tal medida, porque são frequentes os “episódios em que farmácias, drogarias e congêneres se recusam a vender fármacos prescritos por enfermeiros”. Salienta que não só a Lei federal, mas também normas infralegais contemplam a prescrição de certos medicamentos por esses profissionais de saúde, a exemplo da Portaria GM/MS nº 2.436, de 21 de setembro de 2017, que enuncia, entre as competências do enfermeiro, no âmbito das equipes que atuam na Atenção Básica, prescrever medicações conforme protocolos. 

Sustenta que a proposta visa tão somente fornecer garantias administrativas para execução da legislação federal; portanto, segundo o Autor, não invade competências de regulamentação profissional exclusivas da União. Defende ainda que o PL está em consonância com diretrizes constitucionais de proteção e defesa da saúde, bem como com o Código de Defesa do Consumidor, que proíbe a recusa de venda de bens ou serviços a quem se disponha a adquiri-los mediante pagamento imediato.

Quanto à tramitação, após leitura do PL em 29 de agosto de 2023, a matéria foi distribuída apenas à CESC, para análise de mérito; e à Comissão de Constituição e Justiça — CCJ, para juízo de admissibilidade. O Projeto não recebeu emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Conforme o art. 69, inciso I, alíneas “a”, “e” e “f”, do Regimento Interno desta Casa de Leis, cabe a este Colegiado manifestar-se sobre o mérito de proposições que tratem de “saúde pública”, de “atividades médicas e paramédicas” e de “controle de drogas e medicamentos”; temáticas essas, em alguma medida, cingidas pelo PL em apreço, que visa instituir penalidades administrativas para assegurar aos enfermeiros sua prerrogativa legal de prescrever medicamentos.

Convém assinalar, logo de início, que, embora o objetivo primário da Proposição seja garantir aos enfermeiros o cumprimento do direito de prescrição de medicamentos, é notório que, por via paralela, o PL pode alcançar desfecho ainda mais significativo para a saúde pública: a expansão do acesso a medicamentos à população. 

É principalmente sob essa perspectiva — a de promover o acesso a medicamentos — que buscaremos avaliar o mérito da Proposição, vale dizer, examinar-lhe os aspectos de relevância social, oportunidade, conveniência e necessidade. Para tanto, é fundamental considerar a realidade de acesso aos medicamentos no Sistema Único de Saúde — SUS, assim como as normativas específicas relacionadas ao tema. É o que expomos, de forma sucinta, a seguir.

O acesso a medicamentos é básico à concretização do direito de todos de usufruir do mais elevado nível de saúde. É elemento constitutivo da assistência integral, ou seja, do compromisso do SUS de cuidado completo; é também meio para promoção da equidade, dado que políticas equitativas de assistência farmacêutica permitem o reequilíbrio das distintas condições materiais de acesso a esse bem essencial. Assim, é de se reconhecer que seu acesso adequado é elemento crítico para assegurar às pessoas o direito universal, integral e equânime à saúde. 

Nesse contexto, importa esclarecer que “acesso” é tanto a “disponibilidade” da medicação — entendida como existência física do produto nos pontos de dispensação — quanto a “acessibilidade” a ela, ou seja, a capacidade da população utilizá-la sem obstáculos indevidos. Sendo assim, conclui-se que o nível de acesso reflete não só a capacidade de financiamento, mas também a habilidade de gestão da saúde como um todo. É, por isso, indicador chave escolhido pela Organização das Nações Unidas para sinalizar avanços na garantia do direito à saúde.

A esse respeito, é inegável que a indisponibilidade ou inacessibilidade a tratamentos farmacológicos essenciais, ao mesmo tempo que viola direitos, ameaça, de forma concreta, a vida e a saúde das pessoas. De fato, a falta de medicamento não apenas pode prolongar tempo de sofrimento e contribuir para óbitos evitáveis, mas também traduz-se em excesso de gasto para as famílias e para os serviços de saúde, uma vez que, amiúde, requer tratamentos adicionais e maior número de consultas e retornos aos serviços. Assim, fácil é perceber que iniciativas que ampliem o acesso se revestem de indiscutível interesse público. 

No Brasil, embora a proporção de acesso a medicamentos seja alta, sua obtenção de forma gratuita[1], tempestiva e em quantidade adequada às necessidades da população é ainda desafio a ser superado. Isso é evidenciado, por exemplo, pelo estudo conduzido por Drummond (2016)[2], que, com base em dados da Pesquisa Nacional de Saúde de 2013, revelou que cerca de 83% dos brasileiros têm acesso total a medicamentos prescritos. Não obstante, segundo a pesquisadora, o acesso de forma gratuita é bastante limitado: em apenas 15% dos casos, o medicamento foi totalmente fornecido pelo SUS. Resultados semelhantes foram encontrados por Coube et al (2023)[3], Viana et al (2015)[4], entre outros.

Infelizmente, o acesso gratuito e tempestivo a medicamentos também é precário no âmbito do Distrito Federal. Segundo auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do DF, há desabastecimento rotineiro de medicamentos essenciais[5]. Falhas na gestão da assistência farmacêutica — a exemplo da programação insuficiente e morosa das aquisições e do controle ineficiente tanto de estoques quanto da demanda reprimida — estão entre os principais obstáculos ao acesso, de acordo com a Corte de Contas. 

Não foram encontrados, todavia, indicadores ou parâmetros que possibilitem mensurar em que medida o escasso acesso gratuito esteve relacionado à falta de prescrição dos medicamentos. Apesar disso, não é desarrazoado supor que, especialmente no contexto de sobrecarga dos serviços públicos em que vivemos, isso ocorra e com frequência; assim, entendemos que o PL, ao reforçar a prerrogativa de prescrição por enfermeiros, pode contribuir para o processo de universalização do acesso e para equidade no SUS. 

A respeito dessa prerrogativa, temos na Lei federal nº 7.498/1986 o reconhecimento formal do papel do enfermeiro de prescrever medicamentos no âmbito de programas de saúde pública e em rotinas aprovadas pela instituição de saúde. Senão, vejamos:

Art. 11. O Enfermeiro exerce todas as atividades de enfermagem, cabendo-lhe:

...

II - como integrante da equipe de saúde:

...

c) prescrição de medicamentos estabelecidos em programas de saúde pública e em rotina aprovada pela instituição de saúde;

... (grifo nosso)

É certo que, como lei vigente que é, já é dotada de imperatividade e exigibilidade. No entanto, conferir mais cogência ao dispositivo, seja por meio de penalidades, seja por mecanismo de fiscalização, justifica-se, em razão de registros frequentes de desrespeito à norma, segundo aponta o próprio Autor em sua Justificação e o Conselho Federal de Enfermagem[6].

Diante disso, entendemos que o PL é necessário, porquanto inova o ordenamento jurídico ao criar mecanismo para garantir a efetivação do direito. É também relevante, oportuno e conveniente, uma vez que não só reforça a importância de enfermeiros e enfermeiras para o sistema de saúde, mas também se alinha à meta do Plano Nacional de Saúde de garantir e ampliar o acesso da população a medicamentos essenciais para tratamento de agravos com mais ocorrência na população.

Nesse sentido, importa mencionar, ainda que de passagem, as principais medidas nacionais adotadas nas últimas décadas para ampliar o acesso a medicamentos e a equidade em saúde: a Lei dos Medicamentos Genéricos[7], a Política Nacional de Medicamentos com a adoção da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais — RENAME[8] e a Política Nacional de Assistência Farmacêutica[9]. Além das políticas retrocitadas, foi criado o Programa Farmácia Popular do Brasil[10] por Rede Própria ou Aqui Tem Farmácia Popular, e a iniciativa Saúde Não Tem Preço.

Embora não caiba no espaço deste parecer descer aos pormenores de cada política ou programa citados em parágrafo precedente, vale olhar atento ao Programa Farmácia Popular do Brasil. Isso porque, na contramão da Lei do Exercício de Enfermagem, a Portaria GM/MS nº 111, de 28 de janeiro de 2016, que regulamenta o Programa, exige prescrição médica para dispensação do produto, in verbis:

Art. 21. Para a comercialização e a dispensação dos medicamentos e/ou correlatos no âmbito do PFPB, as farmácias e drogarias devem observar as seguintes condições:

...

