PARECER Nº , DE 2023 - CAS

Projeto de Lei nº 2475/2022

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre o Projeto de Lei nº 2475/2022, que “Institui a obrigatoriedade do fornecimento de auxílio alimentação aos funcionários das empresas terceirizadas prestadoras de serviço contratadas pela Administração Pública Direta e Indireta, no âmbito do Distrito Federal.”

AUTOR(A): Deputado Robério Negreiros

RELATOR(A): Deputado João Cardoso

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei n.º 2.475, de 2022, de autoria do Deputado Robério Negreiros, “Institui a obrigatoriedade do fornecimento de auxílio alimentação aos funcionários das empresas terceirizadas prestadoras de serviço contratadas pela Administração Pública Direta e Indireta, no âmbito do Distrito Federal”, contendo os seguintes dispositivos:

Art. 1º Fica instituída a obrigatoriedade do fornecimento de auxílio alimentação, por dia trabalhado e conforme valor pré-estipulado em convenção coletiva de trabalho da respectiva categoria, aos funcionários das empresas terceirizadas prestadoras de serviços contratadas pela Administração Pública Direta e Indireta no âmbito do Distrito Federal.

Parágrafo único. No término da vigência da respectiva convenção coletiva de trabalho ou acordo coletivo de trabalho, caso uma nova não tenha sido homologada, o auxilio alimentação deverá ser pago baseado nos valores anteriormente acordados.

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Na justificação, o autor pontua que o projeto de lei objetiva garantir aos trabalhadores o pagamento de auxílio alimentação mesmo nos casos de convenção ou acordo coletivo de trabalho com prazo expirado. Explica que, diferentemente do auxílio-transporte, que é assegurado ao trabalhador por legislação própria, o auxílio-alimentação depende de convenções ou acordos coletivos de trabalho, para os quais o art. 614, § 3º, da CLT vedou a ultratividade.

Salienta o autor que essa dependência de acordos ou convenções coletivas de trabalho, associada à vedação de ultratividade, tem gerado transtornos e insegurança jurídica para trabalhadores e empresas.

Lida em Plenário em 1º de fevereiro de 2022, a proposição foi distribuída à Comissão de Assuntos Sociais (CAS) para análise de mérito. Para análise de admissibilidade e de mérito, foi distribuída à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF). Por fim, foi distribuída à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) para análise de admissibilidade.

No âmbito da CAS, foi inicialmente protocolado parecer do relator Deputado Iolando, o qual não foi apreciado pela Comissão. Diante da mudança de legislatura e retomada de tramitação (conforme Portaria-GMD n.º 90, de 6 de março de 2023), o projeto de lei foi distribuído para nova relatoria.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal (RICLDF), nos termos do art. 65, inciso I, alínea b, atribui a esta Comissão de Assuntos Sociais a competência para analisar e emitir parecer sobre o mérito de questões relativas ao trabalho, previdência e assistência social. 

Inicialmente, deve-se observar que o exame do mérito de uma proposição funda-se na sua oportunidade e conveniência, mediante a avaliação da necessidade social da norma, sua relevância, sua viabilidade, sua efetividade e possíveis efeitos da proposta quanto ao instrumento normativo escolhido, adequação técnica e proporcionalidade da medida.

O projeto tem como finalidade estabelecer a obrigatoriedade do pagamento de auxílio-alimentação aos funcionários de empresas terceirizadas prestadoras de serviço contratadas pela Administração Pública direta e indireta no Distrito Federal. Para tanto, estabelece que o valor a ser pago será o valor pré-estipulado em convenção coletiva de trabalho da respectiva categoria e que, ao final da vigência da respectiva convenção/acordo, caso uma nova não tenha sido homologada, o auxílio alimentação deverá ser pago baseado nos valores anteriormente acordados.

Pois bem, conforme muito bem relatado no Parecer n.º 1 da CAS, de autoria do Deputado Iolando, que não foi apreciado no âmbito da Comissão, o auxílio-alimentação é um benefício oferecido pela empresa aos trabalhadores para custear, ao menos em parte, a sua alimentação. Trata-se, pois, de um benefício que visa à segurança alimentar dos trabalhadores.

É importante destacar que a alimentação é um direito social previsto no caput do art. 6º da Constituição Federal (CF). Além disso, a adequada alimentação e a segurança alimentar são essenciais para uma vida digna, estando diretamente ligadas aos incisos III e IV do art. 1º da CF, os quais prevêem como fundamentos da República Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho.

Por essa razão, a matéria tratada no projeto de lei em análise se mostra de extrema relevância para a sociedade, não havendo dúvidas quanto à necessidade social de se garantir a segurança alimentar dos trabalhadores. Isso porque, conforme também bem relatado no Parecer n.º 1 CAS (não apreciado), não é viável para muitos trabalhadores a realização de refeições em casa. E, ainda assim, para aqueles que realizam as refeições em suas próprias residências ou que levam a refeição de casa, o auxílio-alimentação também é muito relevante para a compra de alimentos.

Nesse ponto, impende salientar que o auxílio-alimentação é benefício que pode se dar de algumas formas, como vale-alimentação (para compras de produtos em mercados), vale-refeição (para compra de alimentos já preparados, em restaurantes, por exemplo), ou mesmo o fornecimento dos próprios alimentos aos trabalhadores. Independentemente da forma, é um benefício contabilizado por muitos trabalhadores como essencial para a própria subsistência e para a qualidade do trabalho prestado.

Ainda cabe ressaltar que a medida, de se instituir a obrigatoriedade de prestação de auxílio-alimentação aos trabalhadores que laboram em empresas terceirizadas prestadoras de serviços contratadas pela Administração Pública, mostra-se proporcional quando sopesados os os benefícios e os custos gerados. É de se dizer que, apesar de reconhecer o ônus criado para as empresas, a segurança alimentar do trabalhador e o direito à alimentação são essenciais à sua dignidade.

Embora se reconheça socialmente a necessidade do auxílio-alimentação para o trabalhador, este, diferentemente do auxílio-transporte, não é devido com base em determinação legal, dependendo de acordos ou convenções coletivas de trabalho. Assim, o auxílio-alimentação é devido a partir de negociação entre sindicatos de trabalhadores e empresas ou sindicatos de categorias econômicas.

No âmbito federal, a Lei n.º  6.321, de 14 de abril de 1976, e suas alterações, “Dispõe sobre a dedução, do lucro tributável para fins de imposto sobre a renda das pessoas jurídicas, do dobro das despesas realizadas em programas de alimentação do trabalhador”. Essa lei, embora não obrigue o pagamento do auxílio-alimentação, funciona como um incentivo à adesão de empresas a programas de alimentação do trabalhador; sendo benéfica, pois, ao trabalhador e à própria empresa.

Mas, diante da ausência de obrigatoriedade legal de fornecimento do auxílio-alimentação, a concessão deste normalmente é firmada por acordos ou convenções coletivas de trabalho, com previsão no Decreto-Lei n.º 5.452, de 1º de maio de 1943, que aprova a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que dispõe:

Art. 611 - Convenção Coletiva de Trabalho é o acôrdo de caráter normativo, pelo qual dois ou mais Sindicatos representativos de categorias econômicas e profissionais estipulam condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho.                     (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)

§ 1º É facultado aos Sindicatos representativos de categorias profissionais celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais emprêsas da correspondente categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da emprêsa ou das acordantes respectivas relações de trabalho.                      (Redação dada   pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967) (redação conforme grafia original)

Ocorre que, conforme bem sinalizado pelo autor, as convenções ou acordos coletivos de trabalho, por redação do § 3º do art. 614 da CLT não possuem ultratividade. Assim, encerrado o prazo de vigência, a convenção ou acordo deixa de produzir seus efeitos, o que ocasiona insegurança jurídica para os trabalhadores, cujo auxílio-alimentação é dependente da vigência desses acordos ou convenções.

Sobre o tema de ultratividade de acordos e convenções coletivas de trabalho, há controvérsia no Supremo Tribunal Federal. Entretanto, no bojo da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 323, decidiu-se:

Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Violação a preceito fundamental. 3. Interpretação jurisprudencial conferida pelo Tribunal Superior do Trabalho (TST) e pelos Tribunais Regionais do Trabalho da 1ª e da 2ª Região ao art. 114, § 2º, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, consubstanciada na Súmula 277 do TST, na versão atribuída pela Resolução 185, de 27 de setembro de 2012. 4. Suposta reintrodução do princípio da ultratividade da norma coletiva no sistema jurídico brasileiro pela Emenda Constitucional 45/2004. 5. Inconstitucionalidade. 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente. (ADPF 323, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 30-05-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-184  DIVULG 14-09-2022  PUBLIC 15-09-2022) 

Tudo isso reforça, então, a relevância social de uma lei que crie mecanismos de continuidade de recebimento de auxílio-alimentação pelos trabalhadores, ainda que a ideia apresentada seja apenas no que tange aos trabalhadores de empresas terceirizadas prestadoras de serviço contratadas pela Administração Pública Direta e Indireta, no âmbito do Distrito Federal.

Contudo, o mérito de uma proposição deve analisar, também, outros três aspectos essenciais: viabilidade, efetividade e adequação da norma. E é justamente na análise desses critérios que proposição não encontra lastro para aprovação, conforme passo a explicar.

Ainda que a proposição trate apenas dos trabalhadores vinculados a empresas terceirizadas que são contratadas para prestação de serviços para a administração pública distrital, a norma proposta trata de direito do trabalho, uma vez que o vínculo desses trabalhadores é com a empresa privada que presta os serviços contratados pela administração.

Assim, é inevitável a conclusão de que a matéria (direito do trabalho) tratada na proposição é, na realidade, de competência privativa da União, em consonância com o art. 22, inciso I, da CF, vejamos:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; (grifei)

 Dessa forma, lei distrital que disponha sobre o tema invade a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho, não se mostrando meio viável e adequado para a garantia do direito proposto.

Além de não ser meio viável e adequado, lei distrital que disponha sobre matéria de competência privativa da União também não se mostra efetiva para a garantia de direitos. Embora inicialmente as leis tenham presunção de constitucionalidade e possam surtir efeitos por determinado período, a aprovação de uma lei eivada de inconstitucionalidade se mostra prejudicial para a segurança jurídica.

Nesse sentido, é importante destacar que o Distrito Federal, em oportunidade anterior, já legislou sobre o tema: a Lei n.º 5.122, de 28 de junho de 2013, instituiu “a obrigatoriedade do fornecimento de auxílio alimentação equivalente a quatro por cento do salário mínimo aos funcionários das empresas prestadoras de serviço contratadas pela Administração Pública Direta e Indireta no âmbito do Distrito Federal”. Essa lei foi objeto da da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 17324-7/2013 e foi julgada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) nos seguintes termos:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 5.122/13. INSTITUI AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. DIREITO DO TRABALHO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. VIOLAÇÃO AO ART. 14 DA LODF. FUNDAMENTOS INICIAIS. CAUSA DE PEDIR ABERTA. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. I - Como a ação direta de inconstitucionalidade é regida por causa de pedir aberta e a defesa da ordem constitucional é exercida em processo de natureza objetiva, não está o Julgador adstrito aos fundamentos adotados pela autora na petição inicial. Rejeitada a ofensa aos arts. 53, 71, §1º, inc. IV, e 100, incisos VI e X, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal. II - Há inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 14 da LODF, que confere ao Distrito Federal as competências legislativas que não lhe sejam vedadas pela Constituição Federal. III - Julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Distrital 5.122/13. (Acórdão 742058, 20130020173247ADI, Relator: VERA ANDRIGHI, CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 19/11/2013, publicado no DJE: 12/12/2013. Pág.: 100) (grifei)

Assim, vê-se que lei muito semelhante já foi aprovada em âmbito distrital e foi declarada inconstitucional pelo TJDFT. Embora esteja ciente da possibilidade de reação legislativa desta Casa de leis, não se mostra conveniente e oportuna a edição de leis cujas matérias foram tidas como eivadas de vícios de inconstitucionalidade sem que tenha havido mudança que justifique a reação legislativa. Essa conduta ensejaria, na realidade, mais insegurança jurídica com uma norma que não teria o condão de garantir os direitos que propõe.

Por fim, salientamos que a análise desta Comissão se restringe aos aspectos de mérito. A adequação orçamentária e financeira e a constitucionalidade da medida serão objeto de avaliação em comissões próprias (CEOF e CCJ)[1].

Diante dessas considerações, consignamos o parecer pela REJEIÇÃO do Projeto de Lei n.º 2.475, de 2022.

       Deputada DAYSE AMARÍLIO                      Deputado JOÃO CARDOSO

  Presidente                                                        Relator

[1] RICLDF:

Art. 62. As Comissões Permanentes exercerão as atribuições que lhes caibam em razão da

matéria, sendo vedado a uma Comissão:

I – exercer atribuições de outra Comissão;

II – manifestar-se sobre matéria que não seja de sua competência.