emenda modificativa

(Autoria: Deputado Fábio Felix)

Emenda ao Projeto de Lei Complementar nº 41/2024, que “Aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências. ”

Dê-se a seguinte redação ao inciso II do art. 21 do Projeto de Lei Complementar nº 41/2024, com a devida adequação do Anexo III:

“Art. 21. O sistema viário, no que se refere à preservação das características do CUB, é classificado com gradação em níveis, para fins de preservação, variando da maior à menor restrição para intervenções, como indicado no Anexo III e descrito a seguir: ....................................................................................................

II – Nível 2, vias com médio nível de restrição a intervenções, compondo a articulação principal entre os eixos definidores da configuração espacial do CUB, abrangendo as vias W1, W2, W3, W4, W5, L1, L2, L3, L4, N2, N3, S2, S3, Estrada Setor Policial Militar; e 

..................................................................................................”.

 JUSTIFICAÇÃO

Trata-se de emenda modificativa do inciso III do art. 21 do Projeto de Lei Complementar (PLC) nº 41/2024, de autoria do Poder Executivo, que dispõe sobre “Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências”.

De acordo com a redação original do dispositivo, as vias W2, W3, W4, W5, L2, L3, L4, N2, N3, S2, S3, Estrada Setor Policial Militar são de nível 2, ou seja, são consideradas vias com médio nível de restrição a intervenções, compondo a articulação principal entre os eixos definidores da configuração espacial do CUB. Apesar de comporem a articulação entre os principais eixos do CUB, as vias W1 e L1 não são citadas no art. 21, sendo consideradas, portanto, como de nível 3, ou sejam, vias com menor nível de restrição a intervenções.

Ocorre que, de acordo com a Manifestação da Comissão de Cultura, Esporte e Lazer da Ordem dos Advogados do Distrito Federal (OAB/DF), encaminhada a esta Câmara Legislativa em 10 de junho de 2024, “As vias L1 e W1, localizadas entre as quadras residenciais das asas sul e norte, são essenciais para a unidade, a qualidade e a identidade da escala residencial, merecendo o mesmo nível hierárquico das demais vias paralelas ao Eixo Rodoviário”.

Por isso, a OAB/DF sugeriu redação semelhante à ora proposta, de modo que as vias W1 e L1 sejam consideradas como de Nível 2, com médio nível de restrição a intervenções.

Ante o exposto, conclamo os Nobres Deputados a apoiarem a presente Emenda modificativa, em prol da boa preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília.

Deputado fábio Felix

Ao Gabinete do Deputado Gabriel Magno

Assunto: relatoria do Projeto de Lei Complementar nº 41/2024

Senhor(a) chefe, 

De ordem do Presidente da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, Deputado Gabriel Magno, nos termos do art. 78, inciso VI, do Regimento Interno da CLDF, informo que o Senhor Deputado Gabriel Magno foi designado para relatar o Projeto de Lei Complementar nº 41/2024.

O prazo para parecer é de 1 dia útil, a contar de 12/06/2024, conforme publicação no DCL desse mesmo dia.

Brasília, 11 de junho de 2024.

ANDRÉS ALFREDO RODRÍGUEZ IBARRA

Consultor Técnico-Legislativo - Sociólogo 

PARECER Nº     , DE 2024 - CESC 

Projeto de Lei Complementar nº 41/2024

Da COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, SAÚDE E CULTURA sobre o PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 41/2024, que aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências.

AUTOR(A): Poder Executivo

RELATOR : Deputado GABRIEL MAGNO

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Educação, Saúde e Cultura - CESC o Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024, que aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências.

Em 04 de março de 2024, por meio da Mensagem nº 077/2024 GAG/CJ, o Governador do Distrito Federal submeteu à apreciação desta Casa Legislativa o PLC e seus 15 anexos.

O PLC é integrado por 4 títulos assim discriminados:

Título I - Da Política de Preservação do CUB; 

Título II - Da Preservação, Ordenamento e Desenvolvimento Territorial;

Título III - Da Gestão e do Monitoramento do Território; 

Título IV - Das Disposições Finais e Transitórias. 

Em razão da extensão do texto legal, neste Relatório, apontaremos de forma suscinta diretrizes que compõem os títulos indicados.

Título I - Da Política de Preservação do CUB

O Título I que trata sobre a política de preservação do Conjunto Urbano de Brasília - CUB, é composto pelos seguintes capítulos: 

Capítulo I - Das Disposições Gerais; 

Capítulo II - Dos Princípios, Objetivos e Diretrizes Gerais do PPCUB; 

Capítulo III - Da Caracterização do Conjunto Urbanístico de Brasília; 

Capítulo IV - Das Diretrizes para Planos, Programas e Projetos Temáticos. 

No Capítulo I, Disposições Gerais, do Título I há a indicação que a Lei Complementar que institui o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB) é fundamentado pela Lei Orgânica do Distrito Federal e pelo Plano Diretor de Ordenamento Territorial. O PPCUB, destinado a delinear as políticas de preservação, planejamento e gestão para a Unidade de Planejamento Territorial Central, abrange áreas específicas como o espelho d'água do Lago Paranoá, a Estrada Parque Indústria e Abastecimento (EPIA), o Parque Nacional de Brasília e outros limites definidos geograficamente. Além disso, o PPCUB visa proteger a concepção urbanística e a paisagem urbana, promovendo o ordenamento territorial para atender às funções sociais da cidade e da propriedade urbana, em alinhamento com o Estatuto da Cidade. O PPCUB é integrado por anexos detalhados que mapeiam e classificam áreas de preservação, setorização territorial, zoneamento do espelho d'água, bem como a regulamentação específica para o Parque Nacional de Brasília, entre outros elementos pertinentes à gestão e preservação urbanística e ambiental da região.

O Capítulo II do Título I estabelece os princípios, objetivos e diretrizes gerais que orientam a preservação e o desenvolvimento do Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB). Os princípios incluem a valorização patrimonial, a integração do CUB com outras regiões, e a participação democrática da sociedade no planejamento urbano. Os objetivos são orientados à preservação e valorização do CUB como patrimônio cultural, fomento do desenvolvimento respeitando valores urbanos e promoção da participação social no processo de planejamento. São diretrizes gerais a preservação das características urbanas e patrimoniais do CUB, a integração de políticas públicas de mobilidade, habitação, cultura e saneamento, e a promoção de desenvolvimento sustentável. O PPCUB prevê ainda a requalificação de áreas históricas e a utilização eficiente de imóveis e terrenos, visando reduzir desigualdades socioespaciais e promover a urbanização inclusiva.

O Capítulo III do Título I, estabelece a caracterização do Conjunto Urbanístico de Brasília, estabelecendo seções que abordam Valores Patrimoniais, Atributos Fundamentais, Configuração Espacial e Escalas Urbanas. Os valores patrimoniais destacam a importância histórica, paisagística, estética e sociocultural do CUB, enfatizando a influência de Brasília no urbanismo e na arquitetura. Os atributos fundamentais incluem a interação de escalas urbanas distintas e a estrutura viária que integra essas escalas, além de elementos arquitetônicos e paisagísticos significativos. A configuração espacial é definida principalmente pelos eixos Monumental e Rodoviário-Residencial, que cruzam em ângulo reto e organizam o espaço segundo funções urbanas específicas, como áreas administrativas, residenciais e de lazer. As escalas urbanas são descritas como Monumental, Residencial, Gregária e Bucólica, cada uma com características e elementos próprios que contribuem para a identidade e a funcionalidade de Brasília, desde espaços simbólicos e administrativos até áreas residenciais e de lazer integradas ao ambiente natural. O detalhamento dos itens indicados é realizado no desenvolvimento do presente parecer. 

O Capítulo IV do Título I aborda diretrizes para planos, programas e projetos temáticos, com foco em mobilidade, espaços públicos, inserção de habitação, patrimônio cultural e saneamento ambiental. Sobre mobilidade, destaca-se que o sistema viário do Conjunto Urbanístico de Brasília é classificado em três níveis de restrição para intervenções, de alta a baixa, para preservar as características patrimoniais do CUB, com diretrizes que priorizam a mobilidade sustentável, o transporte coletivo não poluente, e a melhoria da infraestrutura ciclística e pedestre, garantindo que todas as intervenções sejam aprovadas mediante parecer técnico visando a conservação do patrimônio. Sobre as diretrizes para manter e requalificar espaços públicos, a proposta enfatiza a preservação das áreas verdes, a proibição de privatização e construções em espaços destinados ao público, e a promoção de uma paisagem urbana harmoniosa e sustentável. Sobre a habitação destaca-se que a inserção de uso residencial no CUB é regulada por critérios que incluem a adequação ao ambiente urbano e a priorização de Habitação de Interesse Social, devendo ser formalizada através de legislação específica que considera a sustentabilidade, a diversidade de ocupantes, e a integração com serviços e transportes públicos, assegurando também a participação comunitária e o manejo responsável de recursos naturais. Sobre o patrimônio cultural, a proposta define estratégias para o fortalecimento e preservação do patrimônio cultural, incluindo a implementação de programas para a valorização das áreas de interesse cultural, a conservação de obras de arte e a educação patrimonial, com a participação de órgãos governamentais e da sociedade civil para promover a manutenção e o reconhecimento dos bens culturais e históricos do Distrito Federal. E, por fim, sobre o saneamento ambiental, o projeto enfatizam a preservação dos elementos paisagísticos e hídricos, a proteção integral do Parque Nacional de Brasília, e a implementação de práticas sustentáveis na infraestrutura urbana, visando a saúde pública, a segurança e a manutenção da característica de cidade-parque do CUB.

Título II - Da Política de Preservação do CUB

O Título II que trata da Preservação, Ordenamento e Desenvolvimento Territorial é composto pelos seguintes capítulos: 

Capítulo I - Da Organização do Território; 

Capítulo II - Do Uso e da Ocupação do Solo; 

Capítulo III - Dos Dispositivos de Parcelamento do Solo; 

Capítulo IV - Das Áreas de Gestão Específica; 

Capítulo V - Dos Instrumentos de Política Urbana

O Capítulo I do Título II estrutura o território em 12 Territórios de Preservação (TP), definindo parâmetros específicos de uso e ocupação do solo, preservação de valores patrimoniais, e desenvolvimento sustentável para cada unidade, com o objetivo de garantir a preservação integrada da identidade cultural, histórica e da paisagem urbana do CUB. O Território de Preservação 1 – TP1: Eixo Monumental, foca na preservação da escala monumental e dos valores históricos, urbanísticos e paisagísticos representativos do poder federal e distrital, integrado por oito Unidades de Preservação que incluem áreas verdes, espaços culturais e institucionais, com diretrizes específicas para manter a integridade visual, arquitetônica e funcional destas áreas, proibindo novas construções que comprometam sua visibilidade e características originais. O Território de Preservação 2 - TP2: Plano Piloto de Brasília abrange a escala residencial, incluindo superquadras e entrequadras com comércios e equipamentos comunitários, focando na preservação de características arquitetônicas e urbanísticas históricas, com diretrizes específicas para manter a baixa densidade construtiva, a permeabilidade visual e o caráter verde das áreas. O Território de Preservação 3 - TP3: Setores Centrais é caracterizado como o centro urbano da cidade, destaca-se pela alta densidade de uso, diversidade funcional e valorização dos espaços públicos, com diretrizes voltadas para a preservação de sua escala gregária e integração de atividades urbanas diversas, enfatizando a mobilidade ativa e a manutenção de visuais abertas. O Território de Preservação 4 - TP4: Orla do Lago Paranoá enfatiza a preservação do caráter bucólico e baixa densidade construtiva, priorizando a manutenção de áreas verdes e acessibilidade pública à orla, com restrições específicas a novas construções residenciais e de alojamento, exceto em áreas designadas. O Território de Preservação 5 – TP5: Setores de Embaixadas abrange a área de transição entre a malha urbana central e a periferia do Lago Paranoá em Brasília, caracterizando-se por uma ocupação rarefeita do solo e enfatizando a preservação de sua forma urbana e paisagem através de diretrizes que mantêm a baixa densidade construtiva e a preservação das áreas verdes públicas, promovendo o tratamento paisagístico e a revisão do parcelamento em áreas como os Setores de Embaixadas e a Universidade de Brasília. O Território de Preservação 6 – TP6: Grandes parques e outras áreas de transição urbana é integrada por áreas destinadas a descompressão urbana em Brasília, como o Parque Dona Sarah Kubitschek e o Parque Ecológico Burle Marx, com diretrizes que enfatizam a preservação dos espaços abertos, a manutenção da permeabilidade do solo e da vegetação nativa, além de restringir novas construções dentro dos parques e promover a requalificação dos espaços públicos para reforçar a conexão entre áreas de lazer e esportivas. O Território de Preservação 7 – TP7: Espelho d’água do Lago Paranoá abrange exclusivamente o espelho d’água do Lago Paranoá, essencial para a paisagem e lazer de Brasília, com diretrizes focadas na conservação da qualidade da água, prevenção do assoreamento, controle de construções aquáticas e garantia do acesso público, mantendo a paisagem bucólica e as características visuais do lago sem obstruções. O Território de Preservação 8 – TP8: W3 Norte e W3 Sul abrange a área da via W3, intermediária entre superquadras e setores complementares, com ênfase na manutenção da arborização, integridade das construções geminadas, continuidade do acesso público, e preservação do uso misto sem alterar a paisagem urbana e a mobilidade. Planos específicos visam requalificar a via W3 e seu entorno, fortalecendo a conectividade e a diversidade de usos. O Território de Preservação 9 – TP9: Setores Residenciais Complementares abrange áreas residenciais de expansão do Plano Piloto, focando na manutenção do uso residencial, acesso público, e integração de comércio, com ênfase em preservar espaços verdes e a baixa densidade construtiva; os planos de preservação incluem requalificação urbana e revisão do parcelamento para melhorar a integração e acessibilidade. O Território de Preservação 10 – TP10: Setores Complementares – Áreas Oeste e Leste inclui setores que limitam as Asas Norte e Sul de Brasília, destacando-se por atividades múltiplas e institucionais; a preservação foca na baixa densidade construtiva, acesso público aos espaços verdes, e manutenção de rotas acessíveis, com planos específicos para requalificação urbana e integração dos setores. O Território de Preservação 11 – TP11: Vilas Residenciais abrange núcleos urbanos como Candangolândia e Vila Telebrasília, áreas de significativo valor histórico e paisagístico da construção de Brasília, com diretrizes focadas na preservação de traçados originais, áreas verdes, e arquitetura unifamiliar, além de requalificações urbanas para melhorar espaços públicos e infraestrutura comunitária. O Território de Preservação 12 – TP12: Setores de Serviços Complementares localiza-se a sudoeste do Plano Piloto, incorporando o Setor de Múltiplas Atividades Sul e outros setores, com um foco em preservar a diversidade de usos e atividades, manter espaços públicos arborizados e livres, e assegurar a permeabilidade do solo e a horizontalidade construtiva.

O Capítulo II do Título II trata do uso e ocupação do solo, incluindo o coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação, altura máxima, afastamentos, taxa de permeabilidade e vagas para veículos. Sobre os usos e atividades a proposta destaca a Tabela de Classificação de Usos e Atividades Urbanas e Rurais do DF, detalhados nos Anexos VII e X do Projeto. Define que os usos obrigatórios e complementares estão sujeitos a regulamentações específicas, que devem ser aprovadas por atos executivos, submetidos à avaliação de órgãos de planejamento territorial e preservação, e atualizados a cada dois anos conforme as classificações da CNAE. Sobre os parâmetros de ocupação do solo a proposta trata do coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação, altura máxima, afastamentos, taxa de permeabilidade e vagas para veículos, conforme discriminado no Anexo VII e na Lei Complementar. Esses parâmetros regulam o volume e a forma de ocupação das edificações, com subsolos permitidos salvo inviabilidade técnica ou ambiental. A aplicação destes parâmetros está sujeita a condições ambientais e legislativas específicas, com casos omissos requerendo análise e aprovação do órgão gestor de planejamento territorial. 

Destaca-se que as regras de uso e ocupação dos territórios são distribuídas no texto da Lei Complementar e nos anexos que acompanham a Lei e serão detalhados no desenvolvimento deste parecer.

O Capítulo III do Título II trata do parcelamento do solo, desdobro e remembramento. O parcelamento deve observar a unidade morfológica das áreas, basear-se na caracterização do CUB e nos critérios de uso e ocupação, em atenção aos estudos específicos para viabilizar alterações, permitindo ajustes em função de necessidades infraestruturais ou conflitos de locação.

O Capítulo IV do Título II prevê Áreas de Gestão Específica, incluindo a UnB, o SMU e o SCES Trecho 3 Polo 7. Planos de Uso e Ocupação do Solo devem ser elaborados pelo órgão gestor da respectiva Área e devem conter estrutura viária, identificação e delimitação de áreas de interesse ambiental, zoneamento ou setorização da gleba, especificando os parâmetros de controle do uso do solo. 

O Capítulo IV do Título II prevê os instrumentos de política urbana, tais como: a outorga onerosa do direito de construir (ODIR); a outorga onerosa de alteração de uso (ONALT); o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e do imposto predial e territorial urbano progressivo e da desapropriação; a compensação urbanística; a transferência do direito de construir; o tombamento de bens ou conjuntos urbanos; a instituição de áreas especiais de interesse social (AEIS); a concessão de direito real de uso (CDRU); e a concessão de uso. 

Título III - Da Gestão e do Monitoramento do Território

O Título III trata da Gestão e do Monitoramento do Território, sendo composto pelos seguintes capítulos: 

Capítulo I - Da Estrutura Institucional de Planejamento, Gestão e Monitoramento; 

Capítulo II - Da Gestão Compartilhada do CUB; 

Capítulo III - Da Gestão Democrática; e 

Capítulo IV - Das Infrações e das Sanções. 

O Capítulo I do Título III prevê a estrutura institucional de planejamento, gestão e monitoramento integrada pelos: órgãos distritais de planejamento, gestão, preservação e fiscalização; e órgãos colegiados de gestão participativa. O órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal é o responsável pela coordenação. A Câmara Temática do Conjunto Urbanístico de Brasília (CT/CUB) é a instância consultiva e de caráter permanente.   

O Capítulo II do Título III prevê que a gestão compartilhada do Conjunto Urbanístico de Brasília é conduzida pelo órgão distrital de planejamento territorial e urbano, em conjunto com os órgãos distrital e federal de preservação do patrimônio cultural, mediante um Acordo de Cooperação Técnica que estabelece ações integradas para a valorização do CUB como patrimônio cultural da humanidade, sendo operacionalizada pelo Grupo Técnico Executivo responsável pelo planejamento e monitoramento das intervenções e atividades relacionadas ao patrimônio.

O Capítulo III do Título III prevê que a gestão democrática do Conjunto Urbanístico de Brasília é implementada por meio de audiências públicas, reuniões públicas, e outros mecanismos participativos, para discussão de planos de uso e ocupação, projetos urbanísticos e parques urbanos, exigindo a disponibilização antecipada de material e adequada divulgação das sessões para garantir a participação efetiva da população interessada.

O Capítulo IV do Título III trata das infrações e das sanções, estabelece medidas punitivas para descumprimentos, variando de advertências a multas calculadas segundo a gravidade da infração, com possibilidade de reincidência e infração continuada aumentando a penalidade, garantindo processos administrativos com recurso, contraditório e ampla defesa.

Título IV - Das Disposições Finais e Transitórias

O Título IV sobre as disposições finais e transitórias dispõe sobre: a criação e regularização urbanística de equipamentos públicos; criação de lotes, alteração de parcelamento e desafetação de áreas; cooperação técnica com a União para a preservação dos bens culturais de interesse comum; processo legislativo de atualização e alteração das normas presentes no PPCUB; e revogações.   

Anexos

O Projeto de Lei contém ainda os seguintes anexos: 

Anexo I – Mapa da Área de Abrangência do Plano de Preservação do Conjunto

Urbanístico de Brasília;

Anexo II – Mapa de Setorização da Área de Abrangência do PPCUB;

Anexo III – Mapa de Classificação do Sistema Viário, para fins de preservação;

Anexo IV – Quadro de Bens Culturais, contemplando: - Bens Tombados ou com

Indicação de Preservação; - Obras de Arte Móveis e Integradas;

Anexo V – Mapa dos Territórios de Preservação – TP;

Anexo VI – Poligonais e Quadro de Coordenadas de Perímetro das Unidades de

Preservação – UP;

Anexo VII – Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP por

Unidades de Preservação;

Anexo VIII – Mapa de Valoração por Componente de Preservação;

Anexo IX – Quadro Síntese de Valoração dos Territórios e Unidades de

Preservação;

Anexo X – Tabela de Uso e Atividades do TP 11;

Anexo XI – Mapa da Rede de Transporte para Exigência de Vagas;

Anexo XII – Quadro de Exigência de Vagas de Veículos;

Anexo XIII – Desafetação de Área Pública e Alteração de Parcelamento;

Anexo XIV – Glossário; e

Anexo XV – Siglário.

Na Exposição de Motivos n° 2/2024 - SEDUH/GAB, o Secretário da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do DF - SEDUH sustenta que o PPCUB está fundamentado no Decreto-Lei n° 25, de 1937, que estabelece a política de proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural do país. Que atende ao disposto no Capítulo da Política Urbana da Constituição Federal, aos dispositivos do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257, de 2001, e às determinações da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF.

Argumenta, também, que a LODF estabelece como um dos objetivos prioritários do DF o zelo pelo CUB. Além disso, o instrumento de planejamento e gestão urbana do CUB está previsto no Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF – PDOT. Ainda nesse sentido, é realça que a última missão da Unesco para monitorar o estado de conservação do CUB, no ano de 2020, recomendou a instituição de instrumento próprio para nortear o planejamento, a gestão e a preservação do CUB, a fim de que as características originais do projeto de Lucio Costa sejam preservadas.

O autor ressalta que o PPCUB vem para consolidar e atualizar a normativa de uso e ocupação do solo para lotes e projeções na região do CUB, além de sistematizar as bases para a preservação do Patrimônio da Humanidade que é Brasília. Salienta, ainda, que o PPCUB cumpre o papel simultâneo de: i) plano de preservação do conjunto tombado; ii) legislação de uso e ocupação do solo desse conjunto; e iii) Plano de Desenvolvimento Local – PDL da Unidade de Planejamento Territorial Central – UPT Central.

Por fim, é destacado que o PPCUB permitirá uma gestão mais eficaz do território, de maneira compartilhada entre os órgãos distrital e federal, além de todo o processo ter sido realizado de forma transparente, com discussões entre o Poder Público, a sociedade e o IPHAN, cujas contribuições foram incorporadas ao texto do PLC.

O projeto de lei complementar foi distribuído, para análise de mérito, a esta Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC (RICL, art. 69, I, “i”); à Comissão de Assuntos Fundiários - CAF (RICL, art. 68, I, “c”, “h” e “i”); à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT (RICL, art. 69-B, ”g”, “h”, “i” e “j”); e, para análise de admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”); e à Comissão de Constituição e Justiça — CCJ (RICL, Art. 63, I). 

No prazo regimental, nenhuma emenda foi apresentada no âmbito desta CESC.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O presente parecer tem como objetivo a análise do Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024, que aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências, nos termos de competência regimental desta Comissão de Educação Saúde e Cultura - CESC, a saber:

Art. 69. Compete à Comissão de Educação, Saúde e Cultura

I – analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito das seguintes matérias:

..................................

i) patrimônio cultural, histórico, artístico, natural e paisagístico, material e imaterial, do Distrito Federal.

A análise desta Comissão utiliza-se da estrutura e dos argumentos   desenvolvidos no “Estudo PPCUB: Relatório final de análise ao PLC nº 41/2024”, resultado do Grupo de Trabalho PPCUB (GT PPCUB), instituído pelo Ato do Terceiro Secretário nº 2/2024 e disponibilizado às Assessorias da Câmara Legislativa do Distrito Federal em 30 de abril de 2024. Também subsidia o parecer o Estudo nº 252, de 2024, realizado pela Unidade de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente – UDA, da Consultoria Legislativa da CLDF.

Encontram-se também contempladas no parecer várias recomendações contidas nos pareceres do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN sobre a minuta do PPCUB, exaradas em 2019, 2021 e 2023, bem como manifestações do Conselho Internacional de Monumentos e Sítios – ICOMOS; da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB; do Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural do Distrito Federal – CONDEPAC; do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Distrito Federal – CAU/DF; do Fórum de Entidades em Defesa do Patrimônio Cultural Brasileiro; dos Conselhos Comunitários da Asa Norte e da Asa Sul; e sugestões  de entidades, associações e especialistas das áreas de patrimônio cultural, direito urbanístico, mobilidade urbana e meio ambiente.

Importante ressaltar que foram consideradas as contribuições pertinentes, apresentadas na Comissão Geral sobre o PPCUB, promovida por esta Comissão de Educação, Saúde e Cultura, no dia 15 de maio de 2024, no Plenário desta Casa (enlace disponível em https://www.youtube.com/live/jjSf2rgfF1E?si=3nGYZd_HHrsIvvSd).

Passemos, então, às observações e sugestões contidas nos estudos acima mencionados, realizados pela Unidade de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente – UDA, da Consultoria Legislativa - CONLEGIS da CLDF. Cumpre, a propósito, destacar que é digno de reconhecimento e louvor o trabalho de excelência produzido pelos consultores legislativos da UDA.

Além do corpo do PLC, distribuído em 168 artigos, o GT PPCUB analisou pormenorizadamente todas as 72 Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURPs, constantes no Anexo VII. As tabelas comparativas em relação à legislação vigente e às disposições da Portaria nº 166/2016 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Iphan encontram-se no Anexo I do Estudo Geral acima referenciado, para a consulta.

Nosso objetivo principal é a análise e aprimoramento dos instrumentos de preservação, considerando a temática desta Comissão, que deve atentar para a promoção e proteção do patrimônio cultural, entre outras atribuições, considerando, sobretudo, que no curso dos debates em audiências públicas e comissões sobre o novo PPCUB, especialistas apontaram o necessário aprimoramento do Projeto de Lei Complementar, no sentido de prever efetivos mecanismos de proteção e instrumentos para a participação da sociedade na preservação de Brasília.

Nesse sentido, o presente parecer se utiliza da estrutura e dos argumentos desenvolvidos no Estudo nº 252 elaborado pela Unidade de Desenvolvimento Rural, Urbano e Meio Ambiente – UDA, disponibilizado em maio de 2024.

1. PRINCIPAIS DESAFIOS PARA ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE INSTRUMENTOS ADEQUADOS DE PRESERVAÇÃO

1º Desafio para a efetividade da preservação: o alto número de regras esparsas de proteção

O primeiro desafio à proteção do Conjunto Urbano de Brasília (CUB) é o alto número de regras esparsas de proteção. O PLC nº 41/2024 contribui para mitigar os efeitos da diversidade de regras ao consolidar, de forma mais sistemática, os parâmetros de uso e de ocupação. 

Contudo, o trabalho do Poder Executivo ao consolidar as normas é incompleto. Não foram disponibilizados documentos que retratam o panorama atual e as alterações propostas, para a devida comparação das mudanças.[1]

O devido cotejamento da realidade atual com a proposta permite o início da compreensão dos impactos das medidas, fomenta a participação, promove a transparência e consequentemente a segurança jurídica. Trata-se de um trabalho essencial que deveria ter sido realizado pelo Poder Executivo ao encaminhar a proposta, que revelaria não só zelo e diligência, mas também respeito com o processo legislativo, caracterizado por uma cadeia de atos animada por relações jurídicas dotadas de publicidade e sistematicidade. 

Ainda associado ao primeiro desafio de organização e sistematicidade das normas, percebemos que as maiores alterações, normas específicas e observações, não se encontram em um documento consolidado, no texto do PLC nº 41/2024, mas sim em tabelas anexas ao projeto, ou mesmo em itens de observações em tabelas, o que gera maior complexidade para a compreensão não só da população, mas dos próprios órgãos de fiscalização e controle.   

2º Desafio para a efetividade da preservação: o elevado número de unidades de preservação desassociado da consolidada classificação da Portaria do Iphan nº 166/2016

Além do conhecimento, ordem e organização das normas, o segundo desafio para a adequada proteção ao Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB), é o elevado número de unidades de preservação desassociado da consolidada classificação da Portaria do Iphan nº 166/2016, o que demandará um esforço de adaptação. Assim, cumpre detalhar o panorama de classificação adotado pela Portaria do Iphan nº 166/2016, para então comparar com as alterações da Proposta de PPCUB apresentada pelo PLC nº 41/2024. 

Classificação das Unidades de Preservação conforme a Portaria do Iphan nº 166/2016

A Portaria do Iphan nº 166/2016 segmenta o território em Zonas de Preservação (ZP), porções territoriais que constituem Macroáreas, delimitadas de acordo com os atributos, morfologia e papéis que desempenham na constituição da paisagem urbana.

As Zonas de Preservação são compostas por Áreas de Preservação (AP), definidas de acordo com as especificidades urbanas encontradas em cada Zona e estão submetidas a critérios específicos de intervenção. 

Nesse contexto, a Portaria do Iphan nº 166/2016 estabeleceu as seguintes Macroáreas: 

Macroárea de Proteção A, englobando a área do Plano Piloto de Brasília, os setores acrescidos ao projeto original ainda na fase pioneira de construção da cidade e a porção leste do conjunto urbano, até à margem do Lago Paranoá. A Macroárea A é composta por 4 (quatro) Zonas de Preservação: Zona de Preservação 1 (ZP1A); Zona de Preservação 2 (ZP2A); Zona de Preservação 3 (ZP3A); e Zona de Preservação 4 (ZP4A). Em ordem de relevância, as zonas constituem as áreas de maior representatividade simbólica, morfológica e urbanística do Conjunto Urbanístico de Brasília. Para melhor delimitação, cada Zona de Preservação é composta por Áreas de Preservação, que congregam características similares.[2]

Macroárea de Proteção B que compreende a porção Oeste do conjunto tombado e envolve os setores urbanos implantados fora da estrutura concebida por Lucio Costa no Relatório do Plano Piloto de Brasília. A Macroárea B é composta por 3 (três) Zonas de Preservação: Zona de Preservação (ZP1B); Zona de Preservação 2 (ZP2B); Zona de Preservação 3 (ZP3B).

Classificação das Unidades de Preservação conforme o PLC nº 41/2024

O PLC nº 41/2024 estabelece a área de abrangência do PPCUB correspondente à Unidade de Planejamento Territorial Central, compreendendo: I – Conjunto Urbanístico de Brasília – CUB; II – Espelho d’água do Lago Paranoá; III – Área de Relevante Interesse Ecológico – ARIE Santuário da Vida Silvestre do Riacho Fundo – Área II; e IV – Parque Nacional de Brasília. Percebe-se a ampliação da área de abrangência com a inclusão do Espelho d’água do Lago Paranoá e do Parque Nacional de Brasília, o que é compatível com os valores de proteção e preservação, dada a essencialidade das áreas.[3]

De forma diferente da Portaria Iphan nº 166/2016, o PLC nº 41/2024 divide o território, para fins de planejamento, gestão e preservação, em 12 Territórios de Preservação (TP), que se subdividem em 72 Unidades de Preservação (UP). A delimitação dos TPs tem por base os setores funcionais definidos para o território, agrupados pelas formas de uso e ocupação e características específicas relativas à preservação. A proposta de divisão não é necessariamente coincidente com a Portaria Iphan nº 166/2016, comportando algumas diferenças pontuadas como inovações, considerando a dinamicidade da cidade. 

Assim, para fins de simples visualização da divisão do território por função e grau de intervenção e proteção temos o seguinte quadro comparativo e a imagem abaixo: 

Figura 2. Comparativo entre os Territórios de Preservação (PLC ° 41/2024) e as Zonas de Preservação (Portaria IPHAN n° 166/2016. 

Como destacado, as Áreas de Preservação (AP) nem sempre coincidem com as Unidades de Preservação (UP) propostas no PLC nº 41/2024. Contudo, a classificação guarda certas características e similaridades, considerando a proximidade dos critérios de classificação enunciadas de acordo com a função das unidades e grau de preservação e intervenção. 

Segundo o PLC nº 41/2024, cada UP é valorada em função do grau de preservação, sendo as medidas de ordenação e intervenção indicadas e individualizadas por Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação - PURP, na qual os componentes de preservação (histórico, forma urbana e paisagem urbana) são valorados em “maior valor” ou “menor valor”. Contudo, vale ressaltar a ausência de informações adicionais ou critérios objetivos que possam balizar a análise de futuras intervenções no CUB com base nessa classificação. Ou seja, a valoração dos componentes de preservação mostra-se de forma imprecisa e de baixa aplicabilidade no PLC, não restando claros os objetivos almejados, a sua função e o rebatimento da classificação com situações práticas.

3º Desafio para a efetividade da preservação: o alto custo político, social e econômico

O terceiro desafio para a proteção do CUB é o alto custo político, social e econômico em que o Poder Público precisa incorrer para restringir o acesso, considerar e regularizar as edificações consolidadas, fiscalizar o uso e a ocupação estabelecidos e compatibilizar o necessário desenvolvimento urbano com a preservação da identidade de Brasília. Todos esses fatores podem dificultar a formulação e implementação dos acordos coletivos, como desenvolvemos adiante.

 2. DIRETIVAS, CRÍTICAS E PROPOSTAS DE INSTRUMENTOS DE PRESERVAÇÃO 

A preservação do conjunto tombado é classificada como uma espécie de tutela de interesses difusos, cuja titularidade é impassível de determinação. A não definição categórica de titularidade do interesse da preservação conduz ao dilema de atribuição de propriedade e responsabilidade, apta a suscitar desafios atinentes à governança dos recursos. 

Os usos e parâmetros de construção afetam o conjunto urbano de Brasília, recurso que integra o Patrimônio Cultural da Humanidade. Nesse contexto, é apropriada a utilização de ferramentas e instrumentos de governança partilhada para auxiliar em sua gestão. Assim, abaixo, são apresentadas seis diretivas relevantes para a construção e implementação dos instrumentos de preservação do Conjunto Urbano de Brasília.[4] 

Para os fins do presente trabalho, foram construídas seis diretivas inspiradas nos princípios de Ostrom, que podem contribuir para a melhor gestão dos recursos. As diretivas a seguir são adaptadas ao contexto de proteção do Conjunto Urbano de Brasília.[5]

2.1 Estrutura institucional e instrumentos de participação adequados para o exercício da função de preservação 

Entendemos que a estrutura institucional é mais adequada à função da preservação, quando observa os seguintes elementos: 

a) os órgãos responsáveis pela preservação devem ser formados por representantes de diversas classes e interesses da sociedade, incluindo o governo, setor produtivo e entidades da sociedade civil. A formação plural é relevante para permitir a consideração adequada dos interesses de todos os envolvidos e atribuição de legitimidade à ação e direção das atividades.

b) a estrutura institucional deve dispor de instrumentos de participação social, contar com a colaboração de órgãos técnicos, que podem atuar por meio de parcerias ao firmar acordos de cooperação, para o melhor exercício da função de preservação; 

c) a estrutura institucional deve dispor de instrumentos de participação de todos na elaboração, implementação e controle dos instrumentos de preservação. 

2.1.1 Instrumentos de participação já contemplados no PLC nº 41/2024

Conforme a proposta do PPCUB apresentada no PLC nº 41/2024, observamos os seguintes elementos que caracterizam a estrutura institucional e os instrumentos de participação: 

a) os órgãos distritais de planejamento, gestão, preservação e fiscalização e órgãos colegiados de gestão participativa (art. 126, PLC nº 41/2024). O PLC prevê a formação plural e representativa dos órgãos responsáveis pela preservação, e indica de forma clara suas competências;[6]

b) O PLC nº 41/2024 prevê instrumentos de participação social.  O Capítulo III, que trata sobre a Gestão Democrática, prevê, em seu art. 131, §1º, a observância de audiência pública para os casos previstos na LODF, no PDOT e na legislação específica, observados os ritos próprios. O §2º do art. 131 apresenta o instituto da “Reunião Pública”, nos casos de elaboração ou alteração de planos de uso e ocupação, projetos urbanísticos específicos, projetos de Parques Urbanos e planos, programas e projetos previstos na Lei Complementar.

2.1.2. Críticas e justificativas para as propostas de emendas 

a) Entendemos que a estrutura institucional merece atenção e reparos,  sobretudo no que concerne aos Capítulos I e II do Título III, que tratam, respectivamente da “Estrutura Institucional de Planejamento, Gestão e Monitoramento” e da “Gestão Compartilhada do CUB”. No Capítulo II é instituído, por meio de Acordo de Cooperação Técnica, o Grupo Técnico Executivo – GTE/CUB, com a participação de três órgãos representativos: 1) órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal; 2) órgão responsável pela política cultural do Distrito Federal; e 3) órgão federal responsável pela preservação do patrimônio cultural. 

b) Consideramos oportuna a previsão de Acordos de Cooperação Técnica, e a criação de um grupo operacional, no caso, o GTE-CUB, entretanto temos críticas que se vinculam às especificações enfatizadas pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura-UNESCO, em seus relatórios de avaliação do Patrimônio Mundial, condições primordiais de qualquer política de preservação do CUB como Patrimônio Mundial, cujo atendimento ratificará o compromisso do Estado Brasileiro junto às Nações Unidas, quando da candidatura à inscrição na lista de bens culturais da Humanidade. Destaque-se que, antes mesmo desse compromisso, a incorporação dos consensos estabelecidos pela comunidade das nações por meio de seus organismos constituídos – seja para a preservação do Patrimônio Mundial, seja para a preservação do ambiente – ratificam a participação do Brasil na construção de um processo civilizatório, que vem enfrentando desafios em âmbito global. Nesse âmbito reitere-se que uma das demandas da missão da Unesco de 2012, ratificada no relatório encaminhado ao Governo do Distrito Federal e ao IPHAN em 2020, é a constituição de COMITÊS GESTORES, envolvendo cada vez mais amplas camadas da sociedade civil organizada nos países signatários das convenções, como é o caso do Brasil. Essa orientação não foi até hoje atendida e não foi estritamente observada na elaboração da nova minuta do PPCUB. É, portanto, fundamental a criação e implementação do COMITÊ GESTOR DO CONJUNTO URBANÍSTICO DO PLANO PILOTO DE BRASÍLIA, de natureza deliberativa e consultiva, com responsabilidades definidas e participação de entes locais, federais e da comunidade. A tramitação de urgência a que foi submetida esta Lei Complementar não nos permite elaborar uma proposta consistente que disponha sobre as atribuições de um Comitê Gestor do CUB, matéria que demandaria participação de especialistas e sociedade civil, bem como o engajamento dos órgãos distritais na elaboração e na materialização do tema no PPCUB. Porém, não podemos nos furtar a intervir diante de tão importante tema. Nesse sentido, oferecemos emenda que prevê alteração, por Lei Complementar, na estrutura de gestão do CUB, prevendo a implementação do Comitê Gestor.

c) Entendemos que a previsão da “reunião pública”, novo instituto deilparticipação, é inadequada.  A reunião pública seria o instrumento de participação, nos casos de elaboração ou alteração de planos de uso e ocupação, projetos urbanísticos específicos, projetos de Parques Urbanos e planos, programas e projetos previstos na Lei Complementar. O PLC prevê, de forma recorrente, a elaboração de estudos indicados em “planos, programas e projetos” e ainda abre possibilidade para a aprovação de intervenções decorrentes desses por meio de decreto (art.157). O PLC não detalha o rito das “reuniões públicas”, assim a participação popular pode restar comprometida, caso as audiências públicas, instituto consolidado com regulamentação específica, sejam substituídas pelas denominadas reuniões públicas. No caso, não há indicação das diferenças entre a “reunião pública” e a “audiência pública”, cabendo ao órgão responsável pela sua convocação a enunciação de seus ritos, permitindo, inclusive, a supressão da palavra ou limitação da participação dos presentes, bem como formas de convocação que comprometam a transparência. Assim, a inclusão de novo instrumento de participação, que a princípio poderia ser interpretado como dinamizador da participação popular, pode ter um efeito inverso, causando maior instabilidade e insegurança jurídica. Pelo exposto, propomos a Assim, propomos emenda supressiva apta a excluir os §§ 2º, 3º e 4º do art. 131, com a consequente transformação do §1º do art. 131 em parágrafo único. Destaca-se que caso o Poder Executivo deseje complementar o processo de participação com reuniões, debates, conferências e outras formas de participação legítima, nada o impede de fazê-lo. Entretanto, é preciso assegurar um mínimo de direitos em termos de participação cidadã ao resguardar de forma clara e expressa a exigência de audiência pública.

Portanto, propomos emenda supressiva apta a excluir os §§ 2º, 3º e 4º do art. 131.

2.2 Limites claros de uso e ocupação: inventário dos bens protegidos e sistematização das normas de preservação

São pressupostos essenciais para o exercício da função de preservação: a delimitação clara do que deve ser protegido (inventário dos bens protegidos) e a previsão transparente das normas que limitam o uso e a ocupação. 

2.2.1 Instrumentos de preservação já contemplados no PLC nº 41/2024

O PLC nº 41/2024 acerta ao disponibilizar os seguintes anexos, que listam os bens que devem ser preservados, cumprindo, de certo modo, a função de inventário: 

Anexo IVa - Quadro de Bens Tombados ou com Indicação de Preservação

Anexo IVb - Obras de arte móveis e integradas. 

Nos anexos, é possível saber quais são os bens relacionados, se são materiais ou imateriais, seu status de preservação (indicação de preservação, tombado ou registrado) e em qual esfera estão protegidos. 

O PLC nº 41/2024 também tem a positiva função de sistematizar as normas de uso e ocupação em um único documento, função exercida no Anexo VII - Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP por Unidades de Preservação. 

2.2.2 Críticas e justificativas para as propostas de emenda 

Contudo, o PLC nº 41/2024 é passível de críticas em relação ao inventário e aos limites de uso e ocupação. 

Quanto à sistematização das normas de uso e ocupação, percebemos o mérito do PLC ao consolidar as normas em um único documento, contudo, o trabalho apresentado é incipiente, considerando que muitas normas estão dispersas em notas e observações e não há um quadro comparativo oficial sobre as normas vigentes aplicáveis e as alterações propostas.  

Quanto ao inventário, destacamos que a lista com as características dos bens tombados poderia ser aprimorada com informações mais precisas e completas dos bens. Exemplificativamente destacamos algumas informações que poderiam aprimorar o levantamento: 

• fotos de cada bem;
• descrição de datas, estilo ou linguagem arquitetônica;
• número do processo ou do ato de tombamento;
• número do registro;
• registro de intervenções já realizadas;
• instrumentos já aplicados, como a desoneração tributária, isenção de outorga do direito de construir, de outorga onerosa de alteração de uso ou de transferência do direito de construir;
• propriedade do bem (público ou privado);
• histórico de valores gastos na conservação/restauração do bem;
• link direto para o portal de denúncia de irregularidades;
• localização dos bens no geoportal.

Considerando a especificidade das informações, o PLC poderia, por exemplo, determinar sua divulgação em plataforma digital adequada, como o portal do PPCUB. É relevante a previsão legal dessas informações, o que poderia promover a centralização dos dados e procedimentos de preservação. Por oportuno, sugerimos, adicionalmente, a adoção de Selos e Placas, conforme Anexo III, para melhor identificação das características dos bens que devem ser protegidos e com vistas à promoção do patrimônio e à consolidação de circuitos turísticos.

Considerando as razões acima, propomos emenda aditiva para incluir, dentre outras previsões, o destaque aos instrumentos de previsão, como será desenvolvido no capítulo três do presente Parecer.  

2.3 Gestão adequada da informação: conscientização e transparência

O terceiro desafio para a construção da regulação em favor da preservação do CUB consiste em um movimento intencional de conscientização do valor e do reconhecimento do patrimônio cultural do Distrito Federal e de que a proteção urbanística é fundamental para a eficácia dos instrumentos de controle.[7]

A regulação deve promover a conscientização sobre a necessidade de mudança de comportamento direcionada à preservação. Essa necessidade se intensifica ao considerar a possibilidade de intervenções pontuais de entidades externas. Por exemplo, diante da violação de normas de uso e ocupação, é possível que o Ministério Público e o Poder Judiciário determinem soluções drásticas, sem uma avaliação adequada dos custos envolvidos.

Diante desse cenário, é essencial que os participantes desenvolvam um entendimento comum sobre os benefícios da preservação. A disseminação dessa compreensão entre os envolvidos facilita identificar soluções consensuais e implementar práticas mais eficientes, reduzindo o risco e a necessidade de judicializações. 

Ademais, o regulador deve promover a conscientização sobre a importância da preservação urbanística como um recurso compartilhado que contribui para o bem-estar coletivo da presente e futuras gerações. Essa percepção incentiva o uso ordenado, facilitando a cooperação.

A conscientização da função de preservação passa também pelo movimento de transparência da situação real. Para a melhor governança do CUB, é necessário conhecer e acompanhar o desenvolvimento e adaptação da cidade, por meio do mapeamento detalhado e dinâmico dos hábitos da população. 

Conforme Barzel, a disseminação das informações tende a reduzir os custos de transação. A transparência pode engajar a população, que, por sua vez, pode favorecer empresas que demonstram responsabilidade na minimização de danos ambientais e urbanísticos. A aproximação da população bem informada contribui significativamente para o estabelecimento de recompensas para empresas comprometidas com práticas sustentáveis.[8]

2.3.1. Instrumentos de preservação já contemplados no PLC nº 41/2024

Entendemos que o PLC nº 41/2024 é adequado à diretiva enunciada ao prever as seguintes ações: (1) indicar como competência do órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal a promoção e divulgação da implementação e cumprimento do PPCUB; (2) integrar a população na estrutura de controle do PPCUB, como exemplo, a Câmara Temática do Conjunto Urbanístico de Brasília – CT/CUB formada por membros do Governo do Distrito Federal e da sociedade civil, nos termos do art. 127, do PLC nº 41/2024; (3) prever mecanismos de participação popular no monitoramento e fiscalização das normas, a partir da indicação da possibilidade da denúncia de infrações às autoridades competentes, conforme o parágrafo único do art. 132 do PLC nº 41/2024.

2.3.2. Críticas e justificativas para as propostas de emenda 

 Contudo, apesar de adequados, os instrumentos indicados carecem de maior detalhamento e concreção, como por exemplo, a necessidade de indicação do rito e do canal de denúncia, bem como a forma e os procedimentos de divulgação do PPCUB. Tais previsões não necessariamente devem estar dispostas no PLC, mas carecem de regulamentação posterior para alcançar efetividade. Caso não haja a devida e tempestiva regulamentação, as disposições enunciadas serão meramente programáticas e principiológicas.

Considerando as razões acima, propomos emenda aditiva para incluir, dentre outras previsões, o destaque aos instrumentos de previsão, como será desenvolvido no capítulo três do presente Parecer. 

2.4. Adequado processo de adaptação e atualização  das normas e dos instrumentos de preservação 

Os instrumentos de controle do PPCUB devem manter correspondência com diretivas regulatórias compatíveis com a gestão de interesses difusos, a partir da compreensão de que as normas urbanísticas e ambientais guardam efeitos intergeracionais.   

Nesse sentido, os processos de elaboração e implementação de políticas públicas devem estar pautados na identificação dos agentes e de seus incentivos, para então propor mudanças direcionadas ao interesse público. A visão fundamental é que os atores não são impotentes e devem participar e contribuir decisivamente na elaboração e construção do ambiente favorável à regularidade da ocupação. 

A aplicação da presente diretiva passa pela necessária observação das edificações consolidadas e pelo comportamento dos agentes no ambiente urbano. O Poder Público deve compreender a vocação e o dinamismo da cidade e se é relevante a alteração do padrão do comportamento da conduta ou da norma objeto de avaliação. Porém, toda alteração deve considerar a identidade original do Conjunto Urbanístico de Brasília.

2.4.1. Instrumentos de preservação já contemplados no PLC nº 41/2024

O PLC nº 41/2024 mostra-se adequado ao permitir a adaptação de usos e atualização de normas de ocupação ao compreender as alterações e movimentos urbanos, desde que não viole a identidade cultural da cidade. Assim, por exemplo, tem-se o padrão do Comércio Local Norte (UP5) e a permissão para fins de regularização do uso residencial nos pavimentos superiores, tendo em vista a prática desse uso há décadas, como resultado de uma demanda para moradias menores e mais baratas no Plano Piloto. Esta autorização está alinhada com os critérios de preservação contidos na Portaria Iphan nº 166, de 2016, promovendo a consolidação de uma situação de fato sem a descaracterização da identidade da Unidade.

2.4.2. Críticas e justificativas para as propostas de emenda 

As instituições e as regras estão sujeitas ao processo evolutivo de adequação e adaptação, a partir de estímulos e diálogos com a cultura institucional. 

A adaptação das normas de ocupação e de uso do solo devem observar a própria evolução da cultura institucional, sendo, portanto, resultado de um processo contínuo de aprendizagem, avaliação dos benefícios e custos das ações. Muitas decisões no setor são tomadas sem um entendimento completo de suas consequências.

As mudanças incrementais no contexto de regulamentação são impulsionadas por vários fatores. Primeiramente, é importante existir um consenso comum sobre a necessidade de alterações, reforçado pela percepção de que a sociedade será positivamente impactada de maneira semelhante pelas mudanças propostas. Além disso, é importante que os custos associados à informação, à transformação e à fiscalização dessas alterações sejam relativamente baixos, facilitando a implementação e a aceitação.

Outro fator relevante é a percepção compartilhada de que as alterações propostas não prejudicarão a reciprocidade e a confiança entre os agentes. Quando o grupo de agentes afetados por uma alteração é pequeno, isso permite uma adaptabilidade maior, facilitando o convencimento e a transmissão eficaz de informações. Esse cenário favorece a descentralização de algumas normas operacionais, permitindo a customização de acordo com as necessidades locais específicas.

As adaptações e alterações incrementais devem ser conjugadas com as primeiras duas diretivas: ampla participação e a gestão adequada da informação. Nesse escopo, o PLC nº 41/2024 contém falhas no processo de alteração. 

O corpo do PLC contém trinta e três vezes a previsão de “planos, programas e projetos”, instrumentos que serão desenvolvidos posteriormente à publicação do PPCUB, que tendem a alterar substancialmente o que for estabelecido em lei, sem o devido procedimento e garantias próprios estabelecidos na LODF. Alguns exemplos merecem destaque:

Os planos, programas e projetos podem versar sobre as seguintes matérias: 

(1) alterar áreas não previstas para edificação, a exemplo de áreas não parceláveis (art. 8º, inc. I); 

(2) pautar os instrumentos de preservação e promoção do desenvolvimento sustentável do território (art. 8º, inc. IV); 

(3) alterar o uso das unidades urbanísticas (art. 33);

(4) funcionar como diretrizes de preservação e vetores definidores para o desenvolvimento do território (art. 47, §1º);

(5) dispor sobre inúmeras intervenções nas TP1, TP2, TP3, TP4, TP5, TP6, TP8, TP9, TP10, TP11, TP12 (arts. 56, 59, 63, 65, 68, 71, 76, 79, 82, 85, 88).

Os planos, programas e projetos serão elaborados pelo órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal (art. 126, inc. III) cabendo à Câmara Temática do Conjunto Urbanístico de Brasília (CT/CUB) analisar e apreciar previamente o seu desenvolvimento (art. 128, inc. I). 

Contudo, o PLC nº 41/2024 promove uma evidente fragilização dos processos de construção e controle dos planos, programas e projetos, em prejuízo da participação popular e desta Casa Legislativa, autorizado pelos seguintes dispositivos:

(1) a elaboração ou alteração de planos, programas e projetos demandará “Reunião Pública” e não a devida Audiência Pública (art. 131, §2º, IV). A reunião pública é uma inovação do PLC nº 41/2024 e seus contornos não estão bem definidos, de sorte que pode resultar em mitigação dos direitos de participação já assentados na LODF e no Estatuto da Cidade;

(2) as intervenções decorrentes dos planos, programas e projetos podem ser aprovadas por decretos do Poder Executivo local, nos casos de projetos de parcelamento urbano, normatização de uso e ocupação de solo; revitalização de áreas e setores; concessão onerosa de uso; e alteração de parcelamento. Em todos os casos é possível a utilização do decreto se houver a mera indicação de previsão de estudos no PPCUB e o estabelecimento prévio de diretrizes, o que gera interpretações imprecisas e dúbias do PLC.

Assim, o procedimento de alteração e atualização do PPCUB de fato não ocorreria pela via de Lei Complementar, conforme previsão do LODF, mas sim por incorporação de critérios de parcelamento do solo e parâmetros de uso e ocupação para lotes decorrentes de planos, programas e projetos (art. 158, §1º). As alterações a serem promovidas em parte do conteúdo das planilhas PURP por meio de decreto do Poder Executivo, na forma estabelecida no §1º do art. 158, constituirão banco de dados para fins de posterior incorporação à Lei Complementar (art. 158, §3º).[9] 

Todas essas disposições fragilizam o processo de controle, os instrumentos de participação popular e a participação da Câmara Legislativa do Distrito Federal, como órgão legitimado à formulação da política urbana. Os arts. 157 e 158 do PLC promovem a deslegalização da matéria urbanística, por meio de uma norma infraconstitucional, o que revela, portanto, um risco evidente de inconstitucionalidade.

Segundo o art. 158 do PLC nº 41/2024, o PPCUB deve ser revisado, pelo menos, a cada dez anos, porém as ações incrementais de adaptação poderão ser feitas por normas infralegais, decretos que contenham planos, programas e projetos, sem a participação do Poder Legislativo, caso o PLC seja aprovado da forma como apresentado.

As previsões dos arts. 157 e 158, além de violar diretivas de participação popular e institucional, fragilizando a legitimidade das alterações do PPCUB, macula igualmente os princípios de sistematicidade e transparência das normas. Assim, permanecendo a possibilidade de alteração de normas do PPCUB por meio de decretos, haverá a coexistência de inúmeros dispositivos legais, eventualmente contraditórios, sobre a mesma área, o que compromete igualmente a segurança jurídica. 

Portanto, o que está em jogo é a higidez do processo legislativo, a transparência, a participação popular e os instrumentos de controle, razão pela qual sugerimos alteração do art. 157 e supressão dos incisos I, II, III, IV e parágrafo único, conforme emenda abaixo, apta destacar que as alterações decorrentes dos planos, programas e projetos previstos na Lei Complementar e nas Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação, constantes do Anexo VII, devem ser aprovados por Lei Complementar e incorporados a este PPCUB, seguindo previamente os ritos processuais definidos na legislação urbanística vigente.

2.5. Instrumentos de flexibilidade e compensação de uso do espaço público: aqueles que usam mais devem pagar mais

Os proprietários de imóveis urbanos buscam interesses econômicos que podem ser mais bem atendidos com a flexibilização de usos e elevação do coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação. Em regra, a elevação do potencial construtivo da unidade imobiliária gera utilidades econômicas potencialmente percebidas pelos proprietários, a justificar, por exemplo, medidas compensatórias financeiras para o Estado, mediante a cobrança de ODIR ou ONALT. 

Percebe-se que a ODIR e a ONALT são instrumentos moduladores do comportamento econômico, de forma a equalizar os benefícios decorrentes das alterações de uso e de ocupação das unidades imobiliárias. Alterações do potencial construtivo ou do uso impactam diretamente nos valores e interesses de preservação.

2.5.1. Instrumentos de preservação já contemplados no PLC nº 41/2024

A regulação da ODIR e da ONALT ocorre sobretudo nos arts. 113 a 116 do PLC. Destacamos que conforme o programa de valorização das áreas de interesse cultural existe a possibilidade de isenção dos valores de ONALT, decorrente da inclusão de usos culturais, e da ODIR, se aplicável (art. 39, inc. IV, PLC nº 41/2024). Ainda destacamos a não aplicação da ONALT nas atividades ligadas ao patrimônio cultural e ambiental (art. 116, II, PLC nº 41/2024). 

2.5.2. Consideração de Adequação da Proposta  

Assim, o PLC nº 41/2024 utiliza adequadamente os instrumentos jurídico-econômicos urbanísticos previstos no art. 112, §1º, inc. III, modulando o uso da ODIR e ONALT com outros valores e instrumentos, como a possibilidade de isenção no caso de inclusão de usos culturais. 

A utilização dos instrumentos cumpre a sua função de compensação, um verdadeiro trade off, que permite o ajuste de expectativas e ganhos do proprietário, que deve uma compensação ao Poder Público, pelo uso não originalmente previsto na norma da área regulada. A gradação de valores a partir da localização da área e do tempo de uso, conforme art. 113 do PLC é oportuna por permitir maior customização do instrumento.

Nesse sentido, parece adequada a abordagem prevista no PLC nº 41/2024, em atenção à diretiva enunciada.     

2.6. Regras monitoradas e sanções graduadas

É possível que, em uma determinada unidade imobiliária, haja a consolidação de um comportamento desviante, com a formação do hábito de irregularidade, de complexa reversão, seja no exercício de usos não permitidos, seja construções em desacordo com os limites urbanísticos. A perpetuação do hábito irregular sem a correspondente fiscalização e sanção pode gerar um estímulo à disseminação e replicação da ocupação irregular, uma prática historicamente observada no Distrito Federal. 

Assim, a ocupação irregular, em um ambiente de impunidade, influencia e estimula a percepção dos proprietários em direção à irregularidade. Os proprietários passam considerar a infração como uma conduta socialmente aceita devido aos padrões adotados pela coletividade. Essas expectativas incentivam e multiplicam as infrações ao ordenamento urbano e comprometem a ordem urbanística desejada.

Como aponta Berks, os agentes econômicos desenharão sua estratégia de acordo com o nível de comportamento oportunista esperado por outros agentes. Daí a necessidade inicial de uma sinalização clara de que o comportamento irregular não será mais aceito pelo ambiente regulatório. A internalização das promessas de regularização exige uma mudança na expectativa de comportamento dos agentes. O histórico de complacência com a ocupação irregular e a falta de censura adequada tanto por parte do Poder Público quanto pela comunidade e outros agentes econômicos levam à estabilização de um contexto de normas incompletas e inefetivas. De nada adianta a indicação de normas e limites direcionadas à preservação sem a adequada consideração das expectativas do comportamento do mercado, que pode direcionar para a irregularidade. A inflexão desse comportamento necessita, portanto, de um esforço estratégico e incremental, que deve ser incorporado à cultura institucional.[10] 

A regulação deve criar uma percepção coletiva e a compreensão de que a desordem, caracterizada pela ocupação irregular, não é uma condição normal ou socialmente aceitável.

2.6.1. Instrumentos de preservação já contemplados no PLC nº 41/2024

A regulação das infrações e das sanções ocorre nos arts. 132 a 141, que compõem o Capítulo IV do Título III do PLC nº 41/2024.

O PLC prevê sanções de acordo com a gravidade e extensão do dano, referenciadas pela área afetada de intervenção. As sanções são categorizadas em dois grupos: advertência e multa. A advertência é cabível nos casos passíveis de regularização e a multa é aplicável aos demais casos. Relevante o destaque já previsto na norma de que a aplicação e o pagamento da multa não desobrigam o infrator do cumprimento das exigências cabíveis e não o isenta da reparação do dano. Diante da irreversibilidade da medida, além da multa dirigida ao aspecto sancionatório, deve ser imposto, de forma associada, a reparação do dano resultante da infração. 

Entendemos oportuna a previsão de escala das multas em leves, médias, graves e gravíssimas. Trata-se de sanções administrativas, que comportam margem de discricionariedade ao Poder Público em sua gradação e aplicação, considerando os parâmetros seguros previstos no Projeto. Outros fatores relevantes de ponderação e graduação das multas são a referência ao multiplicador erigido em função da área objeto da infração, e a consideração de comportamento anterior do infrator, qualificada pela reincidência que deve ser sancionada com mais severidade.

2.6.2. Críticas e justificativas para as propostas de emenda 

As ações direcionadas ao monitoramento e sanções estão fortemente associadas à diretiva anterior. Para a efetividade do controle, deve-se considerar estratégias que reduzam e descentralizem os custos de monitoramento e a coordenação dos compromissos estabelecidos. Isso pode ocorrer mediante a criação de um canal dedicado e eficiente para comunicação de irregularidades, incentivando a participação ativa da sociedade civil organizada e da população local, como previsto no parágrafo único do art. 132 do PLC nº 41/2024. Contudo, não se observam mecanismos de conscientização dos valores de preservação (muitos ainda acreditam que o tombamento é o entrave ao desenvolvimento e um limitador ao uso e gozo pleno da propriedade, o que é um equívoco) e a promoção de benefícios claros para aqueles que identificam e denunciam irregularidades, o que incentivaria um ambiente de cooperação benéfico. 

Além disso, deve-se minimizar os custos associados à aplicação de sanções, tanto administrativas quanto judiciais. Isso pode ser alcançado fortalecendo a legitimidade dos agentes responsáveis pela regularização. Sem um sistema de monitoramento e sanção adequados, os compromissos tornam-se ineficazes, já que as vantagens econômicas geradas pela irregularidade podem superar o risco de não cumprir as regras estabelecidas.

O monitoramento participativo representa o método mais adequado para gerir e preservar esse recurso. Conforme Peet, Robins e Watt, o monitoramento participativo estimula os agentes a ações de conservação. Essa estratégia também permite a diluição dos custos de monitoramento e fiscalização, atribuindo à própria sociedade a responsabilidade por identificar e acompanhar o desenvolvimento da cidade.[11] 

Conforme Van Laerhoven, a participação ativa dos agentes pode contribuir para monitorar e aplicar sanções e ocorre mediante acordos coletivos e diluição dos custos de monitoramento e sanção. Para tanto, os participantes devem estar engajados e informados sobre as regras de uso e ocupação do solo.[12] 

Nesse contexto, três fatores são relevantes para reduzir os custos de monitoramento: 1) a capacidade da população de identificar atividades irregulares e ocupações indevidas; 2) a existência de um ambiente regulatório que considere relevante a participação de todos os agentes nas atividades de fiscalização; e 3) a identificação e sanção exemplar de infratores que reiteradamente adotam condutas oportunistas, incluindo a retirada efetiva de tais agentes do sistema. A conformidade voluntária é mais provável quando há punições exemplares para condutas irregulares.[13]

Essas sanções devem ser graduais e proporcionais à gravidade da conduta e ao dano causado. A aplicação e a eliminação efetiva de condutas irregulares reforçam o comportamento voluntário de cooperação entre os agentes. Quando os agentes percebem que outros estão cooperando, aumenta a percepção de um retorno benéfico, o que eleva a taxa geral de conformidade com as regras estabelecidas. 

Contudo, cabem os seguintes destaques prescritivos ao PLC nº 41/2024 no que concerne à previsão das sanções, no sentido do seu aperfeiçoamento: 

(1) Entendemos adequada a previsão de multas progressivas que poderiam conduzir a processos de desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública, com inspiração no art. 8º da Lei federal nº 10.257/2001; 

(2) Pode ser adequada a supressão de todo o Capítulo IV do Título III com a correspondente alteração do COE de forma a prever que infrações que atentem contra o CUB deverão ser sancionadas de forma mais severa. No caso, a sanção será aplicada em um único processo de fiscalização e sanção, contendo agravantes por atingir o CUB. A presente sugestão atenderia a segurança jurídica, racionalidade e eficiência da gestão.   

(3) Como alternativa a sugestão anterior, propomos emenda aditiva para inclusão de previsão expressa informando que as sanções decorrentes do descumprimento do PPCUB serão aplicadas sem prejuízo do procedimento e das sanções previstas no Código de Obras e Edificações do Distrito Federal - COE. Entendemos que é possível que com uma mesma conduta o autor viole bens jurídicos de escalas diferentes. 

3. A INCLUSÃO DE UM CAPÍTULO DEDICADO À FUNÇÃO DE PRESERVAÇÃO

Como indicado no presente parecer, os instrumentos de preservação estão dispersos em diversos artigos. Destacamos abaixo os instrumentos de preservação, na estrutura do PLC nº 41/2024. 

TÍTULO I - DA POLÍTICA DE PRESERVAÇÃO DO CUB

CAPÍTULO I - DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

CAPÍTULO II - DOS PRINCÍPIOS, OBJETIVOS E DIRETRIZES GERAIS DO PPCUB

CAPÍTULO III - DA CARACTERIZAÇÃO DO CONJUNTO URBANÍSTICO DE BRASÍLIA

·         Seção I - Dos Valores Patrimoniais

·         Seção II - Dos Atributos Fundamentais

·         Seção III - Da Configuração Espacial

·         Seção IV - Das Escalas Urbanas

*  Instrumento de preservação: a) descrição das escalas urbanísticas - art. 16 a 20.

CAPÍTULO IV - DAS DIRETRIZES PARA PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS TEMÁTICOS

·         Seção I - Mobilidade

·         Seção II - Dos Espaços Públicos

·         Seção III - Da Inserção de Habitação

·         Seção IV - Do Patrimônio Cultural

*  Instrumento de preservação: Programa de Valorização das Áreas de Interesse Cultural - art. 37, I

*  Instrumento de preservação: Programa de Acervo Urbano de Obras de Arte - art. 37, II

 * Instrumento de preservação: Programa de Educação Patrimonial - art. 37, III

*  Instrumento de preservação: publicação de tabelas referentes aos imóveis e móveis a serem preservados - art. 36, § 1º e art. 40, parágrafo único

·         Seção V - Do Saneamento Ambiental 

TÍTULO II - DA PRESERVAÇÃO, ORDENAMENTO E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

CAPÍTULO I - DA ORGANIZAÇÃO DO TERRITÓRIO

CAPÍTULO II - DO USO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO

·         Seção I - Dos Usos e Atividades

·         Seção II - Dos Parâmetros de Ocupação do Solo

*  Instrumento de preservação: definição de parâmetros de uso e ocupação do solo (principalmente nas PURPs) - art. 89 a 108 e Anexo VII - Planilhas de Parâmetros Urbanísticos de Preservação (PURP).

CAPÍTULO III - Dos Dispositivos de Parcelamento do Solo

·         Seção I - Do Parcelamento do Solo

·         Seção II - Do Desdobro e do Remembramento

 CAPÍTULO IV - DAS ÁREAS DE GESTÃO ESPECÍFICA

CAPÍTULO V - DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA

·       Seção I - Das Definições Gerais

·     Seção II - Dos Instrumentos Destinados à Otimização de Áreas no Conjunto Urbano Tombado (Odir, Onalt, Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU Progressivo e Desapropriação, Compensação urbanística, Transferência do Direito de Construir)

·       Seção III - De Outros Instrumentos Jurídicos (Tombamento, Instituição de AEIS, Da Concessão de Direito Real de Uso – CDRU e da Concessão de Uso)

*  Instrumento de preservação: Tombamento - art. 121.

TÍTULO III - DA GESTÃO E DO MONITORAMENTO DO TERRITÓRIO

 CAPÍTULO I - DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL DE PLANEJAMENTO, GESTÃO E MONITORAMENTO

*  Instrumento de preservação: conselhos deliberativos (CONPLAN e CONDEPAC) - art. 125, II, 127 e 128.

*  Instrumento de preservação: todas as atividades de fiscalização e monitoramento urbano do órgão competente pela fiscalização de atividades urbanas do DF - art. 125, I, c)

*  Instrumento de preservação: possibilidade de qualquer cidadão encaminhar denúncia às autoridades competentes - art. 132, parágrafo único.

CAPÍTULO II - DA GESTÃO COMPARTILHADA DO CUB

*  Instrumento de preservação: Grupo Técnico Executivo - GTE-CUB no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica entre as instâncias federal e distrital - art. 129

CAPÍTULO III - DA GESTÃO DEMOCRÁTICA

*  Instrumento de preservação - Gestão Democrática do CUB - art. 131: 

-  reuniões públicas

-  consultas públicas

-  audiências públicas

-  conferências distritais

-  órgãos colegiados

-  programas e projetos de desenvolvimento urbano e de preservação de iniciativa popular

CAPÍTULO IV - DAS INFRAÇÕES E DAS SANÇÕES

*  Instrumento de preservação: definição de infrações e sanções - art. 132 a 141.

TÍTULO IV - DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

*  Instrumento de preservação: Convênios de cooperação técnica com a União - art. 156.

Nesse sentido, no PLC nº 41, de 2024 estão presentes os seguintes instrumentos relacionados à função de preservação:

a) estrutura institucional responsável pelo exercício da função de preservação;

b) limitações decorrentes das escalas urbanísticas e dos parâmetros de uso e ocupação do solo;

c) monitoramento e fiscalização;

d) infrações e sanções;

e) instrumentos de valorização do patrimônio material e imaterial;

f) instrumentos de participação popular, incluindo: gestão da informação e transparência, conscientização da população, gestão democrática;

g) cooperação técnica com a União e integração com as cidades do entorno;

Contudo, como amplamente defendido nas reuniões técnicas e audiências em comissões, é oportuna a construção de um capítulo dedicado à ordenação e sistematização dos instrumentos de preservação.

Nesse sentido, é meritória a construção de um capítulo que preveja de forma segmentada os instrumentos de preservação e o detalhamento, conforme as diretivas enunciadas neste parecer, nos termos das emendas abaixo.

4. COMENTÁRIOS FINAIS E CONCLUSÃO

De maneira geral, o PLC n° 41, de 2024, traz avanços ao compilar e atualizar os parâmetros de uso e ocupação do solo para os lotes e projeções de todo Conjunto Urbanístico de Brasília dispostos atualmente em normas dispersas, defasadas e de difícil consulta. O PLC propõe uma ponderada ampliação e flexibilização de usos que poderá promover tanto a regularização de situações consolidadas quanto a dinamização de diversos setores da cidade, contribuindo para o desenvolvimento urbano sem ferir seus valores patrimoniais.

Por outro lado, a proposta prevê intervenções de grande vulto no espaço urbano a partir de estudos ainda pendentes, o que impossibilita uma apropriada avaliação sobre os seus impactos, em especial na escala bucólica. Esse fato levanta legítimas preocupações em relação à preservação do CUB. 

Não é demais registrar que escala bucólica de Brasília composta por grandes espaços vazios e verdes, torna-se alvo de especulações imobiliárias e interesses que não necessariamente o de toda a população. Além de grande importância na manutenção das características urbanísticas originais da cidade, a escala bucólica tem grande potencial para a exploração turística, na medida em que abarca importantes cartões postais de Brasília, como o Lago Paranoá, as superquadras e os parques urbanos. Outrossim, essa escala fornece serviços ecossistêmicos para a população, como qualidade do ar, contenção de enchentes e alagamentos, pontos de recarga de aquíferos, destinação de esgoto tratado, captação de água para abastecimento público, manutenção do conforto climático, contemplação, lazer, dentre tantas outras importantes funções.

Diante disso, oferecemos emendas que podem impactar positivamente na preservação da escala bucólica. Também sugerimos emendas com o objetivo de sanar disposições que confrontam nossa Lei Orgânica e ameaçam retirar a prerrogativa do Poder Legislativo de dispor sobre planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo, além da mudança de destinação de áreas urbanas, competências asseguradas pelo art. 58, IX, da LODF. Por meio de vários artifícios, propõe-se que intervenções nas normas urbanísticas sejam efetuadas por meio de normas infralegais, o que fragiliza o controle, a participação cidadã e impõe um afastamento do Poder Legislativo, que deixa de participar das decisões. Por isso, sugerimos uma série de emendas, entre elas a que modifica o art. 157 do PLC.

Todas as emendas apresentadas por esta relatoria têm a respectiva justificação, salvo a emenda que cria o Capítulo de Instrumentos de Preservação, comentada no bojo deste parecer.

Vale registrar que a construção deste voto não seria possível sem a participação e o apoio de excelência da Unidade de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente da Consultoria Legislativa desta Câmara. Bem assim, contamos com a participação intensa da sociedade civil, de conselhos, fóruns e entidades de defesa do patrimônio e dos direitos da população, de organismos nacionais e internacionais, de acadêmicos e especialistas, numa demonstração clara da consciência cidadã sobre a importância do tema. Todos deram sua parcela de contribuição para os aprimoramentos propostos, seja participando de reuniões, audiências e comissões gerais, seja encaminhando para a CESC, voluntariamente, críticas e sugestões ao PLC nº 41, de 2024. A todos e todas, meu profundo respeito e meu agradecimento.

A propósito, fazem parte do presente parecer, como anexo, os documentos com análises e sugestões sobre o PPCUB encaminhados oficialmente para a CESC sobre o PPCUB, pelas entidades a seguir listadas: 

- Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural do Distrito Federal (CONDEPAC);

- Conselho Internacional e Monumentos e Sítios – Núcleo Distrito Federal (ICOMOS);

- Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Distrito Federal (CAU/DF);

- Fórum de Entidades em Defesa do Patrimônio Cultural Brasileiro

- Ordem dos Advogados do Brasil – Conselho Seccional do Distrito Federal, Comissão de Cultura, Esporte e Lazer (OAB/DF)

- Conselho Comunitário da Asa Norte;

- Conselho Comunitário da Asa Sul.

Rendo, por fim, minha homenagem a duas grandes mulheres que são símbolo da luta pelo Patrimônio: Arlete Sampaio, ex Vice-Governadora e Deputada desta Casa por três mandatos, todos dedicados à defesa de Brasília, e Briane Bicca, a saudosa e brilhante arquiteta que coordenou a primeira equipe que iniciou os estudos de elaboração do PPCUB há mais de uma década e nos deixou em 2018. Briane Bicca, presente!

Diante do exposto, embora lamentando a exiguidade do tempo para discussões e aprofundamento de questões cruciais para a preservação de nosso extraordinário patrimônio, consideramos que o Projeto de Lei nº 41, de 2024, tem aspectos meritórios, mas carece de inúmeros reparos para evitar, inclusive, futuras judicializações. Votamos, portanto, por sua APROVAÇÃO, na forma das emendas desta relatoria.

Sala das Comissões,         de                             de 2024.

[1] Em regime de urgência, a Câmara Legislativa do Distrito Federal envidou esforços para apresentar o retrato de alterações, porém, diante das limitações de recursos e acesso, o trabalho não é exauriente, sendo sujeito a falhas (vide anexo do Estudo do PPCUB, apresentado pelo Grupo de Trabalho PPCUB, instituído pelo Ato do Terceiro Secretário nº 2/2024 e disponibilizado às Assessorias da Câmara Legislativa do Distrito Federal em 30 de abril de 2024).

[2]A título exemplificativo apresenta-se a ZP1A, integrada pelas seguintes Áreas de Preservação: 

Art. 21. A ZP1A é composta por 6 (seis) Áreas de Preservação, conforme mapa do Anexo 4:

I.        Área de Preservação 1 – Praça dos Três Poderes, Congresso Nacional e anexos, Esplanada dos Ministérios e anexos, Catedral Metropolitana e Setores Cultural Norte e Cultural Sul; 

II.      Área de Preservação 2 – Plataforma Rodoviária, Setores de Diversões Norte e de Diversões Sul e Esplanada da Torre de TV; 

III.  Área de Preservação 3 – Setor de Divulgação Cultural, Praça do Buriti e Eixo Monumental até a Praça do Cruzeiro; 

IV.    Área de Preservação 4 – Eixo Monumental a oeste da Praça do Cruzeiro; 

V.      Área de Preservação 5 – Setores Bancário Norte e Bancário Sul, Setores Médico Hospitalar Norte e Médico Hospitalar Sul, Setores Comercial Norte e Comercial Sul, Setores de Autarquias Norte e Autarquias Sul, Setores Hoteleiro Norte e Hoteleiro Sul, Setores de Rádio e Televisão Norte e de Rádio e Televisão Sul; e

VI.    Área de Preservação 6 – Setores de Habitações Coletivas Norte e de Habitações Coletivas Sul (100, 200, 300 e 400), Parque Olhos D’água, Eixos Rodoviário Norte e Rodoviário Sul, Setor Comercial Residencial Sul (500), Setor Comercial Residencial Norte (502) e Setor de Edifícios de Utilidade Pública Norte (500).

[3]Deve-se destacar que os recursos ambientais são tutelados por normas ambientais específicas, e caso haja conflito entre normas ambientais e urbanísticas, as normas mais protetivas devem prevalecer. (MINISTÉRIO DA CULTURA - INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. Portaria nº 166, de 11 de maio de 2016. Estabelece a complementação e o detalhamento da Portaria nº 314/1992 e dá outras providências).

[4] Art. 247. O Poder Público adotará medidas de preservação das manifestações e dos bens de valor histórico, artístico e cultural, bem como das paisagens notáveis, naturais e construídas, e dos sítios arqueológicos, buscada a articulação orgânica com as vocações da região do entorno. (...) § 2º A lei resguardará Brasília como Patrimônio Cultural da Humanidade, conforme definição da UNESCO, cujos critérios serão estabelecidos em lei complementar. (Lei Orgânica do Distrito Federal. Disponível em: https://www.sinj.df.gov.br/sinj/DetalhesDeNorma.aspx?id_norma=66634. Acesso em: 10abr. 2024).

[5] OSTROM, Elinor. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1990.

[6]Art. 126 [...] Parágrafo único. Integram a estrutura institucional de planejamento, gestão e monitoramento os seguintes órgãos:

I – órgãos distritais de planejamento, gestão, preservação e fiscalização:

a) órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal;

b) órgão competente pela política cultural do DF;

c) órgão competente pela fiscalização de atividades urbanas do DF;

d) Administrações Regionais do Plano Piloto – RA I, do Cruzeiro – RA XI, da Candangolândia – RA XIX e do Sudoeste e Áreas Octogonais – RA XXII; e 

II – órgãos colegiados de gestão participativa:

a) Conselho de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal - CONPLAN;

b) Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural do Distrito Federal – CONDEPAC;

c) Conselhos Locais de Planejamento e Gestão Urbana – CLP; e

d) Conselhos Regionais de Patrimônio Cultural e Comitês Gestores Locais do Patrimônio Cultural. (Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024. Aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília - PPCUB e dá outras providências). 

[7] O ambiente regulatório deve ser propício para a construção de uma cultura institucional que imprima nos agentes a relevância da regularização. Há a necessidade de reconhecer que a regularização não é apenas um requisito técnico ou legal, mas uma etapa fundamental para estabelecer um cenário propício ao desenvolvimento sustentável e à preservação da identidade cultural da cidade.

[8] BARZEL, Yoram. Economic analysis of property rights. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1989.

[9] Art. 75. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta dos Deputados da Câmara Legislativa e receberão numeração distinta das leis ordinárias. Parágrafo único. Para os fins deste artigo, constituirão leis complementares, entre outras: IX - a lei que dispõe sobre a Lei de Uso e Ocupação do Solo.     

PDOT/DF - Art. 154. O Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília será elaborado em conformidade com os princípios, objetivos e diretrizes desta Lei Complementar e da legislação específica relacionada à proteção de bens do patrimônio cultural, histórico e paisagístico, e incluirá, além do indicado no art. 152, os seguintes itens: I – os parâmetros de uso e ocupação do solo e as diretrizes de preservação e revitalização do sítio histórico urbano, que observarão a singularidade de sua concepção urbanística e arquitetônica;

LODF - Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos nesta Lei Orgânica, cabe: § 1° Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre: (...) VI – plano diretor de ordenamento territorial, lei de uso e ocupação do solo, plano de preservação do conjunto urbanístico de Brasília e planos de desenvolvimento local;

[10] BERKES, Fikret. Success and Failure in Marine Coastal Fisheries of Turkey. In: BROMLEY, Daniel W. et al. (eds.). Making the Commons Work: Theory, Practice, and Policy. San Francisco: ICS Press, 1992. p. 161-182.

[11] PEET, Richard; ROBBINS, Paul; WATT, Michael. Global Political Ecology. New York: Routledge Taylor and Francis Group, 2011.

[12] VAN LAERHOVEN, Frank. Governing Community Forests and the Challenge of Solving Two-Level Collective Action Dilemmas — A Large-N Perspective. Global Environmental Change, [s.l.], v. 20, n. 3, p. 539-546, 2010.

[13] Com a obtenção de um nível adequado de regularidade, é possível estabelecer um sistema de regras baseadas na confiança e na reputação dos agentes econômicos. Esses agentes mantêm a estabilidade em seus compromissos como forma de garantir um tratamento mais favorável pela entidade exploradora da infraestrutura. Conforme Cox, Arnold e Tomás, o monitoramento pode incluir a participação dos próprios apropriadores. (COX, Michael; ARNOLD, Gwen; TOMÁS, Sergio Villamayor. A review of design principles for community-based natural resource management. Ecology and Society, [s.l.], v. 15, n. 4, 2010).

emenda modificativa

(Autoria: Deputada Dayse Amarilio)

Emenda ao Projeto de Lei Complementar nº 41/2024, que “Aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências. ”

Dê-se ao art. 131 do Projeto de Lei Complementar 41/2024 a seguinte redação: 

"Art. 131. A gestão democrática do Conjunto Urbanístico de Brasília dá-se mediante reuniões públicas, consultas públicas, audiências públicas, conferências distritais, órgãos colegiados e programas e projetos de desenvolvimento urbano e de preservação de iniciativa popular. 

§1º É exigida audiência pública para os casos previstos na LODF, no PDOT e na legislação específica, observado os ritos próprios do instrumento. 

§2º É também exigida a audiência pública para os casos de elaboração ou alteração de: 

I – planos de uso e ocupação; 

II – projetos urbanísticos específicos; 

III – projetos de Parques Urbanos; e 

IV – planos, programas e projetos previstos nesta Lei Complementar. 

§3º A audiência pública objetiva à participação aberta, destinada à população diretamente interessada, de forma virtual ou presencial, devendo o material, objeto da reunião, estar disponível previamente à população por, no mínimo e de forma prévia à audiência, por uma semana. 

§4º A audiência pública deve ser divulgada para toda a população do Distrito Federal, pelos meios cabíveis e acessíveis e também nas redes sociais e nos portais do Poder Executivo, com indicação de tema a ser discutido, meios de acesso ao material técnico, local, data e horário de realização do evento."

 JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda tem por escopo garantir a realização de audiência pública nas hipóteses constantes no artigo 131 do referido Projeto.

De fato, o projeto, em sua redação original, indica que os planos de uso e ocupação, projetos  urbanísticos específicos, projetos de Parques Urbanos e planos, programas e projetos previstos nesta Lei Complementar, seriam precedidos de reunião pública.

Contudo, a reunião pública não possui maior detalhamento na própria norma, bem como se trata de instituto novo. Considerando que a audiência pública é meio mais democrático e considerando o fato de que o CUB afeta todo o Distrito Federal, sugere-se a mudança para audiência pública para toda a comunidade, trazendo maior segurança jurídica para o processo como um todo.

Diante do exposto, peço aos pares a aprovação da presente proposição.

Sala de Sessões, em .

Deputada dayse amarilio

PSB/DF