II - apresentação de prescrição médica, no caso de medicamentos, ou prescrição, laudo ou atestado médico, no caso de correlatos, conforme legislação vigente; e

... (grifo nosso)

A Portaria prevê, inclusive, sanções administrativas aos estabelecimentos que descumprirem os requisitos. Senão, vejamos:

Art. 37. O descumprimento de qualquer das regras dispostas nesta Portaria, pelas farmácias e drogarias, caracteriza prática de irregularidade no âmbito do PFPB, considerando-se irregulares as seguintes situações, entre outras:

...

II - deixar de exigir a prescrição, laudo ou atestado médico, a apresentação do documento de identificação e CPF e a assinatura do titular do CPF no cupom vinculado, salvo exceções previstas nesta Portaria;

... 

Art. 38. O DAF/SCTIE/MS suspenderá preventivamente os pagamentos e/ou a conexão com os Sistemas DATASUS sempre que detectar indícios ou notícias de irregularidade(s) na execução do PFPB pelos estabelecimentos. 

...

Art. 42. O descumprimento de qualquer das regras estabelecidas no presente instrumento ensejará a aplicação de multa de até 10% (dez por cento), calculada sobre o montante das vendas efetuadas no âmbito do PFPB, referente aos últimos 3 (três) meses completos das autorizações consolidadas, e/ou bloqueio da conexão com os Sistemas DATASUS, por um prazo de 3 (três) a 6 (seis) meses.

... (grifo nosso)

A par da controvérsia no âmbito federal entre a Lei e a Portaria, importa advertir que o PL, se convertido em lei, poderá enfrentar obstáculo para sua efetiva implementação. Pode ser que, mesmo na vigência da Lei distrital, no contexto do Programa Farmácia Popular do Brasil, a receita prescrita por enfermeiro seja negada, em face da razão indicada acima, qual seja, a exigência de receita médica como requisito para dispensação do medicamento. 

A fim de corrigir isso, há de se exigir revisão da Portaria exarada por pelo Ministério da Saúde, já que lei distrital não teria o condão de desfazer tal controvérsia criada na esfera federal. 

Por fim, registre-se que tramita na Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados o PL nº 3.949, de 2023, que busca igualmente modificar a redação do dispositivo, para instituir penalidades ao descumprimento da Lei federal nº 7.498/1986.

Diante do que foi apresentado, manifestamo-nos, no mérito, favoravelmente ao PL nº 574, de 2023, nesta Comissão de Educação, Saúde e Cultura.

Sala das Comissões, em .

[1]Por medicamento gratuito queremos dizer sem pagamento direto do usuário.

[2]Drummond, Elislene D. Acesso a medicamentos pela população adulta brasileira. 2016. Dissertação (Mestrado em Saúde Coletiva) - Centro de Pesquisas René Rachou, Belo Horizonte.

[3]Maíra Coube, Zlatko Nikoloski, Matías Mrejen e Elias Mossialos. Inequalities in unmet need for healthcare services and medications in Brazil:a decomposition analysis. The Lancet Regional Health-Americas. 2023;19: 100426.

[4]Viana KP, Brito AS, Rodrigues CS, Luiz RR. Acesso a medicamentos de uso contínuo entre idosos, Brasil. Rev Saúde Pública 2015;49:1-10.

[5]Disponível em: https://www2.tc.df.gov.br/assistencia-farmaceutica/. Acesso em: 05/02/2024.

[6]Disponível em: https://www.coren-es.org.br/cofen-aprova-parecer-sobre-prescricao-de-medicamentos-por-enfermeiros/ Acesso em: 05/02/2024.

[7] Lei federal nº 9.787, de 10 de fevereiro de 1999.

[8] Portaria MS/GM nº 3.916, de 30 de outubro de 1998.

[9] Resolução CNS nº 338, de 6 de maio de 2004.

[10] Decreto nº 5.090, de 20 de maio de 2004.