emenda MODIFICATIVA

(Autoria: Deputada Arlete Sampaio)

Emenda ao Projeto de Lei nº 2890/2022 que “Altera o Art. 1° §2° da Lei no 4.752, de 07 de fevereiro de 2012, que dispõe sobre a criação do Programa de Aquisição da Produção da Agricultura – PAPA/DF e dá outras providências.”

Modifique-se o art. 1º da Proposição em epígrafe para o seguinte: 

Art. 1º O art. 1º, §2º, da Lei nº 4.752, de 07 de fevereiro de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação: 

“§ 2º A aquisição dos produtos de que trata este artigo fica dispensada de licitação, na forma do art. 34 da Lei Federal nº 14.284, de 29 de dezembro de 2021, ou da Lei Federal que vier a substitui-la.

JUSTIFICAÇÃO

No cenário político atual, a esperança de futuro político mais humano a nossa nação, certamente a Lei do Programa Auxílio Brasil será revista pelo governo próximo Presidente eleito, retornando as medidas adequadas de assistência social a nossa população, fato que justifica a inclusão do texto final ao §2o.

Nesse sentido, conclamo aos nobres pares a aprovação da presente Emenda.

Sala das Sessões .............................

Deputada ARLETE SAMPAIO

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153)  em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em Regime de Urgência,  em análise de mérito, na CDESCTMAT (RICL, art. 69-B, “b”, “c”, “d”, “f”, “g” e “j”), em análise de mérito e admissibilidade na CEOF (RICL, art. 64, II, “a”) e, em análise de admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

____________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Legislativo

Brasília, 1 de julho de 2022 

À CDESCTMAT, CEOF e CCJ, para exame e parecer, nos termos do art. 90, I e art. 162, § 1º, VI, do RI-CLDF.

Brasília, 1 de julho de 2022 

Informamos que a matéria, PL 2890/2022, foi avocada pela Deputada Júlia Lucy para apresentar parecer no prazo de 3 dias úteis, a partir de 11/08/2022. 

Heloisa Bessa

Secretária CDESCTMAT

PARECER Nº , DE 2022 - CCJ

Projeto de Lei 2890/2022

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o PROJETO DE LEI Nº 2.890, de 2022, que “Altera o art. 1º, §2º, da Lei nº 4.752, de 7 de fevereiro de 2012, que dispõe sobre a criação do Programa de Aquisição da Produção da Agricultura – PAPA/DF e dá outras providências”.

AUTOR: Poder Executivo

RELATORA: Deputada Jaqueline Silva

I – RELATÓRIO

O Projeto de Lei n.º 2.890, de 2022, de autoria do Governador do Distrito Federal, propõe a alteração da Lei n.º 4.752, de 2012.

Na justificação, o autor esclarece que o Programa de Aquisição de Produtos da Agricultura do Distrito Federal PAPA-DF, instituído pela Lei Distrital n.º 4.752/2012 e regulamentado pelo Decreto n.º 33.642/2012, permite a compra direta da agricultura familiar (conforme define a Lei n.º 11.326/2006), promovendo o desenvolvimento socioeconômico da agricultura, além de contribuir com a segurança alimentar e nutricional da população em estado de vulnerabilidade.

Acrescenta, ainda, que em consonância com a Lei Federal n.º 12.512, de 14 de outubro de 2011, o PAPA-DF permite aos agricultores familiares e suas organizações a venda direta por meio de processo de chamada pública. Ocorre que em 2021 o Governo Federal editou a Medida Provisória n.º 1.061 de 09 agosto de 2021, que instituiu o Programa Auxílio Brasil e o Programa Alimenta Brasil. Esta MP foi convertida na Lei Federal n.º 14.284, de 29 de dezembro de 2021, modificando o mérito do § 2º do art. 1º da Lei Distrital n.º 4.752/2012.

Por fim, o autor destaca que a alteração do dispositivo em questão afeta diretamente o processo de compras realizado atualmente, sendo imprescindível a atualização normativa em âmbito distrital e, dessa forma, continuar proporcionando a segurança jurídica necessária ao processo de compras institucionais. Desse modo, a modificação que ora se propõe visa apenas a alterar a atual redação do § 2º do art. 1º da Lei Distrital n.º 4.752/2012 para que se faça referência à Lei Federal n.º 14.284/2021, especificamente à previsão contida no art. 34, o qual autoriza o Poder Executivo distrital a adquirir produzidos pelos agricultores familiares e empreendedores familiar rural, conforme preconiza a Lei n.º 11.326/2006.

A proposição foi lida em Plenário no dia 29 de junho de 2022, ocasião em que foi apresentada emenda modificativa, de autoria da Deputada Arlete Sampaio. Na justificação, a autora da emenda modificativa ponderou que a alteração é necessária diante da possibilidade de revisões da Lei do Programa Auxílio Brasil.

O Projeto de Lei n.º 2.890/2022 foi distribuído para análise de mérito à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo (CDESCTMAT) e, para análise de mérito e admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF). À Comissão de Constituição e Justiça, o PLC foi distribuído para análise de admissibilidade.

A proposição tramita em regime de urgência e ainda não recebeu parecer no âmbito da CDESCTMAT e da CEOF.

Nesta CCJ, a proposição não recebeu emendas no prazo regimental. 

É o relatório. 

II - VOTO DA RELATORA

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ - a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Inicialmente, impende destacar que o art. 1º, §2º, da Lei n.º 4.752/2012, dispõe que:

§ 2º A aquisição dos produtos de que trata este artigo fica dispensada de licitação, na forma do art. 17 da Lei federal nº 12.512, de 14 de outubro de 2011, desde que os preços não sejam superiores aos de mercado.

Assim, verifica-se remissão ao art. 17 da Lei Federal n.º 12.512/2011[1], o qual era inserido em capítulo intitulado “DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS – PAA”, que estabelecia exigências para a dispensa do procedimento licitatório para aquisição de alimentos produzidos pelos beneficiários indicados no art. 16 da referida lei.

Ocorre que a Medida Provisória n.º 1.061/2021 revogou os artigos 16 a 24 da Lei Federal n.º 12.512/2011, que tratavam do “Programa de Aquisição de Alimentos”, instituindo, em nova lei, o “Programa Alimenta Brasil”. A referida medida provisória foi convertida na Lei Federal n.º 14.284, de 29 de dezembro de 2021, cujo art. 34 dispõe:

Art. 34. Fica o Poder Executivo federal, estadual, distrital e municipal autorizado a adquirir alimentos produzidos pelos beneficiários de que trata o art. 32 desta Lei, com dispensa de licitação, observadas, cumulativamente, as seguintes exigências:

I - os preços sejam compatíveis com os preços vigentes no mercado, em âmbito local ou regional, aferidos e definidos segundo metodologia instituída pelo Grupo Gestor do Programa Alimenta Brasil;

II - o valor máximo anual para aquisições de alimentos, por unidade familiar, por cooperativa ou por demais organizações formais da agricultura familiar seja respeitado, nos termos do regulamento; e

III - os alimentos adquiridos sejam de produção própria dos beneficiários e cumpram os requisitos de controle de qualidade dispostos nas normas vigentes.

§ 1º Na hipótese de impossibilidade de cotação de preços no mercado local ou regional, produtos agroecológicos ou orgânicos poderão ter um acréscimo de até 30% (trinta por cento) em relação aos preços estabelecidos para produtos convencionais, observadas as condições definidas pelo Grupo Gestor do Programa Alimenta Brasil.

§ 2º São considerados produção própria os seguintes produtos resultantes das atividades dos beneficiários desta Lei:

I - in natura;

II - processados;

III - beneficiados; ou

IV - industrializados.

§ 3º São admitidas a aquisição de insumos e a contratação de prestação de serviços necessárias ao processamento, ao beneficiamento ou à industrialização dos produtos a serem fornecidos ao Programa Alimenta Brasil, inclusive de pessoas físicas e jurídicas não enquadradas como beneficiárias, desde que observadas as diretrizes e as condições definidas pelo Grupo Gestor do Programa Alimenta Brasil.

Diante da expressa revogação do dispositivo ao qual a Lei n.º 4.752/2012 fazia remissão, o Governador do Distrito Federal propôs o projeto de lei em análise, a fim de alterar a remissão para o art. 34 da Lei Federal n.º 14.284/2021, isto é, para que as regras previstas naquele artigo se apliquem à dispensa de licitação para aquisição dos produtos abrangidos pelo Programa de Aquisição da Produção da Agricultura – PAPA/DF.

Feitas essas considerações iniciais, passa-se à análise dos critérios de admissibilidade da proposição.

Sob a ótica da constitucionalidade formal orgânica, cumpre observar o que assevera o art. 22, XXVII, da Constituição Federal: 

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)[2]

Com efeito, ressalta-se que a legislação acerca de licitações e contratos privativa da União se restringe à edição de normas de caráter geral, cabendo ao Distrito Federal o exercício da competência legislativa suplementar para a edição de normas específicas sobre a matéria.

No caso em tela, verifica-se que a proposição não traz normas gerais de licitação ou inovações quanto à dispensa do procedimento licitatório, mas apenas atualiza a indicação da legislação federal aplicável à dispensa de licitação prevista no programa PAPA/DF, uma vez que os dispositivos anteriormente aplicáveis foram expressamente revogados por nova lei federal.

Assim, tem-se que a adequação proposta se refere a tema atinente a interesse local, para gerir programa local, cuja competência para legislar recai sobre o Distrito Federal, nos termos do inciso I do art. 30 da Constituição Federal combinado com o § 1º do art. 32 da Constituição Federal, consoante excertos transcritos a seguir: 

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

... 
 Art. 32. ...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

...

Quanto à iniciativa para a propositura do projeto, não se verificam óbices, uma vez que ao Governador do DF é atribuída a competência para iniciar o processo legislativo, nos termos do art. 71, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF. No tocante à espécie legislativa designada, lei ordinária, também não há óbices à continuidade da tramitação, pois a LODF não reserva a matéria à edição de qualquer outra espécie legislativa determinada e, além disso, o projeto visa justamente à alteração de uma lei ordinária em vigor.

Por outro lado, sob a ótica da constitucionalidade material, faz-se necessário aferir o conteúdo da lege ferenda com as disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica distrital. 

Conforme expôs o autor da proposição, o Programa de Aquisição de Produtos da Agricultura do Distrito Federal (PAPA/DF) permite a compra direta de produtos oriundos da agricultura familiar, de povos e comunidades tradicionais e de beneficiários da reforma agrária, promovendo o desenvolvimento socioeconômico da agricultura, além de contribuir com a segurança alimentar e nutricional da população em estado de vulnerabilidade.

Para atender aos objetivos e fins do programa, o art. 1º, §2º, da Lei n.º 4.752/2012, dispõe que a aquisição dos produtos abrangidos pelo programa fica dispensada de licitação, nos termos do art. 17 da Lei federal nº 12.512/2011[3], o que visa simplificar o processo de aquisição e privilegiar os pequenos produtores.

Ocorre que, atualmente, o art. 1º, §2º, da Lei n.º 4.752/2012, está em desconformidade com a legislação federal, uma vez que a norma à qual o referido dispositivo faz remissão (art. 17 da Lei Federal n.º 12.512/2011) foi expressamente revogada pela Lei Federal n.º 14.284/2021, que, entre outras providências, instituiu o novo Programa Alimenta Brasil. Tal inadequação pode ensejar ineficiência nas contratações feitas pelo poder público, bem como pode gerar prejuízos aos beneficiários do programa PAPA/DF.

Nesse sentido, a adequação da remissão legal é necessária para atendimento dos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, previstos no art. 37 da CF e no art. 19 da LODF, uma vez que o dispositivo alterado trata da dispensa de licitação para aquisição, pelo poder Público, de determinados produtos.

Observa-se, ainda, que a alteração proposta se coaduna com as disposições do art. 188 da LODF, especialmente:

Art. 188. A atividade agrícola no Distrito Federal será exercida, planejada e estimulada, com os seguintes objetivos:

I – cumprimento da função social da propriedade;

II – compatibilização das ações de política agrícola com as de reforma agrária definidas pela União;

(...)

V – organização do abastecimento alimentar, com prioridade para o acesso da população de baixa renda aos produtos básicos;

VI – apoio ao micro, pequeno e médio produtores rurais e suas formas cooperativas e associativas de produção, armazenamento, comercialização e aquisição de insumos;

(...)

VIII – complementaridade das ações de planejamento e execução dos serviços públicos de responsabilidade da União e do Distrito Federal; (grifo nosso)

Tem-se, pois, que o projeto de lei está em consonância com as disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica do Distrito Federal, não havendo impedimentos quanto à constitucionalidade material.

Quanto à juridicidade e legalidade, não vislumbramos óbices ao projeto, que está em conformidade com os preceitos aplicáveis, assim como quanto à regimentalidade, pois atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno, que estatui os requisitos genéricos para admissão de proposições ao processo legislativo.

No que tange à técnica legislativa, também não há óbices à admissibilidade da proposição principal. Conforme artigos 54 e seguintes da Lei Complementar n.º 13/1996, o art. 1º, §2º, da Lei n.º 4.752/2012, contém incorporação por remissão, que é o recurso pelo qual se manda aplicar a uma lei o que está disciplinado em outra. 

Quanto às incorporações por remissão, destaca-se o art. 57 da LC n.º 13/1996:

Art. 57. Na incorporação por remissão, declarar-se-á expressamente se também fica incorporada alteração posterior.

Parágrafo único. Salvo em caso de nova redação do dispositivo incorporado por remissão, é vedado incorporar alteração posterior à data de publicação da lei incorporadora. (grifo nosso)

Nesse sentido, tem-se que, quando uma lei incorpora por remissão o conteúdo disciplinado por outra lei, se não houver declaração expressa da lei incorporadora, fica incorporada apenas a redação original do dispositivo citado. Além disso, salvo em casos de nova redação do dispositivo incorporado, não pode a lei incorporar por remissão alterações que sejam posteriores à publicação da lei incorporadora.

Tal regramento, em casos de leis distritais que incorporam por remissão dispositivos de leis federais, reforça o pacto federativo, a autonomia dos entes federativos, o devido processo legislativo e o sistema constitucional de repartição de competências legislativas, pois eventuais alterações na legislação incorporada não serão automaticamente aplicáveis ao ente federado que editou a lei incorporadora.

Por essa razão, afigura-se como adequada a técnica de incorporar apenas o artigo 34 da Lei Federal n.º 14.284/2021, conforme consta do projeto de lei em apreço.

E, também com lastro no exposto quanto às incorporações por remissão, entendemos que a Emenda n.º 1, de natureza modificativa e apresentada em Plenário pela Deputada Arlete Sampaio, deve ser inadmitida, uma vez que propõe a inclusão da expressão “ou da Lei Federal que vier a substitui-la”, suscitando uma incorporação automática de leis posteriores à publicação da lei incorporadora, o que é vedada pelo ordenamento jurídico distrital.

Por todo o exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE constitucional e jurídica do Projeto de Lei nº 2.890, de 2022, inadmitida a Emenda n.º 1, por óbices de juridicidade e técnica legislativa.

Sala das Comissões, em

DEPUTADA jaqueline silva

Relatora

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[1] Texto original: Art. 17. Fica o Poder Executivo federal, estadual, municipal e do Distrito Federal autorizado a adquirir alimentos produzidos pelos beneficiários descritos no art. 16, dispensando-se o procedimento licitatório, obedecidas, cumulativamente, as seguintes exigências:

I - os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado, em âmbito local ou regional, aferidos e definidos segundo metodologia instituída pelo Grupo Gestor do PAA; e

II - seja respeitado o valor máximo anual ou semestral para aquisições de alimentos, por unidade familiar, cooperativa ou por demais organizações formais da agricultura familiar, conforme definido em regulamento.

Parágrafo único. Produtos agroecológicos ou orgânicos poderão ter um acréscimo de até 30% (trinta por cento) em relação aos preços estabelecidos para produtos convencionais, observadas as condições definidas pelo Grupo Gestor do PAA.

[2] Texto original: “XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle;”

[3]Texto original: Art. 17. Fica o Poder Executivo federal, estadual, municipal e do Distrito Federal autorizado a adquirir alimentos produzidos pelos beneficiários descritos no art. 16, dispensando-se o procedimento licitatório, obedecidas, cumulativamente, as seguintes exigências:

I - os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado, em âmbito local ou regional, aferidos e definidos segundo metodologia instituída pelo Grupo Gestor do PAA; e

II - seja respeitado o valor máximo anual ou semestral para aquisições de alimentos, por unidade familiar, cooperativa ou por demais organizações formais da agricultura familiar, conforme definido em regulamento.

Parágrafo único. Produtos agroecológicos ou orgânicos poderão ter um acréscimo de até 30% (trinta por cento) em relação aos preços estabelecidos para produtos convencionais, observadas as condições definidas pelo Grupo Gestor do PAA.