PARECER Nº , DE 2024 - ccj 

Projeto de Lei nº 64/2023

Da Comissão de Constiuição e Justiça sobre o Projeto de Lei nº 64/2023, que “ Dispõe sobre a obrigatoriedade de inclusão de sede para associação de moradores nos projetos de construção de novos loteamentos públicos. ”

AUTOR(A): Deputado Rogério Morro da Cruz

RELATOR: Deputado Iolando

I – RELATÓRIO

Trata-se do Projeto de Lei nº 64/2023, de autoria do Deputado Rogério Morro da Cruz, que “dispõe sobre a obrigatoriedade de inclusão de sede para associação de moradores nos projetos de construção de novos loteamentos públicos.”.

Nesse sentido, o artigo inicial torna obrigatória a destinação de unidade imobiliária para implantação de entidade representativa de moradores nos projetos de criação de novos núcleos residenciais, a fim de facilitar a participação dos moradores na gestão dos empreendimentos habitacionais e nas ações de desenvolvimento comunitário.

O art. 2º estabelece a incumbência do Poder Executivo de regulamentar o PL, por meio do órgão gestor de desenvolvimento urbano e habitação.

Os arts. 3º e 4º trazem as costumeiras cláusulas de vigência e revogação.

Na Justificação, o autor argumenta que a ausência de um local colaborativo entre os moradores e a administração traz, por consequência, problemas na gestão de empreendimentos habitacionais. Assim, impor a obrigatoriedade de se prever um espaço destinado justamente à associação de moradores facilitará a mediação de conflitos, negociações e o fortalecimento de uma cultura visando o bem e o interesse comuns.

Transcorrido o prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta Comissão.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Cabe a esta Comissão pronunciar-se sobre a admissibilidade da proposta quanto aos aspectos de constitucionalidade, legalidade, regimentalidade, relação e técnica legislativa, sendo terminativo seu parecer quanto a esses aspectos (art. 63, inciso I e § 1º, do RICLDF).

Trata-se da inclusão de unidade imobiliária destinada à sede de associação de moradores nos projetos de novos loteamentos públicos, com o objetivo de promover a gestão habitacional participativa e a integração social.

Em análise preliminar sobre a constitucionalidade da iniciativa de lei, conclui-se da expressão combinada entre os arts. 30, I, e 32, § 1º, da Constituição Federal, ser competência desta unidade federativa legislar sobre matérias de interesse local, uma vez que o ente acumula competências reservadas aos Estados e Municípios (determinação recepcionada pelo art. 14 da Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF).

A Constituição Federal dispõe sobre a competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal legislarem a respeito de urbanismo, habitação e gestão comunitária (art. 24, IX). Vale lembrar que à União incumbe estabelecer normas gerais e, aos Estados, a competência suplementar. Por simetria, comando similar é encontrado no art. 17, IX, de nossa Lei Orgânica.

A LODF estipula, ainda, que o planejamento urbano deve incluir a promoção de instrumentos que estimulem a participação comunitária e o fortalecimento dos vínculos associativos. Nesse sentido, o Poder Público deve promover ações voltadas à organização comunitária, disponibilizando espaços para esse fim (arts. 254 e 255).

Noutro giro, destaca-se que a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, estabelece em seu art. 4º que os loteamentos deverão conter áreas destinadas a sistemas de circulação, à implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor. São considerados comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.

Portanto, por força da lei, já existem diretrizes para inclusão de áreas e equipamentos comunitários nos projetos de loteamentos. Tal dispositivo possibilita a inclusão de uma unidade imobiliária destinada a associações de moradores.

Ademais, com efeito, após a edição da Lei Federal nº 13.465/2017, diversas alterações foram promovidas, dentre elas a inclusão do art. 36-A à Lei Federal nº 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. O referido dispositivo trata diretamente das associações de moradores, nos seguintes termos:

“Art. 36-A. As atividades desenvolvidas pelas associações de proprietários de imóveis, titulares de direitos ou moradores em loteamentos ou empreendimentos assemelhados, desde que não tenham fins lucrativos, bem como pelas entidades civis organizadas em função da solidariedade de interesses coletivos desse público com o objetivo de administração, conservação, manutenção, disciplina de utilização e convivência, visando à valorização dos imóveis que compõem o empreendimento, tendo em vista a sua natureza jurídica, vinculam-se, por critérios de afinidade, similitude e conexão, à atividade de administração de imóveis.
Parágrafo único. A administração de imóveis na forma do caput deste artigo sujeita seus titulares à normatização e à disciplina constantes de seus atos constitutivos, cotizando-se na forma desses atos para suportar a consecução dos seus objetivos.”

Antes da inclusão do art. 36-A, o Supremo Tribunal Federal (STF) entendia que era irregular a cobrança de taxas dos proprietários que decidiram não se associar às associações de moradores. Outros tribunais locais decidiam em sentido contrário, gerando insegurança jurídica e dúvidas a respeito das associações.

Em dezembro de 2020, o STF definiu a seguinte tese nos autos do RE 695.911/SP:

"É inconstitucional a cobrança por parte de associação de taxa de manutenção e conservação de loteamento imobiliário urbano de proprietário não associado até o advento da lei 13.465/17, ou de anterior lei municipal que discipline a questão, a partir da qual se torna possível a cotização dos proprietários de imóveis, titulares de direitos ou moradores em loteamentos de acesso controlado, que i) já possuindo lote, adiram ao ato constitutivo das entidades equiparadas a administradoras de imóveis ou (ii) sendo novos adquirentes de lotes, o ato constitutivo da obrigação esteja registrado no competente Registro de Imóveis."

Portanto, o advento da Lei nº 13.465/2017 trouxe maior segurança jurídica às associações de moradores, especialmente quanto à possibilidade de rateio de despesas entre os associados. A referida norma ainda regulamentou loteamentos com acesso controlado como modalidades regulares de parcelamento do solo, fomentando a criação de associações de moradores para a gestão do empreendimento.

Por força dessas regulamentações, a proposta do Projeto de Lei nº 64/2023 adquire ainda mais robustez, pois a legislação vigente já permite a inclusão de unidades destinadas às associações de moradores nos projetos de loteamentos. Assim, a matéria encontra respaldo tanto no ordenamento jurídico quanto no interesse público, limitando-se a determinar a destinação de espaço físico para a sede dessas associações.

Pelo exposto, manifestamo-nos pela admissibilidade do Projeto de Lei nº 64/2023, no âmbito desta Comissão.

É o Voto.

voto em separado

Projeto de Lei nº 64/2023

Ao Projeto de Lei nº 64/2023, que “ Dispõe sobre a obrigatoriedade de inclusão de sede para associação de moradores nos projetos de construção de novos loteamentos públicos. ”

AUTOR: Deputado Rogério Morro da Cruz. 

RELATOR: Deputado Iolando. 

VOTO EM SEPARADO: Deputado Thiago Manzoni.

I - RELATÓRIO

Trata-se de exame e apreciação da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) ao Projeto de Lei nº 64/2023, de autoria do Deputado Rogério Morro da Cruz, que dispõe sobre a obrigatoriedade de inclusão de sede para associação de moradores nos projetos de construção de novos loteamentos públicos.

Na justificação, o autor do projeto discorre acerca da necessidade de destinação de espaços para sede de associações de moradores nos projetos de construção de loteamento, o que teria como escopo sanar os reincidentes problemas de administração dos empreendimentos, possibilitando a existência de ambiente colaborativo entre moradores e administração.

A proposição foi distribuída e aprovada nas comissões de Assuntos Fundiários (CAF) e de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT), quanto ao mérito, e admitida na Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF), quanto aos aspectos financeiro e orçamentário.

Distribuída à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), houve parecer do Deputado Iolando pela admissibilidade da proposta.

Entendemos, contudo, que as análises anteriores deixaram de considerar pontos relevantes da proposição, que, consignados no presente voto em separado, visam subsidiar os demais membros da Comissão na deliberação em curso.  

É o relatório. 

II - VOTO

A despeito da evidente importância das associações de moradores para a organização de empreendimentos imobiliários, entendemos que a imposição legal de reserva de espaço para sua sede gera repercussões jurídicas que colocam a proposição em afronta ao disposto na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Distrito Federal, conforme segue. 

1. Aspectos formais - vícios de iniciativa

Embora não reconheça expressamente no corpo de seu texto, a proposição em análise, ao tratar de “projetos de criação de novos núcleos residenciais” está inovando o ordenamento jurídico para impor novo requisito para futuros parcelamentos do solo para fins residenciais, devendo observar todos os ditames constitucionais e legais para o tema. 

Perscrutando o texto magno distrital, observamos que, de acordo com o art. 15, X, da Lei Orgânica do Distrito Federal, compete a esta unidade da federação: 

Art. 15, X - elaborar e executar o Plano Diretor de Ordenamento Territorial, a Lei de Uso e Ocupação do Solo e Planos de Desenvolvimento Local, para promover adequado ordenamento territorial, integrado aos valores ambientais, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano;

Veja, a inteligência do dispositivo é didática ao afirmar que a promoção do "adequado ordenamento territorial”  é alcançado, entre outras formas, mediante planejamento e controle do parcelamento do solo urbano, elaborado e executado por meio de três principais diplomas normativos, quais sejam: Plano Diretor de Ordenamento Territorial, Lei de Uso e Ocupação do Solo e Planos de Desenvolvimento Locais. Não restam dúvidas, portanto, de que o tema do parcelamento do solo, ainda que possa ser tratado por lei específica, é objeto dos diplomas normativos que estruturam a política urbana do Distrito Federal.

Sendo parte da estrutura normativa da política urbana do DF, a lei que pretender instituir normas referentes ao parcelamento do solo urbano tem, primeiramente, que observar todas as regras para alteração do PDOT, da LUOS e dos PDLs. Dessa conclusão emerge o primeiro óbice da proposição em tela, que é a competência privativa do Governador para iniciar o processo legislativo de proposições que carreguem em seu bojo essa temática, senão vejamos: 

Art. 71, §1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre: 

(…)

VI – plano diretor de ordenamento territorial, lei de uso e ocupação do solo, plano de preservação do conjunto urbanístico de Brasília e planos de desenvolvimento local; 

Não restam dúvidas, então, quanto ao enquadramento da proposta na hipótese supramencionada, e, portanto, do referido vício de iniciativa. 

Apesar de suficiente para interromper a tramitação da proposta, esse não é o único vício de iniciativa que se pode apontar. É que, conforme o disposto na Lei Complementar nº 1.027/2023, os parcelamentos do solo podem ser feitos por iniciativa tanto do poder público como da iniciativa privada. Na hipótese de parcelamentos realizados pelo poder público, a proposta em análise estaria, em última instância, se imiscuindo na gestão de bens públicos e em atos da administração, esfera indubitavelmente de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, motivo pelo qual a proposta, também por esse motivo, possui vício insanável. 

2. Aspectos materiais - violação à livre iniciativa e à propriedade privada

Se, quando aplicado aos parcelamentos oriundos do poder público, a proposta encontra óbice quanto à iniciativa, ao ser imposta perante os particulares, a medida afronta diretamente o princípio da livre iniciativa, consagrado no art. 1º, inciso IV, da Constituição Federal, como um dos fundamentos da República. Ao obrigar o particular responsável pelo parcelamento de solo urbano no Distrito Federal a destinar gratuitamente uma unidade imobiliária para futura sede de associação de moradores — entidade privada e de adesão facultativa — o projeto impõe restrição desproporcional ao exercício da atividade econômica e interfere de forma indevida na liberdade de dispor do próprio patrimônio, configurando violação ao art. 170 da CF, que assegura a livre iniciativa como pilar da ordem econômica e condiciona restrições à atividade privada à observância dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

De igual modo, a proposição viola o direito fundamental à propriedade privada, garantido pelo art. 5º, XXII, da Constituição Federal, ao obrigar o particular que realiza parcelamento do solo a destinar, sem qualquer compensação, uma unidade imobiliária à futura associação de moradores. Tal exigência, imposta de forma genérica e desvinculada de interesse público essencial e imediato, viola direito constitucionalmente assegurado. O direito de propriedade no Brasil, embora sujeito a normas para sua efetiva fruição, não pode ser esvaziado por imposições legais que restrinjam indevidamente o seu conteúdo econômico, sobretudo quando não atendidos os requisitos constitucionais exigidos.

3. Insegurança Jurídica – Incerteza sobre Titularidade do Imóvel

Além dos aspectos acima, o projeto falha em responder questões práticas fundamentais que comprometem sua viabilidade jurídica e técnica. Em primeiro lugar, não se esclarece quem será o titular do imóvel até a criação da associação, nem quem assume a responsabilidade pelo bem se a entidade jamais for constituída. Dessa forma, quem custeará as despesas ordinárias para a manutenção do espaço, como taxa condominial e demais reparos e manutenções? E quem será o responsável por arcar com as obrigações tributárias? Tais lacunas podem gerar graves entraves à aprovação e averbação do parcelamento no cartório de registro de imóveis, inviabilizando o empreendimento e configurando uma grave violação ao princípio da segurança jurídica, com o titular do domínio compelido a renunciar parte de seu patrimônio, sem garantia de destinação efetiva e adequada do imóvel.

III - CONCLUSÃO

Ante o exposto, entendemos, de forma divergente do relator, que a manifestação desta Comissão de Constituição e Justiça deve ser pela INADMISSIBILIDADE, por inconstitucionalidade e injuridicidade, do Projeto de Lei nº 64/2023. 

Sala das Comissões, 20 de março de 2025.

DEPUTADO thiago manzoni