À CEOF, para verificar na folha de votação, as assinaturas dos Deputados presentes na reunião.

Brasília, 27 de setembro de 2023 

Folha de votação

Projeto de Lei nº 469/2023

Altera a Lei nº 7.042, de 29 de dezembro de 2021, que autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

6ª Reunião Extraordinária realizada em 26/09/2023.

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 469/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 469/2023, que “Altera a Lei nº 7.042, de 29 de dezembro de 2021, que autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame da Comissão de Constituição e Justiça – CCJ o Projeto de Lei – PL nº 469/2023, de autoria do Poder executivo, com somente dois artigos, encaminhado a esta Casa por meio da Mensagem Nº 149/2023 ?GAG/CJ, de 05 de julho de 2023, que solicitou, com fundamento no art. 73 da Lei Orgânica do Distrito Federal, apreciação em regime de urgência.

Pela redação do art. 1º, a Lei nº 7.042, de 29 de dezembro de 2021, passa a vigorar com a seguinte alteração:

Art. 2º-A Fica o Poder Executivo autorizado a vincular, como contragarantia à garantia da União, à operação de crédito de que trata esta Lei, em caráter irrevogável e irretratável, a modo “pro solvendo”, as cotas de repartição das receitas tributárias, previstas nos artigos 157, 158 e 159, complementadas pelas receitas próprias de impostos estabelecidas nos artigos 155 e 156 da Constituição Federal, nos termos do § 4º, do artigo 167, bem como outras garantias em direito admitidas.

No art. 2º, encontra-se a tradicional cláusula de vigência (na data de sua publicação).

Em 29 de junho de 2023, a Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Administração do Distrito Federal – SEPLAD, por intermédio da Exposição de Motivos – EM nº 74/2023, submeteu à consideração do Excelentíssimo Senhor Governador a minuta do Projeto de Lei em epígrafe.

Em sua justificativa, explicitou que o FINEM é direcionado a projetos de investimento. Nesse contexto, o DF apresentou ao referido agente financeiro projetos inseridos no Banco de Projetos do Sistema de Gerenciamento de Recursos – SIGER/GDF, alinhados ao Planejamento Estratégico Brasília 2060, abrangendo as áreas de Infraestrutura Urbana e Social, de Segurança Pública e de Modernização da Gestão. 

O documento recorda que a primeira contratação, datada de 29 de junho de 2022, destinou-se à ampliação da infraestrutura do DF, no valor de R$ 217.003.108,00, focando em logística, mobilidade urbana, segurança pública e saúde.

Cita ainda que, naquela época, o DF, classificado com – CAPAG “C”, não era elegível para pleitear empréstimos com garantia soberana da União. Contudo, atualmente, com classificação “B”, pode realizar tais acordos, com módicas taxas de juros. Segundo a EM, a alteração na lei permitirá nova contratação de crédito junto ao BNDES, no valor ainda não contratado de R$ 662.996.891,50.

O GDF encaminhou ainda a Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, elaborada pela SEPLAD, que afirma que a iniciativa não gerará impacto financeiro até a assinatura do contrato com o BNDES.

Por fim, a Nota Jurídica n.º 188/2023 considera a matéria proposta em conformidade com a ordem jurídica vigente.

Lida em Plenário, em 1º de agosto de 2023, a proposição foi distribuída, para em análise de mérito e admissibilidade, na Comissão de Economia Orçamento e Finanças – CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”) e, em análise de admissibilidade, na Comissão de Constituição e Justiça – CCJ (RICL, art. 63, I). A matéria tramitará, em regime de urgência, conforme art. 73 da lei Orgânica do Distrito Federal – LODF.

Dentro do prazo regimental, não foram apresentadas emendas à proposição na referida Comissão.

É o relatório.

 II - VOTO DO RELATOR

Compete à CCJ, entre outras atribuições, examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, conforme art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF.

