À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 26 de setembro de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 279/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 279/2023, que “disciplina a prática e a fiscalização da pesca no Lago Paranoá”.

Autor: Deputado PASTOR DANIEL DE CASTRO

Relator: Deputado THIAGO MANZONI

I – RELATÓRIO

Submete-se à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ o Projeto de Lei nº 279/2023, de autoria do Deputado Pastor Daniel de Castro que tem por escopo disciplinar a prática e a fiscalização da pesca no Lago Paranoá.

E sua Justificação o autor destaca a existência de legislação nacional sobre o assunto, que dá competência para o Distrito Federal elaborar regular a pesca nas águas continentais sob sua jurisdição, conciliando o equilíbrio entre o princípio da sustentabilidade dos recursos pesqueiros e a obtenção de melhores resultados econômicos e sociais. Destaca, ainda, a legislação existente no âmbito do Distrito Federal, a Lei Distrital nº 3.066, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta a pesca profissional no Lago Paranoá, e destaca a Recomendação nº 01/2009, feita pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, por meio da qual sugere a elaboração de ordenamento pesqueiro do Lago Paranoá em consonância com a legislação nacional, e que, o Projeto de Lei proposto visa suprir a carência de regramento específico para as diferentes modalidades pesqueiras, em harmonia com a legislação nacional vigente, permitindo que o Poder Executivo regulamente, de forma detalhada e particular, a atividade pesqueira.

A proposição foi distribuída à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT, para análise de mérito, e para a Comissão de Constituição e Justiça - CCJ, para análise da admissibilidade.

No âmbito da CDESCTMAT, a proposição foi aprovada, na forma da Emenda Supressiva nº 1, do Relator. Encaminhada a esta CCJ, não recebeu emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Da análise da proposição, verifica-se que ela disciplina, de forma detalhada, a pesca no Lago Paranoá. Assim, primeiramente, considerado o escopo do PL, tem-se que o Autor tem poder de iniciativa para apresentar o projeto de lei ordinária. Igualmente, anota-se que a espécie normativa escolhida para tutelar o tema está em conformidade com os ditames da LODF.

Em relação à competência legislativa, verifica-se que o art. 24, VI, da Constituição (CF/88) e o art. 17, VI, da Lei Orgânica (LODF) estabelecem que cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre pesca, conservação da natureza, defesa dos recursos naturais e proteção do meio ambiente. Aos Municípios e ao DF, incumbe ainda normatizar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação federal, de acordo com o art. 30, I e II, da CF/88. 

No que tange à competência material, de acordo com o art. 23, VII, do texto constitucional, e o art. 16, V, da Lei Orgânica, tem-se que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios preservar a fauna. Nesse mesmo sentido, destaca-se que a forma como é tutelada a matéria igualmente não viola preceitos constitucionais ou da Lei Orgânica. Na verdade, a proposição busca concretizar o art. 225, § 1º, V e VII, e § 3º, da CF/88, o art. 279, I e XXIII, e o art. 296, da LODF, que impõe ao Poder Público e à coletividade, em uma interpretação resumida, o dever de proteger a fauna, inclusive contra a pesca predatória, bem como planejar, desenvolver ações, controlar, fiscalizar e responsabilizar atividades que possam causar degradação do meio ambiente - adotando medidas preventivas ou corretivas e aplicando sanções administrativas pertinentes. Ou seja, a matéria do PL está, portanto, dentro do escopo de atuação do DF.

Ainda no que toca à constitucionalidade, vale também discutir que, ao impor obrigações para a atividade pesqueira no Lago Paranoá, o PL sob análise, por consequência, também traz repercussões sobre as atividades dos órgãos responsáveis por registrar os pescadores – em todas as suas categorias - e as embarcações, bem como sobre os órgãos fiscalizadores. Contudo, nesse ponto, entende-se não há a criação de novas atribuições a órgãos do Executivo ou a qualquer outro dispositivo que se imiscua, de forma indevida, em matéria burocrática que remodele a gestão interna do Executivo.

Nessa perspectiva, entendemos que a proposição se atém à meramente regulamentar uma atividade já prevista para os órgãos supramencionados. Desse modo, pontua-se que não há qualquer afronta ao art. 71, § 1°, IV, da Lei Orgânica, o qual é claro em estabelecer que apenas o Chefe do Executivo poderá propor leis que disponham sobre “atribuições das Secretarias de Governo, órgãos e entidades da Administração Pública”. Da mesma forma, respeita-se o art. 100, IV e X, da LODF, que prevê a competência privativa do Governador para exercer a direção superior da administração distrital e dispor sobre sua organização e funcionamento. 

II.2 – Da legalidade e da juridicidade

A proposição atende aos preceitos da legalidade por estar em harmonia com as Leis federais nos 11.959/2009 (Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca), 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais) e 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), bem como com a Lei distrital no 41/1989 (Política Ambiental do Distrito Federal). 

Por ser a linha mestra que orienta as normas pesqueiras, insta destacar que o art. 3° da Lei 11.959/2009 dispõe que compete ao Poder Público a regulamentação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Atividade Pesqueira - calculando, autorizando ou estabelecendo, em cada caso, regras para áreas, petrechos, métodos, quantidades, períodos etc. E, de suma importância para a presente análise, em seu § 2°, estabelece que compete aos Estados e ao Distrito Federal o ordenamento da pesca nas águas continentais de suas respectivas jurisdições. 

Quanto a legislação distrital, tem-se duas leis que versam sobre a pesca no Lago Paranoá: a Lei Distrital nº 3.079, de 24 de setembro de 2002, publicada em 04 de outubro de 2002; e a Lei Distrital nº 3.066, de 22 de agosto de 2002, publicada em 09 de junho de 2003, que, por ser posterior, revoga, naquilo que lhe é contrário, a lei anterior. Entretanto, há que se anotar que não houve uma revogação expressa da Lei 3.079/2002, o que, na prática, dificultou o estabelecimento de regras claras e abriu espaço para interpretações divergentes entre os atores envolvidos na prática e na fiscalização da atividade pesqueira.

Da perspectiva de vista da organicidade do sistema jurídico, vale também trazer luz para outras normativas que, de alguma forma, tratam de áreas que se sobrepõem ao Lago Paranoá. Sabendo-se que muitas das regras relacionadas à pesca se encontram dispersas em Instruções Normativas, esclarece-se que o Lago Paranoá estava, anteriormente, abrangido pelas disposições da IN MMA n° 30, de 2005, que tratava do ordenamento da pesca na Bacia do Rio Paraná. Contudo, tal IN foi revogada pela IN IBAMA n° 26, de 2009, que, tratando da mesma matéria, excluiu o Reservatório do Paranoá (Lago Paranoá) de suas disposições (art. 1º, § 2°), apesar de o lago pertencer à Bacia do Rio Paraná. Ou seja, atualmente, não há nenhuma Instrução Normativa que discipline de forma específica a pesca no lago.

Ademais, nessa mesma direção, conforme bem citado na justificação do PL, no ano de 2009, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), por meio da Recomendação nº 01/2009, sugeriu que o Distrito Federal elaborasse o ordenamento pesqueiro do Lago Paranoá em conformidade com as diretrizes traçadas pela legislação nacional. Contudo, mais de 10 anos depois dessa publicação, a pesca no lago segue sem inovações legislativas capazes de suprir esta orientação.

Em outros termos, o que de fato se verifica é que os dispositivos do presente PL pretendem dar efetividade ao comando da Lei federal 11.959/2009, que conclama que compete aos Estados e o Distrito Federal regular a pesca nas águas continentais de suas respectivas jurisdições, e, ao mesmo tempo, suprir uma lacuna legislativa a respeito do tema, esclarecendo quaisquer dúvidas sobre as regras aplicáveis ao Lago Paranoá - o que denota aspectos de inovação e oportunidade.

Outrossim, além desses dois últimos aspectos supramencionados, entende-se que o PL também atende aos preceitos de juridicidade referentes à generalidade e à abstratividade.

Contudo, ainda no que toca à juridicidade, a fim de preservar uma maior harmonia com o arcabouço jurídico e evitar qualquer insegurança na aplicação da norma, sugere-se um pequeno ajuste na redação do art. 17, que trata das infrações e penalidades. 

Para melhor compreensão desse ponto, esclarece-se que há no Decreto Federal nº 6.514, de 22 de julho de 2008, alterado pelo Decreto nº 11.373, de 1º de janeiro de 2023, o instrumento responsável por dispor sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente. Nesse, entre seus comandos, encontram-se inúmeros dispositivos dedicados a valorar multas para as infrações cometidas no contexto da pesca (arts. 35 a 42). 

Em âmbito distrital, deve-se adicionar que, atualmente, tramita na CLDF, o PL nº 2.364, de 2021, que “dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabelece o processo administrativo para apuração dessas infrações”. Sobre tal proposição, deve-se também ressaltar que o PL é fruto de um extenso trabalho de nossa Casa Legislativa e que, no momento, esse já apresenta pareceres favoráveis da CDESMAT e da CFGTC. Como resultado desse esforço, o PL 2.364/2021, a exemplo do Decreto Federal 6.514/2008 enumera, de forma abrangente, diversas práticas de pesca vedadas e, do mesmo modo, propõe multas proporcionais à realidade do DF. 

Destarte, ao se considerar que, por lógico, o Lago Paranoá está inserido no DF, defende-se que o presente PL, no que toca às multas, deve se remeter às normativas que tratam especificamente de infrações administrativas ambientais, de forma a evitar ambiguidades hermenêuticas que possam prejudicar sua coercibilidade. Para mais, reforçando esse entendimento, salienta-se que as normativas as quais se propõe a remissão para a determinação de multas apresentam balizas mais claras e completas para os aplicadores da lei.

No mais, ainda no mesmo artigo, com o fim de aclarar qualquer dúvida sobre a abrangência do termo “instrumentos” – imprecisão que, por consequência, também pode prejudicar a aplicabilidade das medidas corretivas propostas -, sugere-se a inclusão do excerto “inclusive da embarcação” ao inciso I.

Por fim, para que não haja dúvida de interpretação quando da aplicação do § 1º do art. 17, em caso de reincidência, poderão também ser aplicadas as penalidades previstas nos incisos I e II do mesmo artigo, razão pela qual se vê necessária a inclusão do trecho “independentemente de eventual aplicação das demais penalidades previstas nos incisos I e II, cuja decisão ficará a cargo da autoridade julgadora do auto de infração”.

Dito isso, segue sugestão de emenda modificativa:

II.3 – Da regimentalidade

O Projeto de Lei segue o trâmite previsto no Regimento Interno em relação ao regramento dos trabalhos, ao cumprimento de prazos, ao correto regime de tramitação e à apreciação pelas Comissões pertinentes – a CDESCTMAT aprovou parecer de mérito favorável à aprovação do PL e à CCJ foi atribuída a análise de admissibilidade aqui apresentada.

II.4 – Da técnica e redação legislativa

O texto encontra-se devidamente articulado, coerente e coeso, bem como obedece aos demais ditames redacionais da boa técnica legislativa e da Lei Complementar distrital no 13/1996.

II.5 – Da análise da Emenda Supressiva nº1

A Emenda Supressiva nº 1, apresentada no âmbito da CDESCTMAT, prevê a supressão da alínea “i” do inciso VI, do art. 5º, e do § 1º do art. 10, ambos deste Projeto de Lei. Não se vê óbice quanto à primeira supressão sugerida. Contudo, no segundo caso, ao simplesmente suprimir o § 1º do art. 10, não torna exemplificativo o rol previsto nas alíneas do referido artigo, razão pela qual é sugerida a manutenção do referido § 1º, com a seguinte redação:

Em suma, o Projeto de Lei sob análise, na forma das emendas modificativas em anexo, atende aos preceitos de constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, redação e técnica legislativa. 

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Constituição e Justiça, manifestamos voto pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 279, de 2023, na forma das emendas modificativas e supressiva anexas, e pela rejeição da Emenda Supressiva nº 1, apresentada no âmbito da CDESCTMAT.

Sala das Comissões,        de                        de 2023.

emenda modificativa

(Do Senhor Deputado Thiago Manzoni)

Ao PROJETO DE LEI nº 279, de 2023, que “Disciplina a prática e a fiscalização da pesca no Lago Paranoá”.

Dê-se ao art. 17 do Projeto de Lei nº 279, de 2023, a seguinte redação:

Art. 17. O não cumprimento do disposto na presente lei ensejará ao infrator à aplicação das seguintes penalidades, isoladas ou cumulativamente, a cargo da autoridade julgadora do auto de infração:

I – apreensão do pescado e dos instrumentos utilizados, inclusive da embarcação;

II – pagamento de multa, de acordo com os procedimentos e valores definidos pela legislação pertinente;

III – suspensão da licença de pescador emitida pela entidade competente por até noventa dias.

§ 1° Em caso de reincidência, ficará o infrator sujeito a suspensão da licença de pescador por até 180 dias, independentemente de eventual aplicação das demais penalidades previstas nos incisos I e II, cuja decisão ficará a cargo da autoridade julgadora do auto de infração.

[...]

JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda visa fazer duas pequenas adequações na redação do art. 17, que trata das infrações e penalidades, a fim de preservar uma maior harmonia com o arcabouço jurídico vigente e afastar inseguranças na aplicação da norma. 

Quanto à primeira, defende-se que o presente PL, no que toca às multas, deve se remeter às normativas que tratam especificamente de infrações administrativas ambientais, de forma a evitar ambiguidades hermenêuticas que possam prejudicar sua coercibilidade. 

Dito isso, esclarece-se que, em âmbito federal, é o Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008, alterado pelo Decreto nº 11.373, de 1º de janeiro de 2023, o instrumento responsável por dispor sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, entre as quais estão aquelas aplicadas no contexto da pesca (arts. 35 a 42). 

Já em âmbito distrital, é necessário pontuar que, atualmente, como resultado de um extenso trabalho de nossa Casa Legislativa, já há uma proposição, o PL nº 2.364, de 2021, que trata de forma abrangente e minuciosa sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e que, vale dizer, está em adiantado processo de tramitação – já apresenta pareceres favoráveis da CDESCMAT e da Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle (CFGTC). Destarte, a exemplo do Decreto 6.514/2008, o PL 2.364/2021 enumera diversas práticas de pesca vedadas e, do mesmo modo, propõe multas proporcionais à realidade do DF. 

Dessa maneira, ao se considerar que, por lógico, o Lago Paranoá está inserido no DF, argumenta-se que o presente PL deva guardar coerência com as normativas específicas, as quais, inclusive, apresentam balizas mais claras e completas para os aplicadores da lei. 

No que tange ao segundo ponto, trata-se somente de aclarar qualquer dúvida sobre a abrangência do termo “instrumentos”. Assim, para evitar que uma imprecisão vocabular possa prejudicar a aplicabilidade das medidas corretivas propostas, sugere-se a inclusão do excerto “inclusive da embarcação” ao final do inciso I. 

A terceira e última alteração proposta tem a função apenas de não deixar dúvidas quanto à aplicação do § 1º do art. 17, esclarecendo que, em caso de reincidência, o aumento do prazo de suspensão da licença de pescador poderá vir acompanhado da aplicação das demais penalidades previstas nos incisos I e II do referido artigo.

Deputado thiago manzoni