A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153) e em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em Regime de Urgência, em análise de mérito, na CAS (RICL, art. 65, I, “a”) e em análise de admissibilidade na CCJ (RICL, art. 63, I).

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

À CAS e CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL, observando-se o regime de urgência.

Brasília, 23 de fevereiro de 2024 

Informo que a matéria, PLC 40/2024, foi distribuída ao Sr. Deputado Martins Machado, nos termos do art. 90, inciso I e art. 162, § 1º, inciso VI do Regimento Interno,  para proferir parecer em regime de urgência.

Felipe Nascimento de Andrade

Secretário da CAS

PARECER Nº , DE 2024 - CCJ 

Projeto de Lei Complementar nº 40/2024

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei Complementar nº 40/2024, que “Altera a Lei Complementar nº 326, de 4 de outubro de 2000, que dispõe sobre a criação do Programa de Apoio ao Esporte – PAE e dá outras providências.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado Iolando

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei Complementar n.º 40, de 2024, de autoria do Governador do Distrito Federal, propõe a alteração da Lei Complementar n.º 326, de 4 de outubro de 2000, nos seguintes termos:

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº , DE 2024

(Autoria: Poder Executivo)

Altera a Lei Complementar n.º 326, de 4 de outubro de 2000, que dispõe sobre a criação do Programa de Apoio ao Esporte – PAE e dá outras providências.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º A Lei Complementar nº 326, de 4 de outubro de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 8º .............

..........................

IX - um servidor ou empregado do quadro de pessoal efetivo da Secretaria de

Estado de Esporte e Lazer do Distrito Federal”. (NR) 

Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Conforme informado pelo autor, a justificação da proposição encontra-se na Exposição de Motivos n.º 11/2023-SEL/GAB, firmada pelo Secretário de Estado de Esporte e Lazer interino do Distrito Federal, da qual destacamos os seguintes trechos:

A Lei Complementar nº 326, de 04 de outubro de 2000 determina um total de 8 membros titulares no Conselho de Administração do Fundo de Apoio ao Esporte (CONFAE), porém dentre esses membros a Lei nº 4585, de 13 de julho de 2011 determina que se tenha um servidor efetivo do quadro de pessoal do órgão vinculado, no caso em questão a Secretaria de Esporte e Lazer. Visto que trata-se de Conselho para administrar os recursos do Fundo de Apoio ao Esporte, recursos esses que subsidiam os projetos esportivos que atendem a finalidade do Programa de Apoio ao Esporte (PAE), o Presidente do Conselho é o Secretário de Esporte por ser esse o ordenador de despesa tanto da Secretaria quanto do FAE. Diante disso para que o disposto na Lei nº 4585, de 13 de julho de 2011 seja cumprido, faz-se necessário a inclusão de um novo membro no conselho, alterando para 9 sua composição atual.

...

Destaca-se que desde 09/11/2020, após DESPACHO Nº 1347/2020 - GAG/CJ (49106843), a atual composição do CONFAE é de 9 membros, o que causa insegurança jurídica em suas deliberações devido a esse conflito de normas, motivo pelo qual se faz necessária tal alteração. A promulgação da nova legislação resultará em adequação do princípio da legalidade, de maneira que tornará a atual composição do CONFAE prevista na lei, evitando que os atos deste colegiado corram o risco de serem anulados devido à divergência contida entre as normas.

Também foi juntada à justificação a declaração de orçamento e adequação de despesa, firmada pelo ordenador de despesas da Secretaria de Estado de Esporte e Lazer do Distrito Federal.

O Projeto de Lei Complementar n.º 40/2024 foi distribuído, para análise de mérito, à Comissão de Assuntos Sociais (CAS) e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise de admissibilidade.

A proposição tramita em regime de urgência e ainda não recebeu parecer no âmbito da CAS.

Nesta CCJ, a proposição não recebeu emendas no prazo regimental. 

É o relatório. 

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ - a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

O Projeto de Lei Complementar (PLC) n.º 40/2024 visa à inclusão, na composição do Conselho de Administração do Fundo de Apoio ao Esporte, de “um servidor ou empregado do quadro de pessoal efetivo da Secretaria de Estado de Esporte e Lazer do Distrito Federal”. 

Inicialmente, impende destacar que a Lei Complementar n.º 326/2000, que “Dispõe sobre a criação do Programa de Apoio ao Esporte – PAE”, criou o Fundo de Apoio ao Esporte (FAE), vinculado à Secretaria de Estado do Esporte, bem como o Conselho de Administração do Fundo de Apoio ao Esporte – CONFAE, vejamos:

Art. 8º Para administrar os recursos do FAE, fica criado, na Secretaria de Estado de Esporte, o Conselho de Administração do Fundo de Apoio ao Esporte – CONFAE, composto pelos seguintes membros: (Artigo com a redação da Lei Complementar nº 861, de 2013.)

I – Secretário de Estado de Esporte;

II – representante da Secretaria de Estado de Fazenda;

III – representante da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento;

IV – representante da Secretaria de Estado de Educação vinculado à Coordenação de Educação Física e Desporto Escolar;

V – Presidente da Associação das Federações Desportivas do Distrito Federal; 

VI – Presidente da Associação dos Representantes do Esporte para Pessoas com Deficiência;

VII – representante dos atletas do Distrito Federal;

VIII – representante do esporte universitário. (g.n.)

Ocorre que a Lei n.º 4.585, de 13 de julho de 2011, que “Dispõe sobre a participação de servidor, empregado público ou membro da sociedade nos órgãos de deliberação coletiva da administração direta, autárquica e fundacional e dá outras providências”, determina que os órgãos de deliberação coletiva da administração pública distrital deverão conter, no mínimo, “um servidor ou empregado do quadro de pessoal efetivo do órgão ou entidade a que se vincula o colegiado”, conforme dispositivos in verbis:

Art. 1º A participação em órgão de deliberação coletiva no âmbito da administração direta, autárquica e fundacional do Distrito Federal será exercida por servidor, empregado público ou membro da sociedade, sendo vedada a participação em mais de um conselho, ainda que na condição de suplente.

...

Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se:

I – órgão de deliberação coletiva: todo conselho, comitê ou órgão assemelhado que tenha sido instituído por lei ou decreto e possua deliberação colegiada;

...

Art. 3º Os órgãos de deliberação coletiva da administração direta, autárquica e fundacional são classificados em:

...

§ 1º Os órgãos mencionados no caput deverão ser necessariamente compostos por, no mínimo, um servidor ou empregado do quadro de pessoal efetivo do órgão ou entidade a que se vincula o colegiado.

§ 2º Sem prejuízo do disposto no § 1º, deverão ser observadas, no que couber, as regras de composição estabelecidas em legislação específica dos órgãos e entidades mencionados no caput. (g.n.)

Feitas essas considerações iniciais, passa-se à análise dos critérios de admissibilidade da proposição.

Sob a ótica da constitucionalidade formal orgânica, observa-se que se trata de proposta atinente a fundo criado pelo Distrito Federal, proposta esta que visa a alteração da composição do Conselho de Administração do referido fundo. Assim, está-se diante de matéria relacionada a Direito Financeiro, cuja competência legislativa foi atribuída à União, aos Estados e ao Distrito Federal de forma concorrente, consoante inteligência do art. 24, I, da Constituição Federal (CF) e art. 17, I, da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF). 

Na sistemática adotada pela Lei Maior, cabe à União dispor sobre as normas gerais e aos demais entes dispor sobre normas específicas, suplementando a legislação federal. A proposição em análise não trata de normas gerais, mas sim de normas específicas sobre fundo criado pelo ente distrital, pelo que não há qualquer violação à repartição de competências estabelecida pela Constituição.

Quanto à iniciativa legislativa para tratar sobre fundos, vejamos os seguintes dispositivos da LODF:

Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

VI – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica; (...)

Art. 149. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual; 

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

(...)

§ 12. Cabe a lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, observados os princípios estabelecidos nesta Lei Orgânica e na legislação federal. (...)

Art. 151. São vedados:

(...)

IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa; (...)

§ 4º A autorização legislativa de que trata o inciso IX dar-se-á por proposta do Poder Executivo, que conterá, entre outros requisitos estabelecidos em lei, os seguintes: 

I – finalidade básica do fundo; 

II – fontes de financiamento; 

III – instituição obrigatória de conselho de administração, composto necessariamente de representantes do segmento respectivo da sociedade e de áreas técnicas pertinentes ao seu objetivo; 

IV – unidade ou órgão responsável por sua gestão. (g.n.)

O PLC em análise visa alterar a Lei Complementar n.º 326/2000, que institui o FAE. Trata-se, pois, de norma que decorre diretamente da competência legislativa fixada no art. 149, § 12, da LODF. Embora não esteja expresso no § 12, o projeto de lei complementar que disponha sobre o funcionamento de fundos vinculados ao Poder Executivo também deve ser proposto pelo Governador do DF. Isso porque o parágrafo, como unidade complementar de articulação, deve ser interpretado em harmonia com o caput, que, no caso do art. 149, estabelece a iniciativa privativa do Governador para proposição de leis orçamentárias. 

Além disso, nos termos do art. 151, IX e § 4º, III, da LODF, deve-se destacar que a normatização acerca do conselho de administração dos fundos também é de iniciativa privativa no Chefe do Poder Executivo. Em que pese o art. 151, § 4º, da LODF, restringir a iniciativa legislativa do Governador à instituição dos fundos, é de se ressaltar que da competência para instituí-los decorre, evidentemente, a de dispor sobre o seu funcionamento e sobre o modo de gerenciá-lo.

Com efeito, a determinação seria completamente destituída de eficácia caso, instituído o fundo mediante lei proposta pelo Poder Executivo, as normas atinentes à sua gestão pudessem ser modificadas por meio de lei de iniciativa parlamentar. Mesmo entendimento se extrai do Parecer n.º 2/2019 – CCJ/SF, sobre a Consulta n.º 1/2017 – CAE/SF: 

Até mesmo em razão da natureza das funções que desempenha, o Poder Executivo é responsável pela gestão da maior parte dos fundos orçamentários. Os fundos administrados por órgãos e entidades do Poder Executivo devem, à luz do exposto, ser instituídos por lei de iniciativa do Presidente da República. O mesmo se pode dizer de leis que modifiquem, de qualquer modo, as normas que especificamente regem cada um desses fundos.(g.n.)

Dessa forma, fica clara a constitucionalidade da proposição no que tange à iniciativa do Governador para apresentar proposições acerca da matéria.

No tocante à espécie legislativa designada, lei complementar, também não há impedimentos para continuidade da tramitação, pois a proposição visa alterar lei complementar em vigor, lei esta que trata da criação do Programa de Apoio ao Esporte e do Fundo de Apoio ao Esporte. Entretanto, embora não seja um impedimento para a tramitação, vale refletir sobre a escolha da espécie legislativa, haja vista a veiculação da matéria por meio de projeto de lei complementar não se afigurar tecnicamente adequada. 

Em princípio, a escolha do projeto de lei complementar, nesse caso, poderia se sustentar sob o argumento de que o escopo da proposição é a alteração da LC n.º 326/2000, e, como se sabe, a alteração de leis deve ser concretizada mediante projetos de lei da mesma espécie da norma a ser alterada (LC n.º 13/1996, art. 117). Ocorre que, na verdade, apesar de a criação do FAE ter sido veiculada por meio de uma lei complementar, a matéria é objeto apenas de lei ordinária. 

A controvérsia acerca da escolha do veículo normativo adequado para dispor sobre a instituição de fundos específicos não é recente, conforme explica Fernando Álvares Correia Dias:

(...) depreende-se que para a instituição de fundos é necessária aprovação de lei específica. Hoje é pacífico o entendimento de que a espécie de lei necessária seria a lei ordinária, a não ser nos casos em que a Constituição Federal preveja lei complementar. No entanto, essa questão já gerou controvérsia, provavelmente por uma leitura pouco atenta do art. 165, § 9º, II, que poderia sugerir que é necessária lei complementar para instituição e funcionamento de fundos específicos.

(...)

Provavelmente, esse equívoco também decorreu do fato de que alguns fundos foram criados por lei complementar, sem que houvesse previsão constitucional para tanto. É o caso do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), instituído pela Lei Complementar nº 79, de 7 de janeiro de 1994; do Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal (Funapol), instituído pela Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997; e do Fundo de Terras e da Reforma Agrária – Banco da Terra (FTR), criado pela Lei Complementar nº 93, de 4 de fevereiro de 1998. (g.n.)

Da mesma forma, em âmbito distrital, a controvérsia pode ter tido origem em uma leitura equivocada do art. 149, § 12, da LODF, cuja interpretação, adequada aduz a necessidade de lei complementar para dispor sobre normas gerais acerca das condições para a instituição e o funcionamento dos fundos, e não sobre a própria criação de um fundo específico. 

Calha ressaltar que, aprovado um projeto de lei complementar que tenha por objeto a instituição de um fundo específico, a norma originada não seria inconstitucional pelo fato de tratar de matéria relativa à lei ordinária. Nesse caso, a norma originada será considerada apenas formalmente complementar, mas materialmente ordinária, conforme se extrai de entendimento do Supremo Tribunal Federal (RE n.º 377.457/PR). In casu, a norma poderia ser alterada mediante edição de outra lei (formalmente) complementar, ou mediante edição de lei ordinária. 

No entanto, sob a ótica da técnica legislativa, entendemos ser mais adequada a alteração mediante lei ordinária. Primeiro, porque é a forma mais explícita de se observar, simultaneamente, a forma (veículo normativo) e a matéria (conteúdo do ato legislativo) determinadas pela ordem constitucional; segundo, porque a continuidade dessa prática imprópria de utilizar um projeto de lei complementar para tratar de matéria atinente a lei ordinária produz um relevante efeito adverso, qual seja, conferir a determinada matéria uma estabilidade além daquela que lhe foi atribuída pela ordem constitucional, porquanto submetida a um quórum de aprovação mais elevado (maioria absoluta).

Assim, não obstante a veiculação da matéria pelo PLC n.º 40/2024 não acarrete vício de inconstitucionalidade, a espécie legislativa tecnicamente adequada para dispor sobre o tema é a lei ordinária, cuja matéria é residual e o quórum de aprovação é significativamente menor (maioria simples).

Apesar dos apontamentos quanto à técnica legislativa, não há, pois, vícios quanto à constitucionalidade formal da proposição.

Por outro lado, sob a ótica da constitucionalidade material, faz-se necessário aferir o conteúdo da lege ferenda com as disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica distrital. 

Conforme relatado, trata-se de projeto que visa à adequação da composição do Conselho de Administração do FAE, sem trazer em seu escopo alterações substanciais que possam ferir os princípios básicos que regem a Administração Pública, previstos no art. 37 da CF e no art. 19 da LODF. As alterações propostas se coadunam, inclusive, aos princípios da legalidade, da transparência e da eficiência, posto que adicionam um servidor efetivo do quadro de pessoal da Secretaria de Estado de Esporte e Lazer do Distrito Federal em concordância com a Lei n.º 4.585, de 13 de julho de 2011, que dispõe sobre a necessidade de participação, nos conselhos de deliberação coletiva, de servidor ou empregado do quadro de pessoal efetivo do órgão a que se vincula o conselho.

Tem-se, pois, que o projeto de lei está em consonância com as disposições da Constituição Federal e da Lei Orgânica do Distrito Federal, não havendo impedimentos quanto à constitucionalidade material.

Quanto à juridicidade e legalidade, não vislumbramos óbices ao projeto, que está em conformidade com os preceitos aplicáveis, assim como quanto à regimentalidade, pois atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno, que estatui os requisitos genéricos para admissão de proposições ao processo legislativo.

Por fim, quanto à técnica legislativa e à redação, feitos os comentários sobre a espécie legislativa, não há óbices à admissibilidade da proposição.

Por todo o exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE constitucional e jurídica do Projeto de Lei Complementar n.º 40, de 2024.

Sala das Comissões,