Informo que o Parecer n° 1 - CDESCTMAT foi aprovado na 5° Reunião Extraordinária desta Comissão, realizada em 24/10/2023, conforme folha de votação anexa. 

Ao SACP, para continuidade da tramitação.

Brasília, 26 de outubro de 2023 

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 26 de outubro de 2023 

CLARA LEONEL ABREU

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2024 - CCJ 

Projeto de Lei nº 2027/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2027/2021, que “Dispõe sobre o Abrigo Público Distrital de Animais do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Deputado Daniel Donizet

RELATOR: Deputado Fábio Felix

I - RELATÓRIO

Submete-se a esta Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) o Projeto de Lei n° 2.027, de 2021, de autoria do Deputado Daniel Donizet, que “dispõe sobre o Abrigo Público Distrital de Animais do Distrito Federal e dá outras providências”.

O projeto de lei (PL) em epígrafe objetiva, de acordo com seu art. 1°, dispor sobre a organização e o funcionamento do Abrigo Público Distrital de Animais, com a finalidade de defesa, preservação e conservação da fauna e promoção do bem-estar animal.

No art. 2°, é disposto que a finalidade do referido abrigo se destina precipuamente: (1) ao controle populacional de cães, gatos e equinos; (2) ao controle da proliferação de doenças; e (3) ao resgate e recuperação de animais abandonados, atropelados ou em estado de sofrimento. Esclarecendo esse último termo, seu parágrafo único considera como em estado de sofrimento todo animal em estado de abandono ou maus-tratos.

Na sequência, o art. 3° esclarece que compete ao abrigo as atividades de resgate, primeiros socorros, castração, identificação através de microchipagem, vacinação, vermifugação, triagem à adoção e promoção de campanhas educativas sobre a posse responsável e maus-tratos a animais. 

Os artigos que se seguem impõem regras sobre: o transporte dos animais em veículos adaptados para seu correto isolamento (art. 4°); o uso de equipamentos de proteção individual (EPI`s) pelos servidores responsáveis pelo resgate dos animais (art. 5°); e o destino dos animais após o resgate - encaminhados ao abrigo ou, quando necessário, à clínica veterinária conveniada com o Estado (art. 6°).

O art. 7°, por sua vez, determina que o abrigo deve possuir sede própria, diversa do Centro de Controle de Zoonoses, e será composto pelos seguintes setores: administração, canil, gatil, curral, ambulatório e centro de acolhimento de animais vítimas de maus-tratos. Além disso, como parte dos serviços oferecidos, o art. 8° estabelece que o abrigo deverá disponibilizar fotos dos animais sob sua guarda em site próprio da internet, a fim de possibilitar a consulta pública.

O abrigo deverá contar ainda, conforme disposição do art. 9°, com equipe multidisciplinar de profissionais: médico veterinário, treinador comportamental e auxiliar veterinário e administrativo.

Seguindo, o art. 10 do PL indica que o animal resgatado permanecerá no abrigo até que seja procurado por seu tutor ou seja adotado. Para reaver o animal do abrigo, o art. 11 dispõe sobre a documentação que o tutor do animal deverá apresentar, bem como sobre o termo de responsabilidade que deverá ser assinado, comprometendo-se a manter o animal nos limites de sua residência.

Consoante o que disciplina o art. 12, os animais resgatados e não reclamados por seus tutores, após 30 dias no abrigo, poderão ser doados depois de castrados e microchipados. Com o intuito de incentivar e facilitar a adoção dos animais, o art. 13 autoriza o Distrito Federal a realizar feiras de adoção e suas respectivas divulgações nos meios de comunicação. 

Por seu turno, o art. 14 estabelece que os animais resguardados no abrigo poderão ser adotados por pessoas maiores de 18 anos, mediante apresentação de documento de identidade e informações sobre o endereço. Nesta hipótese, o animal será liberado pelo abrigo ao seu novo dono devidamente castrado, microchipado e com as informações sobre as características físicas do animal, bem como com as informações sobre vacinas recebidas e outras que se fizerem necessárias. 

Enquanto permanecerem no abrigo, de acordo com o art. 15, os animais deverão receber tratamento, alimentação e água adequados. 

No art. 16, é instituído canal de comunicação denominado “Patrulha Animal”, com a finalidade de receber denúncias de maus-tratos a animais, a serem encaminhadas ao setor policial competente. 

Em relação aos animais vítimas de maus-tratos, o art. 17 estabelece que que os indivíduos resgatados por integrantes da administração pública deverão ser encaminhados ao denominado “Centro de Acolhimento de Animais Vítimas de Maus-tratos”, no âmbito do abrigo.

Consoante o art. 18, o responsável técnico pelo abrigo deverá ter habilitação em medicina veterinária e registro no respectivo conselho profissional. 

A respeito da infraestrutura e funcionamento do abrigo, o art. 19 dita a obrigatoriedade de se oferecer espaço adequado, condições confortáveis e seguras, enquanto o art. 20 assevera que a limpeza do local deverá ser realizada diariamente, a fim de se evitar proliferação de doenças.

Por sua vez, o art. 21 dispõe que o Distrito Federal promova palestras em locais públicos sobre a proteção dos direitos dos animais, bem como sobre o incentivo à doação de animais. No art. 22, é proposto ao poder público celebrar convênios com instituições ou empresas públicas e privadas para a consecução dos fins previstos no PL apresentado. 

Finalmente, no art. 23, é disposto que as despesas com a execução do PL em epígrafe correrão por conta de dotações orçamentárias próprias e, caso necessário, suplementadas. Nos artigos 24 e 25 seguem, respectivamente, a cláusula de vigência e de revogação. 

Em sua Justificação, o autor assevera que sua iniciativa busca amenizar o sofrimento de cães, gatos e equinos em situação de risco, uma vez que a problemática não é apenas uma questão de saúde pública, mas também humanitária e de respeito com o meio ambiente. Além disso, aponta que devido à ineficácia do poder público com a matéria, todo o trabalho relativo ao tema tem ficado a cargo de protetores independentes e de entidades de proteção animal. 

Por isso, o autor expõe que o PL visa contribuir para a consolidação de uma legislação que atue de maneira a reduzir a superpopulação de cães e gatos abandonados por meio de uma política pública perene, com redução de custos e com melhoria na qualidade de vida nas cidades.

A proposição foi distribuída para análise de mérito à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT) (RICL, art. 69-B, “j”), na qual recebeu parecer favorável à sua aprovação, e para análise de admissibilidade a esta CCJ (RICL, art. 63, I).

Não houve apresentação de emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF), incumbe à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) examinar a admissibilidade das proposições quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer terminativo em relação aos três primeiros aspectos.

Da análise da proposição, verifica-se que essa dispõe, de forma detalhada, sobre a organização e o funcionamento do Abrigo Público Distrital de Animais. Assim, nesse sentido, antes de dar sequência à discussão a respeito da admissibilidade da proposta, cabe clarificar a situação atual do DF em relação ao tratamento dado aos animais abarcados pela proposta: cães, gatos e equinos abandonados, atropelados ou em estado de sofrimento.

Destarte, de forma breve, pode-se dizer no DF que existem quatro principais estruturas/frentes de atuação: (1) o Centro de Controle de Zoonoses (CCZ), (2) o Hospital Veterinário Público do Distrito Federal (HveP), (3) os programas de castração da Secretaria de Meio Ambiente e Proteção Animal do Distrito Federal (Sema-DF) e (4) as Organizações Não Governamentais (ONG’s) dedicadas à proteção ambiental.

No âmbito da administração pública, o Centro de Controle de Zoonoses (CCZ) é a instituição responsável pelo recolhimento de cães e gatos com doenças ou suspeitos de oferecer risco à saúde pública, bem como dos que agrediram seres humanos. Ou seja, o recolhimento de animais só ocorre em casos de animais que oferecem risco, com vínculo epidemiológico em alguma área ou com sinais clínicos evidentes. Como uma sequência desse trabalho, os cães e gatos que não possuem nenhum tipo de doença são disponibilizados à população para a adoção responsável. Quanto à sua atuação com animais domésticos, o Centro também é importante agente promotor de campanhas de vacinação em todo o território do DF. Em outra frente, adiciona-se que o CCZ é responsável pelo recolhimento e avaliação de espécies sinantrópicas como pombos, ratos e morcegos - potenciais vetores de doenças.

Contudo, ressalta-se que o CCZ apresenta diversos obstáculos ao seu satisfatório funcionamento. Nesse sentido, no ano de 2020, em decisão liminar do TJDFT, foi determinada a transferência do Centro de Zoonoses do setor Noroeste para outra localidade, visto a proximidade do Centro com o Hospital da Criança. Na decisão, o magistrado relatou ainda a situação precária do prédio do CCZ, bem como a falta de estrutura básica para atendimento dos animais, os quais ficam aprisionados em jaulas de tamanho reduzido e sobre chão batido. Outrossim, apenas um único servidor com habilitação em medicina veterinária foi constatado no local, exercendo suas funções em desvio, já que estava alocado em cargo distinto. 

Ainda no DF, existe o Hospital Veterinário Público do Distrito Federal (HveP), que oferece serviços gratuitos como: consultas, exames laboratoriais, exames de imagem (raios-X e ultrassom), cirurgias, administração de medicamentos, entre outros. Porém, o HveP não realiza castrações, salvo quando necessárias terapeuticamente. Ademais, deve-se pontuar que o hospital não realiza o acolhimento de animais destinados a adoção, tão somente realiza internações diurnas. 

No que diz respeito aos atuais programas de castração gratuita no DF, a Sema-DF, por meio da Subsecretaria de Proteção Animal (Supan), mantém o Programa de Castração de Cães e Gatos. Conforme informações do site oficial da Agência Brasília, atualmente, a Supan trabalha com três modalidades de castrações: a partir de campanha, na qual divulga-se previamente a data para a inscrição, que pode ser feita de forma online ou presencial; destinadas a protetores e ONGs, direcionadas para quem tem mais de 10 animais; e por meio da agenda DF, na qual a população pode realizar o agendamento prévio de forma online. 

Por fim, assim como em boa parte dos municípios brasileiros, cabe ainda destacar a importante atuação de ONG’s de proteção animal que trabalham recolhendo, tratando, abrigando e doando animais em situação de vulnerabilidade e de abandono. Todavia, deve-se entender que essas ONG’s atuam sempre no limite de suas capacidades, dependendo apenas de ajuda voluntária da população e de clínicas veterinárias dispostas a colaborar.

II.1 – Da constitucionalidade

Da análise da proposição, verifica-se que ela disciplina a organização e o funcionamento de um abrigo de cães, gatos e equinos abandonados ou em estado de sofrimento no DF – em outras palavras, propõe medidas de proteção da fauna doméstica e, por consequência, de questões afetas à saúde pública. Assim, primeiramente, considerada as linhas gerais do PL, tem-se que a matéria está dentro do escopo de atuação do DF.

Em relação à competência legislativa, verifica-se que o art. 24, VI e XII, da Constituição (CF/88) e o art. 17, VI e X, da Lei Orgânica (LODF) estabelecem que cabe à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre fauna, proteção do meio ambiente e defesa da saúde. Aos Municípios e ao DF, incumbe ainda normatizar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislação federal, de acordo com o art. 30, I e II, da CF/88. 

No que tange à competência material, de acordo com o art. 23, VII, do texto constitucional, e o art. 16, V, da Lei Orgânica, tem-se que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios preservar a fauna. Nesse mesmo sentido, destaca-se que a forma como é tutelada a matéria igualmente não viola preceitos constitucionais ou da Lei Orgânica. Na verdade, a proposição busca concretizar o art. 225, § 1º, VII, da CF/88 e o art. 296, da LODF, que impõem ao Poder Público e à coletividade, o dever de proteger a fauna, vedando, na forma da lei, as práticas que submetam os animais a crueldade. 

Contudo, quanto ao poder de iniciativa parlamentar, deve-se fazer uma ressalva. Na forma como a redação atual do PL se apresenta, sobretudo em seu art. 1º, cabe a interpretação de que a proposta insta a criação de um Abrigo Público – estrutura que, como discutido anteriormente, não existe no âmbito do DF. Além disso, na sequência do PL, são diversos os dispositivos que se prestam a determinar, de forma detalhada, sobre novas atribuições a serem desenvolvidas pelo Poder Executivo, em uma verdadeira transformação material de sua organização interna.

Dito isso, com o intuito de esclarecer a argumentação aqui apresentada, antes de seguir com a análise de admissibilidade em si, cabe dizer, de forma breve, que um abrigo de animais cumpre três principais objetivos: (1) ser um refúgio seguro para os animais que dele precisam; (2) funcionar como local de passagem, buscando a recolocação desses animais para lares definitivos; e (3) ser um núcleo de referência em programas de cuidados, controle e bem-estar animal. 

Assim, para atender de forma satisfatória esses serviços, o alojamento dos animais deve apresentar condições adequadas de higiene, iluminação, arejamento/ventilação, espaço para movimentação e manifestação do comportamento natural das espécies abrigadas, bem como prover cuidados médicos, insumos farmacêuticos, alimentação e hidratação. Igualmente, os animais devem estar protegidos contra intempéries naturais e devem estar separados por espécie, sexo (quando não castrados), porte e comportamento - condições que objetivam evitar estresse, acidentes, fugas, transmissão de doenças e reprodução dos animais do abrigo.

De tal modo, considerando que, de acordo com um levantamento da Confederação Brasileira de Proteção Animal, feito em 2021, existem, somente no DF, cerca de 700 mil animais abandonados, pode-se vislumbrar a dimensão da proposta em termos de infraestrutura, corpo técnico capacitado e, lógico, recursos financeiros para arcar com a criação e o funcionamento de um novo centro de acolhimento animal.

Desta forma, no caso em apreço, o PL, em sua versão original, apresenta vício de iniciativa por criar atribuições ao Poder Executivo e por interferir em sua gestão interna. Ou seja, observa-se uma afronta ao art. 71, § 1°, IV, da Lei Orgânica, o qual é claro em estabelecer que apenas o Chefe do Executivo poderá propor leis que disponham sobre “atribuições das Secretarias de Governo, órgãos e entidades da Administração Pública”. Da mesma forma, desrespeita-se o art. 100, IV e X, da LODF, que prevê a competência privativa do Governador para exercer a direção superior da administração distrital e dispor sobre sua organização e funcionamento.  

Nessa direção, com o fim de revestir o PL de segurança jurídica, propõe-se uma adequação da redação, em diversos pontos da proposta, todos reunidos em projeto substitutivo em anexo, que direcione a uma interpretação unívoca: que a proposta se atém, tão somente, a propor diretrizes para o acolhimento de cães, gatos e equinos por Abrigos Públicos Distritais. Solução que guarda a linha mestra do PL proposto e afasta qualquer dúvida sobre um indevido redesenho do Poder Executivo, que mantém sua prerrogativa de decidir, de forma oportuna, como organizar sua gestão interna.  

Como dito, propõe-se a adequação de vários excertos para garantir que o PL se limite a ditar contornos a serem seguidos em programas de acolhimento de animais feitas por Abrigos Públicos no âmbito distrital. Nesse sentido, expressões que determinavam a criação de novas atribuições a serem desempenhadas por órgãos públicos foram substituídas por termos mais alinhados com a definição de diretrizes. 

Como exemplo, destaca-se o art. 1º:

Do mesmo modo, apresenta-se as adequações sugeridas ao art. 3º:

Vale também esclarecer que, como consequências das mudanças sugeridas, para manter a coerência lógica do texto e o correto encadeamento de ideias, alguns dispositivos foram concatenados e reordenados. Como já dito, mantiveram-se as ideias do PL original, porém, com adaptações que lhe proporcionem maior conformidade com o campo de atuação do Legislativo no que se refere ao poder de iniciativa. 

No mais, observa-se que, pelas peculiaridades das adequações aqui sugeridas - mudanças pontuais de expressões ao longo de todo o texto original -preferiu-se, na análise aqui apresentada, apenas esclarecer e demonstrar, por exemplos, a natureza das propostas. Contudo, por lógico, a totalidade das mudanças sugeridas no que toca à constitucionalidade pode ser analisada, de forma minuciosa, no substitutivo em anexo. 

II.2 – Da legalidade e da juridicidade

Em uma análise global, a proposição mostra-se compatível com as orientações gerais das Leis federais nº 9.605/1998, Lei de Crimes Ambientais; e nº 6.938/1981, Política Nacional do Meio Ambiente; bem como com as Leis distritais nº 41/1989, Política Ambiental do Distrito Federal; nº 7.001/2021, Política de Castração de Cães e Gatos no Distrito Federal; nº 4.060/2007, que define sanções a serem aplicadas pela prática de maus-tratos a animais; nº 6.612/2020, que dispõe sobre animais comunitários no DF; e nº 2.095/1998, que estabelece diretrizes relativas à proteção e à defesa dos animais, bem como à prevenção e ao controle de zoonoses no DF. 

Contudo, devido à pertinência temática com as normas citadas e a consequente sobreposição de ações que o presente PL poderá acarretar com as regras já estabelecidas, sugere-se amoldar o art. 2º, em geral, pela referência a esses parâmetros legais. No mais, reforça-se que a mudança aqui apresentada, como supramencionado, também é revestida de alterações redacionais que lhe confiram constitucionalidade. Sendo assim, segue:

Ainda na perspectiva da harmonia com o arcabouço jurídico, inclusive no que tange à aderência com princípios e diretrizes que se coadunam com a proteção animal, e já adiantando alguns aspectos que se referem à redação do PL, deve-se também dizer que o PL substitutivo procurou aprimorar o texto legal de forma a torná-lo mais robusto e o dotar de efetividade em seu ponto nerval: promover o bem-estar animal. 

Nessa toada, alguns artigos foram reordenados e complementados com requisitos de bem-estar animal amplamente reconhecidos por instrumentos legais, orientações técnicas e, inclusive, por decisões judiciais que passaram a incorporar esses conceitos em seus julgamentos. 

Assim, conforme o exposto, segue proposta de alteração, em dispositivos reordenados:

No mais, em uma análise pormenorizada dos dispositivos do PL, outras duas observações pontuais devem ser feitas. A primeira é em relação ao art. 16, que trata da criação de um canal de comunicação chamado “Patrulha Animal”, e sua justaposição com a Lei Distrital nº 5.809, de 14 de fevereiro de 2017, que Institui o Disque Denúncia de Maus-Tratos aos Animais. 

Nessa perspectiva, além de se considerar que já existe um instrumento legal que normatiza essa temática, deve-se compreender que, na prática, as denúncias de maus-tratos no DF são direcionadas, em sua maioria, para a Delegacia de Repressão aos Crimes Contra os Animais, por telefone e meio digital. 

Desse modo, tendo em conta essas justificativas, sugere-se a seguinte alteração ao art. 16:

Em seu turno, a segunda observação se refere ao confronto do PL com as regras da Lei nº 2.095/1998, que estabelece diretrizes relativas à proteção e à defesa dos animais, bem como à prevenção e ao controle de zoonoses no DF. Nesse ponto, sugere-se uma pequena modificação para adequar o presente PL ao art. 15 da citada Lei, que inclui entidades de proteção dos animais como um destino possível para animais recolhidos e não reclamados no prazo de 30 (trinta dias), tal como transcrito:

Art. 15. Será apreendido o animal que:

(...)§ 3º Os animais apreendidos serão mantidos em local próprio indicado por órgão competente do Governo do Distrito Federal, pelo período de 30 dias, à disposição de seus responsáveis.

§ 4º Os animais não reclamados no prazo estipulado no § 3º poderão ser cedidos para adoção por pessoa física ou para resgate por entidade de proteção dos animais, para a promoção da readaptação e da reintegração dos animais ao convívio humano solidário.   

Ainda quanto a esse dispositivo, além da consideração acima descrita, com o objetivo de favorecer a efetividade do PL, e com base em discussões contemporâneas que têm incorporado, em textos legislativos, soluções alternativas para promover o bem-estar animal e a saúde pública, propõe-se a inclusão de uma outra possibilidade como um dos possíveis destinos de um animal resgatado: “animais castrados por meio da técnica de Captura, Esterilização e Devolução – CED poderão ser devolvidos ao local de origem após plena recuperação”. Opção que, claro, deve ser devidamente regulamentada e que, nesse momento, é introduzida tão somente com o intuito de manter espaço para que o Poder Executivo, por meio de seus órgãos competentes, tenha liberdade para definir as melhores metodologias e estratégias a serem aplicadas na realidade do DF. 

Posto isto, sugere-se a seguinte alteração ao art.10, renumerado na forma do PL substitutivo: 

II.3 – Da técnica e redação legislativa

Como já discutido, o texto exigiu adequações para se mostrar devidamente articulado, coerente e coeso, especialmente após as sugestões oferecidas na forma do PL substitutivo. Da mesma forma, para atender aos ditames da boa técnica legislativa e da Lei Complementar distrital nº 13/1996, pequenos ajustes foram realizados ao longo do texto apresentado.

II.4 – Da regimentalidade

O Projeto de Lei segue o trâmite previsto no Regimento Interno em relação ao regramento dos trabalhos, ao cumprimento de prazos, ao correto regime de tramitação e à apreciação pelas Comissões pertinentes – a CDESCTMAT aprovou parecer de mérito favorável à aprovação do PL e à CCJ foi atribuída a análise de admissibilidade aqui apresentada.

Em suma, para que o Projeto de Lei (PL) sob análise atenda aos ditames de constitucionalidade, legalidade, juridicidade e redação legislativa se apresentam sugestões para o aprimoramento do texto, todas reunidas no substitutivo em anexo. 

III – CONCLUSÃO

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Constituição e Justiça, manifestamos voto pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.027, de 2021, na forma do substitutivo em anexo.   

Sala das Comissões, …