Ao SACP,

Para a continuidade da tramitação. 

Brasília, 05 de abril de 2024. 

SARAH FARIA DE ARAUJO CANTUARIA

Analista Legislativa

À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 5 de abril de 2024 

CLARA LEONEL

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2024 - ccj

Projeto de Lei nº 512/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 512/2023, que “ Dispõe sobre a proibição às instituições de ensino de impor aos alunos formandos a contratação exclusiva de empresa de fotografia e filmagem por elas indicadas para registro de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal. ”

AUTOR: Deputado João Cardoso Professor Auditor

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 512/2023 (PL 512/2023), de autoria do Deputado João Cardoso, tem por escopo proibir as instituições de ensino de “impor aos alunos formandos a contratação exclusiva de empresa de fotografia e filmagem por elas indicadas para registro de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal”. A referida proposição contém os seguintes dispositivos:

Art. 1º Fica proibida a prática das instituições de ensino, sejam elas públicas ou privadas, de impor aos alunos formandos a obrigatoriedade de contratar exclusivamente as empresas de fotografia por elas indicadas para registros fotográficos e de vídeo de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal.

Art. 2º As instituições de ensino, quando solicitadas, deverão fornecer aos alunos formandos uma lista de sugestões de empresas de fotografia e de filmagem que atuam no mercado, garantindo a ampla concorrência e possibilitando a livre escolha pelos estudantes.

Parágrafo único. É garantido aos alunos formandos o direito de livre escolha, de forma voluntária e independente, da empresa de fotografia e filmagem responsável pela cobertura fotográfica e de vídeo de sua formatura, inclusive fora da lista a que se refere o caput, sendo vedada qualquer forma de restrição, coerção, pressão ou discriminação imposta pela instituição de ensino ou empresa responsável pela realização do evento.

Art. 3º Em caso de descumprimento desta lei, a instituição de ensino estará sujeita às seguintes penalidades:

I - advertência;

II - multa administrativa;

III - suspensão temporária das atividades;

IV - cassação do alvará de funcionamento, nos casos de reincidência na penalidade prevista no inciso anterior.

Parágrafo único. As penalidades, o processo administrativo para aplicação e a

fiscalização serão regulamentados pelo Poder Executivo.

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Na justificação, o autor defende que os alunos formandos “devem ter a possibilidade de buscar os serviços que atendam melhor às suas necessidades, considerando critérios como qualidade, preço e estilo fotográfico”; além disso, a obrigatoriedade de contratação exclusiva com as empresas de fotografia indicadas pelas instituições de ensino “pode resultar em preços abusivos, falta de qualidade nos serviços prestados e impossibilidade de contratar empresas mais adequadas às preferências dos formandos”.

Lido em Plenário no dia 08 de agosto de 2023, o projeto foi distribuído à Comissão de Defesa do Consumidor (CDC) e à Comissão de Educação, Saúde e Cultura (CESC), para análise de mérito; e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise de admissibilidade.

A proposição em questão foi aprovada no âmbito das comissões de mérito (CDC e CESC), sem emendas. Nesta CCJ, também não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

II – VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, inc. I e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Quanto ao critério da constitucionalidade, em sua acepção formal, o Projeto de Lei nº 512/2023 apresenta, sem óbice, normas específicas sobre Direito do Consumidor (matéria de competência legislativa concorrente, cabível ao Distrito Federal - DF, nos termos do art. 24, V e VIII, da Constituição Federal).

A iniciativa parlamentar, todavia, não é cabível para proposições destinadas a criar novas atribuições às Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública, nos seguintes termos da Lei Orgânica do DF:

Art. 71. (...)

(...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

IV – criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administração pública;

(Grifo nosso)

Posto isso, verifica-se que o caput do art. 2º do projeto em questão, ao conceber nova atribuição às instituições públicas de ensino do DF, invade a competência legislativa do Governador, em afronta, inclusive, ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal – CF).

Sob a ótica da constitucionalidade material, o projeto, em linhas gerais, guarda harmonia com o texto constitucional, visto que a defesa do consumidor integra expressamente o rol de princípios da atividade econômica brasileira (art. 170, V, da CF).

No entanto, como outrora, o caput do art. 2º do Projeto de Lei nº 512/2023 não se sujeita aos ditames constitucionais, pois, na perspectiva das instituições privadas de ensino, a obrigação contida no referido dispositivo ofende o fundamento da livre iniciativa, presente no art. 1º, IV, da CF, criando um dever, aliás, alheio às atividades educacionais típicas (fornecer lista de empresas de fotografia e de filmagem que atuam no mercado).

Adicionalmente, detecta-se também inconstitucionalidade material no parágrafo único do art. 3º da proposição, o qual fixa para o Poder Executivo a

incumbência de regulamentação da norma (violação ao princípio da separação dos Poderes). O dispositivo em questão, diga-se de passagem, entrega ao Poder Executivo uma atribuição que já é sua, conforme art. 100, VII, da Lei Orgânica do Distrito Federal1.

Acerca da juridicidade, o projeto ora sob análise possui as características necessárias para a sua admissibilidade — novidade, abstratividade, generalidade, imperatividade e coercibilidade.

No que tange à legalidade (lato sensu), não se constata uma perfeita aderência da proposição em tela ao ordenamento jurídico pátrio. É verdade que, no âmbito das relações de consumo voltadas às instituições privadas de ensino, a conduta que se busca punir via lei distrital amolda-se ao conceito de “venda casada”, prática abusiva descrita no art. 39, I, do Código de Defesa do Consumidor — CDC (Lei federal nº 8.078/1990)2; no entanto, a adoção das penalidades de suspensão temporária e de cassação de alvará ofende os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, haja vista a imposição de medidas exageradamente graves ao contexto fático em questão.

As sanções previstas na proposição claramente também contrariam o contorno jurídico oferecido às instituições públicas de ensino. A título de exemplo, princípios jurídicos como o da continuidade dos serviços públicos, da razoabilidade e da proporcionalidade seriam seriamente violados na hipótese de suspensão temporária das atividades de uma escola ou universidade, no caso de descumprimento da proibição presente no projeto.

Às instituições públicas, aliás, verifica-se a necessidade de apontar outro viés de reprimenda para as hipóteses de infringência da lei ora em formação. Ocorrendo a imposição de exclusividade na contratação de empresa(s) de fotografia e filmagem no contexto de escolas e universidades distritais — prática, aliás, já transgressora do art. 6º, II, da Lei federal nº 13.460/20173 (Código de Defesa do Usuário do Serviço Público) —, devem ser penalizados os agentes públicos responsáveis pelas referidas entidades educacionais.

Considere-se o posicionamento da eminente autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro acerca da imposição de sanções no caso de inobservância do Código de Defesa do Usuário do Serviço Público, registrando o endereçamento da responsabilização cabível aos servidores públicos envolvidos na transgressão:

“A Lei 13.460/2017 não prevê as sanções cabíveis em caso de descumprimento de suas normas, diferenciando-se do CDC, que especifica as penalidades aplicáveis. No entanto, há que se entender que, se o descumprimento for atribuído a servidor público, as sanções cabíveis são as previstas no respectivo regime estatutário, sem prejuízo de outras leis que definam infrações e sanções imputáveis a agentes públicos, como a Lei de Improbidade Administrativa”. R. Trib. Reg. Fed. 1ª Região, Brasília, DF, v. 31, n. 1, 2019. (Grifo nosso)

Ainda sob o crivo da legalidade, nota-se que o projeto institui pena de multa, sem, contudo, oferecer quaisquer parâmetros à dosimetria de sua aplicação ou disciplinar a destinação dos recursos oriundos de sua cobrança. Em vista disso, revela-se salutar que o projeto contenha remissão ao art. 57 do CDC, abaixo transcrito, a fim de colmatar as referidas lacunas:

Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ou índice equivalente que venha a substituí-lo.

(Grifo nosso)

Já no que concerne à regimentalidade, a proposição sob análise está isenta de vícios. O mesmo, no entanto, não se pode afirmar quanto aos próximos critérios de exame — técnica legislativa e redação.

A proposição em questão, na ementa e nos seus arts. 1º e 2º, não ostenta clareza e concisão, requisitos exigidos pelo caput do art. 50 da Lei Complementar distrital nº 13/1996. Vê-se, ainda, que os arts. 2º e 3º do projeto privilegiam a forma verbal no tempo futuro, em contradição ao disposto no art. 50, VI, “e”, da mesma lei complementar citada anteriormente.

Por todo o exposto, considerando a viabilidade de correção dos vícios identificados, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 512/2023, na forma do substitutivo anexo.

Sala das Comissões, em

Deputado ROBÉRIO NEGREIROS

Relator

¹ Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal: (...) VII – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.

²Art. 39. É vedado ao fornecedor de produtos ou serviços, dentre outras práticas abusivas: I - condicionar o fornecimento de produto ou de serviço ao fornecimento de outro produto ou serviço, bem como, sem justa causa, a limites quantitativos.

³ Art. 6º São direitos básicos do usuário: (...) II - obtenção e utilização dos serviços com liberdade de escolha entre os meios oferecidos e sem discriminação;

substitutivo

(Autoria: Deputado Robério negreiros)

Ao Projeto de Lei nº 512/2023, que “Dispõe sobre a proibição às instituições de ensino de impor aos alunos formandos a contratação exclusiva de empresa de fotografia e filmagem por elas indicadas para registro de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal. ”

Dê-se ao Projeto de Lei nº 512, de 2023, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 512/2023

(Autoria: Deputado João Cardoso)

Proíbe as instituições de ensino de impor aos seus alunos exclusividade na contratação de empresas de fotografia e filmagem para registro de formaturas no âmbito do Distrito Federal.

Art. 1º As instituições de ensino, públicas e privadas, ficam proibidas de impor aos seus alunos qualquer tipo de exclusividade na contratação de empresas de fotografia e filmagem para registro de formaturas no âmbito do Distrito Federal.

Parágrafo único. É garantido aos alunos formandos o direito de livre escolha da empresa responsável pela cobertura fotográfica e de vídeo de sua formatura, sendo vedadas todas as formas de restrição, coerção, pressão ou discriminação.

Art. 2º As instituições privadas de ensino, na hipótese de descumprimento desta lei, incorrem na prática abusiva descrita no art. 39, I, da Lei federal nº 8.078, de 1990, ficando sujeitas às seguintes penalidades:

I - advertência;

II – multa, observado o disposto no art. 57 da Lei federal nº 8.078/1990, devendo ser aplicada em dobro no caso de reincidência.

Art. 3º Os responsáveis pelas instituições públicas de ensino, na hipótese de descumprimento desta lei, violam o direito garantido no art. 6º, II, da Lei federal nº 13.460, de 2017, e sujeitam-se às penalidades previstas na legislação aplicável.

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O presente substitutivo tem por intuito conformar a proposição aos ditames constitucionais e legais vigentes, inclusive no que tange ao emprego da técnica legislativa (Lei Complementar nº 13/1996).

Propõe-se, por meio desta emenda, a retirada do caput do art. 2º e do parágrafo único do art. 3° da proposição, para evitar afronta à Constituição Federal. Sugere-se, outrossim, a divisão da norma relativa ao descumprimento da lei, ficando um artigo direcionado às instituições privadas de ensino e outro, às instituições públicas, haja vista a diferença de regramento aplicável a cada caso. Nesse ínterim, buscou-se, por meio de remissões, conectar o texto às leis federais que já tratam do tema, para o devido enquadramento da nova lei ao ordenamento jurídico.

Sobre as penalidades apontadas na proposição, juridicamente cabíveis apenas às instituições privadas de ensino, foram realizados ajustes para suprir as omissões ligadas à fixação dos valores a serem cobrados a título de multa e a sua destinação, definições que não poderiam ficar totalmente relegadas à regulamentação infralegal, sob pena de violação do princípio da legalidade. Em tempo, retiraram-se da

proposição as sanções de suspensão de atividades e cassação de alvará, por submissão aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Por fim, foi aperfeiçoado o texto do projeto de lei (incluindo a ementa), a fim de garantir-lhe maior clareza, concisão e coesão, evitando ainda o uso de formas verbais no tempo futuro.

Deputado robério negreiros

Relator

Folha de votação

Projeto de lei nº 512/2023

Dispõe sobre a proibição às instituições de ensino de impor aos alunos formandos a contratação exclusiva de empresa de fotografia e filmagem por elas indicadas para registro de formaturas realizadas no âmbito do Distrito Federal.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

1ª Reunião Ordinária realizada em 11/03/2025.

 AO SACP, 

Para continuidade de tramitação uma vez que o parecer da CCJ foi aprovado na 1ª Reunião Ordinária de 2025. 

Brasília, 11 de março de 2025.

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça

À SELEG, para análise prévia e posterior inclusão na Ordem do Dia.

Brasília, 11 de março de 2025.

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa