De ordem do Sr. Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor, fica designado para relatar a matéria o Sr. Deputado Hermeto, com prazo de 10 dias úteis, conforme a Designação de Relatores, publicada no Diário da Câmara Legislativa, de 18/10/2023. 

Brasília, 18 de outubro de 2023 

MARCELO SOARES DE ALMEIDA

Secretário da Comissão de Defesa do Consumidor

PARECER Nº , DE 2023 - CDC

Projeto de Lei nº 573/2023

Da Comissão de Defesa do Consumidor sobre o Projeto de Lei nº 573/2023, que “Veda a prestação de serviços públicos no Distrito Federal exclusivamente por meio de atendimento virtual ou online.”

AUTOR: Deputado Jorge Vianna

RELATOR: Deputado Hermeto

I - RELATÓRIO

Submete-se a esta Comissão o Projeto de Lei nº 573, de 2023, de autoria do Deputado Jorge Vianna, composto por seis artigos. 

O art. 1º proíbe a prestação de serviços públicos no Distrito Federal exclusivamente na modalidade virtual e garante o atendimento presencial aos usuários, com ou sem agendamento prévio. O parágrafo único prevê que a vedação se aplica aos órgãos e entidades da Administração Pública e aos concessionários e permissionários que prestam serviços públicos.

De acordo com o art. 2º, na prestação de atendimento virtual ou on-line serão observadas as seguintes diretrizes: i) disponibilização de recursos humanos, materiais e infraestrutura para usuários que não tenham acesso aos serviços de forma virtual; ii) implementação progressiva do atendimento virtual, com medidas que minorem os efeitos da exclusão digital; e iii) adoção preferencial do atendimento virtual para o usuário, sem prejuízo da prestação presencial, quando necessária. 

O art. 3º dispõe sobre as regras a serem observadas quando o atendimento presencial requerer agendamento prévio: i) preferência de atendimento na modalidade presencial agendada em relação a não agendada; ii) garantia de infraestrutura e recursos necessários para atendimento presencial dos usuários que não tenham realizado agendamento; e iii) oferta de recursos para agendamento presencial quando, pelas características do serviço, a medida do atendimento programado for indispensável.

O art. 4º confere aos prestadores de serviço público a responsabilidade por regulamentar a forma de atendimento presencial, com garantia de amplo acesso. O parágrafo único trata da possibilidade do estabelecimento de horários e locais para atendimento presencial sem agendamento prévio.

O art. 5º dispõe sobre a aplicação de penalidades em caso de descumprimento do disposto na Lei, em consonância com a Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011 e com o Código de Defesa do Consumidor. 

Por fim, o art. 6º apresenta a cláusula de vigência, 90 dias após a publicação. 

Na Justificação, o Autor defende que o Projeto de Lei visa proibir a prestação de serviços públicos exclusivamente por via remota para assegurar acesso à parcela da população que não dispõe de meios e recursos necessários para usufruto do atendimento digital.

O Parlamentar apresenta informações sobre a ampliação do emprego de tecnologias da informação nos serviços públicos, sobretudo após a pandemia de Covid-19. Admite que o avanço tecnológico é positivo e tem potencial para melhoria da qualidade dos serviços. 

Apesar disso, reconhece a situação dos excluídos digitais que, por barreiras socioeconômicas ou geracionais, são apartados do processo de digitalização dos serviços públicos. 

A partir desse reconhecimento, o Autor advoga que a Administração Pública deve assegurar o atendimento presencial, com infraestrutura e recursos mínimos, para o exercício da cidadania. 

O Deputado defende a constitucionalidade da matéria e a incidência da legislação de proteção ao consumidor na relação entre usuário e serviço público. Aduz que o Projeto em discussão não é de iniciativa privativa do Poder Executivo.

Por fim, cita dispositivos legais para defender o mérito e a admissibilidade da Proposição e reitera o objetivo de minorar os efeitos da exclusão digital e de garantir o pleno exercício da cidadania à população do Distrito Federal. 

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas ao Projeto. 

A matéria, lida em 29 de agosto de 2023, foi encaminhada para análise de mérito à Comissão de Defesa do Consumidor – CDC (art. 66, I, “a”), bem como à Comissão de Assuntos Sociais – CAS (art. 64, § 1º, II); para análise de mérito e admissibilidade à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF (art. 64, § 1º, II); e para análise de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ (art. 63, I).

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

De acordo com o art. 66, inciso I, a, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, cabe à Comissão de Defesa do Consumidor – CDC emitir parecer de mérito sobre temas que tratam de relações de consumo e medidas de proteção e defesa do consumidor. É o caso do Projeto em comento, que assegura a prestação de atendimento presencial ao usuário de serviços públicos, inclusive no que tange àqueles sob concessão ou permissão. 

Contextualizaremos a temática em relação ao marco legal, jurídico e normativo sobre a matéria. Em seguida, avaliaremos os requisitos de mérito do Projeto, tais como oportunidade e conveniência. 

Inicialmente, é preciso delinear o objeto da Proposição em análise: a relação entre usuários e serviços públicos, a fim de averiguar a possibilidade de aplicação da legislação consumerista ao PL. O Projeto trata dos serviços públicos, enquanto gênero, e elenca como espécies: a prestação por órgãos e entidades da Administração Pública distrital ou a prestação por pessoas jurídicas de direito privado, mediante concessão ou permissão.

Acerca dessa definição, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2017) leciona que serviços públicos constituem:

(...) toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.[1] (grifos nossos)

A doutrina e a jurisprudência diferenciam a natureza do serviço prestado para aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor – CDC. A priori, as regras do direito público, especificamente do Administrativo, organizam a relação entre Administração Pública e usuário. Quanto aos serviços delegados, o entendimento é sobre a possibilidade de incidência da legislação consumerista na prestação de serviços “específicos, mensuráveis, divisíveis” e remunerados por preço público, tal como no caso do fornecimento de água, energia elétrica e transporte[2]. 

Há, portanto, o reconhecimento da distinção jurídica na relação dos usuários com a Administração Pública e com os delegados, com possibilidade de aplicação parcial das normas de direito privado, no caso de serviços públicos prestados, por exemplo, por concessionárias ou permissionárias.  

Quanto à previsão legal, a Lei federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que “dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências”, conhecida como CDC versa sobre os serviços públicos em diversos dispositivos, in verbis:

Art. 6º São direitos básicos do consumidor:

...

X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral;

...

Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos.

Parágrafo único. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste código. 

... (grifamos) 

A Lei federal nº 13.460, de 26 de junho de 2017, que “dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública”, conceitua serviço público nos seguintes termos, in verbis:

Art. 1º ...

...

§ 2º A aplicação desta Lei não afasta a necessidade de cumprimento do disposto: 

I - em normas regulamentadoras específicas, quando se tratar de serviço ou atividade sujeitos a regulação ou supervisão; e 

II - na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, quando caracterizada relação de consumo. 

§ 3º Aplica-se subsidiariamente o disposto nesta Lei aos serviços públicos prestados por particular.

Art. 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: 

I - usuário - pessoa física ou jurídica que se beneficia ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público; 

II - serviço público - atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da administração pública[3];

... (grifamos) 

Em relação ao escopo legislativo distrital, a Lei nº 6.519, de 17 de março de 2020, que “dispõe sobre normas específicas de proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos distritais e de participação dos usuários na fiscalização da eficácia desses serviços e regulamenta o art. 30 da Lei Orgânica do Distrito Federal”, define os serviços públicos de forma mais ampla e trata da proteção aos usuários:

Art. 1º Esta Lei estabelece normas específicas de proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente pela administração pública distrital e de participação dos usuários na fiscalização da eficácia desses serviços. 

Parágrafo único. A aplicação desta Lei não afasta a necessidade de cumprimento do disposto: 

...

II - na Lei federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, quando caracterizada relação de consumo; 

III - na Lei federal nº 13.460, de 26 de junho de 2017; 

IV - na Lei federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. 

Art. 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: 

...

IV - serviço público: atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da administração pública, inclusive os prestados por particular; 

V - serviços públicos prestados por particular: prestação de serviços públicos próprios, titularizados pelo Estado, passíveis de delegação; e impróprios, que são atividades titularizadas por particulares para a satisfação do interesse social e submetidas ao poder de polícia; 

VI - usuário: pessoa física ou jurídica que se beneficia ou se utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público;

... (grifamos) 

Do exposto, fica evidente que as Leis supracitadas admitem a possibilidade de aplicação complementar de normas do direito administrativo e do consumidor na proteção dos usuários dos serviços públicos, especialmente nas situações de delegação para pessoas jurídicas de direito privado, como no caso em comento. 

A esta Comissão compete apenas a análise da matéria pertinente aos serviços prestados por concessionárias ou permissionárias, nos termos do art. 1º, parágrafo único, inciso II, do PL nº 573/2023. No caso da prestação por entes da Administração Pública distrital, cabe avaliação, no mérito, pela CAS e CCJ, por se tratar da organização de serviços públicos e de matéria de direito administrativo. 

Feitos esses esclarecimentos, convém ressaltar que a Proposição encontra lastro na proteção do direito coletivo e do acesso oportuno aos serviços públicos, os quais são ofertados conforme o contexto histórico e social em que se inserem.  

Sobre isso, é importante destacar que sociedade tem experimentado mudanças profundas a partir do emprego de Tecnologias da Informação e Comunicação – TICs, tais como as observadas nos campos econômicos, comunicativos, relacionais, sociais e culturais.

Essas transformações também impactam sobremaneira a forma de prestação de serviços pela Administração Pública. Vários autores indicam que as inovações tecnológicas viabilizam a modernização administrativa e a prestação direta de serviços por meios digitais, constituindo, assim, importantes ferramentas de acesso a direitos e exercício da cidadania. 

Entre as contribuições dessas tecnologias, autores como Cristóvam, Saikali e Souza (2020) apontam as seguintes:

As TICs podem contribuir para a inovação e o fomento da prestação de serviços públicos adequados e atuais para todos os cidadãos, comportando as dimensões democrática e social impostas pela ordem jurídica constitucional vigente.[4]

Apesar desse cenário, diversos são os desafios no acesso democrático e qualificado da população a essas facilidades. A exclusão digital ainda é realidade no Brasil e no Distrito Federal. 

A Pesquisa TIC Domicílios, do ano de 2022, realizado pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil[5], indicou que cerca de 80% dos domicílios brasileiros têm acesso à Internet; a proporção é variável a partir de marcadores como região, classe social, raça/cor e faixa etária. Dos entrevistados, 62% dos entrevistados usam a Internet exclusivamente pelo celular. Para quem indicou falta de acesso à Internet em casa, os motivos mais comuns foram: preço do serviço (28%), falta de habilidade (26%) e falta de interesse (16%). 

Os dados distritais corroboram essa realidade: segundo a Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios – PDAD 2021, da Companhia de Planejamento do Distrito Federal – Codeplan[6], 85,7% dos entrevistados acessaram a Internet nos últimos três meses. Os meios de acesso mais frequentes foram o celular ou tablet (97,9%) e microcomputadores (51,1%). 

Apesar do incremento do acesso às tecnologias, o contingente de usuários no DF sem acesso à Internet é considerável. Além disso, é relevante apontar que a utilização das tecnologias não é homogênea. Como visto, fatores geográficos, sociais, técnicos e etários são limitantes para a conectividade universal e democrática. 

A esse respeito, convém ressaltar que ainda que o domicílio tenha acesso a aparelho telefônico móvel ou computador com Internet, isso não assegura que todos os membros da família usufruam das facilidades tecnológicas ou que todas as funcionalidades estarão viáveis no dispositivo, por razões como falta de espaço no aparelho para instalação de aplicativos, limitação no uso de dados da rede ou habilidade no manejo dos dispositivos. 

Portanto, as barreiras de ordem técnica, social e geracional favorecem o “fosso digital” e dificultam a inclusão efetiva dos cidadãos aos serviços remotos. Assim, a Proposta apresentada pelo Autor está amparada no interesse coletivo, ao garantir que excluídos digitais usufruam dos bens e serviços. 

Quanto à prestação de serviços públicos de forma virtual, a retrocitada Lei federal 13.460/2017 prevê, in verbis:

Art. 5º O usuário de serviço público tem direito à adequada prestação dos serviços, devendo os agentes públicos e prestadores de serviços públicos observar as seguintes diretrizes:

...

XIII - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e procedimentos de atendimento ao usuário e a propiciar melhores condições para o compartilhamento das informações;

... (grifamos)

A Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF estabelece como objetivo prioritário do DF a promoção da “inclusão digital, o direito de acesso à Internet, o exercício da cidadania em meios digitais e a prestação de serviços públicos por múltiplos canais de acesso” (art. 3º, XIV). 

No mesmo sentido, a Lei distrital nº 6.519/2020, citada anteriormente, trata do “uso de novas tecnologias de informação que facilitem o acesso dos usuários aos diversos canais de atendimento com o prestador de serviços” (art. 5º, II). Além disso, elenca como diretrizes: 

Art. 5º Os agentes públicos e prestadores de serviços públicos devem observar as seguintes diretrizes:

...

VI - atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de urgência e aqueles em que haja possibilidade de agendamento, asseguradas as prioridades legais às pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas acompanhadas por crianças de colo ou autistas;

...

XIII - manutenção de instalações salubres, seguras, sinalizadas, acessíveis e adequadas ao serviço e ao atendimento;

... (grifamos)

Nota-se, assim, que o arcabouço legal local prevê a prestação de serviços públicos na modalidade de atendimento virtual. No caso do PL nº 573/2023, ora sob análise, o que se pretende garantir é a forma tradicional de atendimento, por via presencial, com o reconhecimento de que a conectividade não é a realidade universal da população distrital. A Proposta não visa suplantar ou minorar a relevância do emprego de meios digitais nos serviços públicos, mas, simplesmente, disponibilizar acesso e estrutura à parte vulnerável da população que, por motivos socioeconômicos, etários ou relativos à habilidade para a utilização de ferramentas tecnológicas, não tenha acesso aos serviços virtuais. 

 A partir dessa conjuntura, observa-se a conveniência e oportunidade da matéria, ao garantir que parcela vulnerável da população não seja alijada de direitos sociais ou do acesso a serviços públicos ofertados por via remota. 

A despeito da justa iniciativa do Autor, consideramos necessários ajustes na redação da Proposição, para conferir viabilidade ao Projeto. Inicialmente, diversos dispositivos elencam competências relacionadas a atribuições e estruturação de órgãos da Administração Pública, o que constitui iniciativa do Poder Executivo, consoante art. 71, § 1°, IV, da LODF. Esse é o caso dos arts. 2º a 4º do PL, que tratam do estabelecimento de prioridades de atendimento nos serviços, disponibilização de recursos materiais e humanos e do poder regulamentar do Executivo. 

Entretanto, o objeto principal da Proposição – a oferta de atendimento presencial nos serviços públicos – pode ser acrescido em legislação distrital já existente, em conformidade com as normas de elaboração legislativa[7]. A Lei nº 6.519/2020 traz, em seu texto, inúmeras normas de proteção e defesa dos usuários de serviço público, direitos, deveres e mecanismos de participação dos usuários na fiscalização dos serviços. Considerando que o PL epigrafado pretende instituir direito adicional aos cidadãos, a inclusão em Lei que versa sobre tema afim é adequada. 

Defendemos que essa opção é a que melhor atende à preocupação do Autor e à boa técnica legislativa, ao complementar a legislação preexistente, o que colabora com a sistematização sobre o tema. Ademais, o Substitutivo ora proposto afasta óbices em relação à viabilidade do Projeto, ao primar pela instituição de diretrizes abstratas e gerais, sem determinações cuja iniciativa caiba a outro Poder.  

Ante o exposto, no âmbito da Comissão de Defesa do Consumidor, somos pela aprovação, no mérito, na forma do Substitutivo anexo, do Projeto de Lei nº 573, de 2023.

Sala das Comissões, em  novembro de 2023.

[1] Disponível em: https://periodicos.uni7.edu.br/index.php/revistajuridica/article/view/916. Acesso em: 30/10/2023. 

[2]Disponíveis, respectivamente, em: https://periodicos.uni7.edu.br/index.php/revistajuridica/article/view/916; e https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/72334/limites_incidencia_codigo_silva.pdf; acesso em 27/10/2023 e 31/10/2023, respectivamente.

[3] FERNANDES; MAIA (2019) defendem que, inicialmente, a definição legal apresentada no art. 2º, II, restringiria o serviço público à atividade prestada apenas por órgãos ou entidades da Administração Pública, o que “excluiria os serviços delegados à iniciativa privada (empresas concessionárias, permissionárias)”. Entretanto, argumentam que trata-se de “mera imprecisão conceitual, uma vez que o caput do art. 1º determina a aplicação da Lei 13.460/2017 em favor do usuário dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente pela administração pública”. Disponível em: https://periodicos.uni7.edu.br/index.php/revistajuridica/article/view/916. Acesso em: 31/10/2023. 

[4] Disponível em: https://www.scielo.br/j/seq/a/f9mk84ktBCQJFzc87BnYgZv/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 31/10/2023. 

[5] Disponível em: https://cetic.br/pt/pesquisa/domicilios/analises/. Acesso em: 1º/11/2023. 

[6] Com a edição da Lei distrital n° 7.154/2022, a Codeplan/DF passou a se chamar Instituto de Pesquisa e Estatística do Distrito Federal. 

[7] Ver Lei Complementar distrital nº 13, de 3 de setembro de 1996, cujo inciso III do art. 84 determina que “o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei”, exceto se lei posterior alterar lei anterior ou se for caso de lei geral e lei especial.

emenda substitutiva

(Do Sr. Deputado Hermeto)

Ao Projeto de Lei nº 573/2023, que “Veda a prestação de serviços públicos no Distrito Federal exclusivamente por meio de atendimento virtual ou online.”

Dê-se ao Projeto de Lei nº 573, de 2023, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 573, DE 2023

(Autoria: Deputado Hermeto)

Altera a Lei nº 6.519, de 17 de março de 2020, que “dispõe sobre normas específicas de proteção e defesa dos direitos dos usuários dos serviços públicos distritais e de participação dos usuários na fiscalização da eficácia desses serviços e regulamenta o art. 30 da Lei Orgânica do Distrito Federal”, para assegurar prestação de atendimento presencial nos serviços públicos. 

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 6.519, de 17 de março de 2020, para assegurar a prestação de atendimento presencial nos serviços públicos do Distrito Federal. 

Art. 2º Acrescente-se ao art. 5º da Lei nº 6.519/2020 os seguintes §§ 3º e 4º:  

Art. 5º ...

...

§3º O emprego das tecnologias de informação previstas no inciso II não dispensa a prestação de atendimento presencial pelos serviços públicos. 

§4º Nas situações em que a prestação de serviço público demandar agendamento prévio ou atendimento remoto, o Poder Público deve assegurar acesso aos recursos necessários para fruição de direitos. 

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, em novembro de 2023.

DEPUTADO HERMETO

Relator

Folha de votação

Projeto de Lei nº 573/2023, que “Veda a prestação de serviços públicos no Distrito Federal exclusivamente por meio de atendimento virtual ou online”.

 Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as): 

Resultado 

1ª Reunião Extraordinária, realizada em 25/04/2024.

DEPUTADO CHICO VIGILANTE

Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor

Ao Setor de Apoio às Comissões Permanentes, para continuidade da tramitação.

Brasília, 26 de abril de 2024

MARCELO SOARES DE ALMEIDA

Secretário da Comissão de Defesa do Consumidor

À CAS, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 26 de abril de 2024