A título de contextualização do tema, cumpre esclarecer que o Sistema de Garantias da União, concebido para assegurar o equilíbrio das contas públicas, a responsabilidade fiscal e a regularização do endividamento dos entes federados, é sustentado por um complexo arcabouço legal. Dentro desse contexto, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN define procedimentos para a concessão de garantia, cujo objetivo é aumentar a previsibilidade e celeridade do processo, além de mitigar riscos.[1]

Da Constitucionalidade

Inicialmente, quanto à competência legislativa, deve-se observar que o art. 24 da Constituição Federal dispõe que compete concorrentemente à União e ao Distrito Federal legislar sobre direito financeiro, econômico e orçamento[2]. Essa norma também é extraída do art. 17 da Lei Orgânica do Distrito Federal –LODF, vejamos:

Art. 17. Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II – orçamento. (Grifos editados)

Ainda quanto à constitucionalidade formal, verifica-se que a proposição faz parte do escopo das iniciativas do Poder Executivo, especialmente em atenção ao arts. 71 e 100 da LODF: 

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.) 

.........................

II – ao Governador; (Inciso acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.)

.........................

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

.........................

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;

.........................

XVI – enviar à Câmara Legislativa projetos de lei relativos a plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, dívida pública e operações de crédito; (Grifos Editados)

É crucial destacar ainda o papel primordial da Câmara Legislativa na supervisão da gestão financeira e das operações de crédito do Distrito Federal, conforme estipulado pela LODF:

Art. 58. Cabe à Câmara Legislativa, com a sanção do Governador, não exigida esta para o especificado no art. 60 desta Lei Orgânica, dispor sobre todas as matérias de competência do Distrito Federal, especialmente sobre:

.........................

XIV – prestação de garantia, pelo Distrito Federal, em operação de crédito contratada por suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista;

.........................

Art. 59. Compete à Câmara Legislativa autorizar, nos limites estabelecidos pelo Senado Federal, a celebração de operações de crédito, a realização de operações externas de natureza financeira, bem como a concessão de qualquer garantia pelo Distrito Federal ou por suas autarquias. (Grifos editados)

Percebe-se que as normas constitucionais vigentes delineiam claramente as competências da CLDF especialmente no que concerne à autorização de operações de crédito e garantias, alinhadas às diretrizes federais. Esta prerrogativa posiciona a CLDF como entidade central na preservação do equilíbrio fiscal e da integridade financeira do ente.

Já com relação aos aspectos materiais, a alteração pretendida também se coaduna com os princípios e valores consagrados na Constituição. Nesse sentido, pertinente registrar o que estabelece a Carta Magna, in verbis:

Art. 167. .........

...............................

§ 4º É permitida a vinculação das receitas a que se referem os arts. 155, 156, 157, 158 e as alíneas "a", "b", "d" e "e" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia. (Grifos editados)

Assim, no caso de inadimplência e honra da garantia, acionam-se as contragarantias previstas contratualmente para recuperação dos valores despendidos.

Desta forma, não vislumbramos óbices de ordem constitucional à presente iniciativa.

Da Legalidade e Juridicidade

Quanto à legalidade, importa dizer que os limites e condições para a concessão de garantia são regidos por normas específicas, incluindo os art. 32 e 40 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF)[3], a Resolução do Senado Federal – RSF nº 43 de 2001, a RSF nº 48 de 2007, entre outros dispositivos. 

No tocante às contragarantias, essas são condicionadas ao oferecimento de valor igual ou superior à garantia, em conformidade com o art. 40 da LRF e devem ser suficientes para cobrir quaisquer pagamentos que a União venha a fazer, seguindo a metodologia estabelecida na Portaria MF nº 501/2017. Assim, as receitas próprias e outros recursos, de acordo com os artigos específicos da Constituição, podem ser vinculados para esse fim. 

Sob o prisma da admissibilidade legal da proposição, verifica-se que a autorização legislativa ao oferecimento de contragarantia à União é requisito indispensável para recebimento de garantia daquele ente, conforme estabelecido pelos arts. 32 da LRF:

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. (Grifos Editados)

Por sua vez, o art. 40 da norma geral sobre finanças públicas estabelece as diretrizes para a concessão de garantias em operações de crédito, especificando as condições e limitações aplicáveis:

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal e as normas emitidas pelo Ministério da Economia acerca da classificação de capacidade de pagamento dos mutuários.   

§ 1º A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:

I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;

II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida. 

§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias. (Grifos editados)

Um fator relevante para a presente análise é o que diz respeito à Capacidade de Pagamento – CAPAG. Ela é avaliada através de uma metodologia definida na Portaria MF nº 501/2017, considerando indicadores de endividamento, poupança corrente e liquidez. A obtenção de nota de CAPAG "A" ou "B" torna o ente elegível para a contratação de garantias da União, o que, por sua vez, mitiga o risco de crédito e facilita o acesso a operações de crédito com encargos reduzidos. Atualmente, com classificação “B”, o DF pode realizar tais ajustes.

Diante do colocado, o PL nº 469/2023 demonstra conformidade com as diretrizes de finanças públicas estabelecidas, particularmente com as definidas na LRF. 

Além disso, o PL alinha-se à Lei nº 7.171, de 1º de agosto de 2022, a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2023. Especificamente, o projeto atende ao parágrafo único do art. 93 da lei, que prevê que, em “caso de alterações em condições de leis já aprovadas, devem ser encaminhados apenas os documentos que fundamentem a referida alteração”. O GDF cumpriu esse requisito ao enviar a Declaração de Impacto Orçamentário-Financeiro, em conjunto com a minuta do PL, a Exposição de Motivos, e a Nota Jurídica.

Em resumo, a proposição legislativa satisfaz as exigências legais pertinentes, evidenciando sua legalidade.

Na análise de juridicidade, não identificamos impedimentos à aprovação do PL, dada sua inovação no ordenamento jurídico distrital. Atualmente, não existe dispositivo legal distrital que aborde a temática proposta, destacando a singularidade e pertinência da iniciativa.

Da regimentalidade e técnica legislativa.

No que tange à admissibilidade do PL, conforme o art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, também não identificamos impedimentos quanto à regimentalidade e técnica legislativa. 

A redação da iniciativa está em estrita conformidade com o artigo 167, § 4º, da Constituição Federal, bem como segue o modelo definido pela STN estabelecido em suas "Orientações para a elaboração da Autorização do Órgão Legislativo"[4], qual seja: 

(PARA O DISTRITO FEDERAL) Art. 2.º - Fica o Poder Executivo autorizado a vincular, como contragarantia à garantia da União, à operação de crédito de que trata esta Lei, em caráter irrevogável e irretratável, a modo “pro solvendo”, as cotas de repartição das receitas tributárias, previstas nos artigos 157, 158 e 159, complementadas pelas receitas próprias de impostos estabelecidas nos artigos 155 e 156 da Constituição Federal, nos termos do § 4º, do artigo 167, bem como outras garantias em direito admitidas.

Destarte, o projeto em epígrafe cumpre a missão de atualização e adequação das disposições da Lei nº 7.042/2021 aos ditames constitucionais e legais atinentes a contratação de operações de crédito e concessão de garantia e contragarantia..

Por todo o exposto, vota-se, no âmbito da CCJ, pela admissibilidade do PL nº 469/2023, nos termos do art. 63, I, do RICLDF.

Sala das Comissões, em 28 de setembro de 2023

Deputado Thiago Manzoni

Relator
 

[1] Disponível em < https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/divida-publica-federal/garantias-da-uniao/concessao-de-garantias-pela-uniao>; acesso em 03/08/2023.

[2] Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;  (Vide Lei nº 13.874, de 2019)

II - orçamento;

[3] Estabelece normas gerais de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

[4] Disponível em < https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO_ANEXO:9497>; Acesso em 03/08/2023 

Recebido PL 469/2023 da CEOF. Pendente parecer CCJ.

Brasília, 28 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

Folha de votação

Projeto de Lei nº 469/2023

Altera a Lei nº 7.042, de 29 de dezembro de 2021, que autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e dá outras providências.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

3ª Reunião Extraordinária realizada em  03/10/2023.

AO SACP,

Para continuidade de tramitação. Parecer da CCJ aprovado na 3ª Reunião Extraordinária, em 03/10/2023.

Brasília, 3 de outubro de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

À SELEG, para análise prévia e posterior inclusão na Ordem do Dia.

Brasília, 4 de outubro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa