CLDF

À Coordenadoria de Cerimonial, para as devidas providências.
 

Brasília, 10 de setembro de 2025.
 

JONATHAS ALBUQUERQUE FERREIRA PINTO BANDEIRA
Consultor Técnico-legislativo

À Coordenadoria de Cerimonial, para as devidas providências.
 

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JONATHAS ALBUQUERQUE FERREIRA PINTO BANDEIRA
Consultor Técnico-legislativo

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JONATHAS ALBUQUERQUE FERREIRA PINTO BANDEIRA
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RODRIGO COSTA LOVISI BRASIL
Analista Legislativo

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JONATHAS ALBUQUERQUE FERREIRA PINTO BANDEIRA
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JONATHAS ALBUQUERQUE FERREIRA PINTO BANDEIRA
Consultor Técnico-legislativo

Em prazo para apresentação de emendas, durante o período de cinco dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 10 de setembro de 2025.

Em prazo para apresentação de emendas, durante o período de cinco dias úteis, conforme publicação no DCL.

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RITA DE CASSIA SOUZA

Assistente Técnico Legislativo

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RITA DE CASSIA SOUZA

Assistente Técnico Legislativo

PARECER Nº , DE 2025 - ceof

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS - CEOF sobre o Projeto de Lei Nº 1937/2025, que “Estima a receita e fixa a despesa do Distrito Federal para o exercício financeiro de 2026.”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado EDUARDO PEDROSA

II - VOTO DO RELATOR

II.4 - ANÁLISE DA DESPESA

O PLOA/2026 compreende o Orçamento Fiscal (OF), o Orçamento de Seguridade Social (OSS) e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI) nos quais o Distrito Federal, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

A despesa total fixada no PLOA para o exercício de 2026 é de R$ 45,99 bilhões, sendo R$ 43,62 bilhões referentes ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social e R$ 2,37 bilhões ao Orçamento de Investimento das Empresas Estatais. No âmbito do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, a despesa é composta principalmente por Despesas Correntes (90,36%), seguidas por Despesas de Capital (5,90%), Reserva de Contingência (3,32%) e Reserva Orçamentária do RPPS (0,42%). Cabe ressaltar que esses valores não incluem os recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), destinados ao financiamento de ações nas áreas de segurança pública, saúde e educação.

Em comparação com a LOA 2025, o valor fixado no PLOA/2026 para o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social apresenta um aumento de R$ 4,28 bilhões, o que corresponde a um crescimento de 10,87%. Desse incremento, os grupos Pessoal e Encargos Sociais e Outras Despesas Correntes respondem por R$ 3,80 bilhões. As Despesas de Capital, por sua vez, sofreram uma redução significativa de -20,17%. A Reserva Orçamentária do RPPS registrou um aumento expressivo de 324,13%, enquanto a Reserva de Contingência cresceu 303,04%. Contudo, devido à participação ainda reduzida dessas duas últimas rubricas no total da despesa, pode-se afirmar que a variação positiva de 2025 para 2026 decorreu, sobretudo, do aumento das Despesas Correntes (+10,35%).

Tabela 1 – Comparativo das Despesas fixadas por Grupo (OF e OSS)

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Em relação aos valores executados, o PLOA/2026 traz os valores referentes a 2022, 2023 e 2024. Como o exercício de 2025 ainda não findou, para se estimar o valor de execução no ano, levantaram-se a partir do Quadro Demonstrativo da Despesa (QDD) os valores liquidados  até o mês de setembro de 2025 e para os  meses de outubro, novembro em dezembro foram obtidos através dos valores liquidados no mesmo período do exercício de 2024 e atualizados pelo índice de inflação acumulado até setembro de 2025 apurado pelo IBGE (+5,17%). Assim, estimaram-se os valores de execução para os meses de outubro, novembro e dezembro de 2025, apresentados na Tabela 2. 

Tabela 2 – Execução estimada para 2025

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Percebe-se que as despesas apresentam uma trajetória crescente, sobretudo no segundo semestre, com picos de execução nos meses de julho e dezembro, conforme se observa no gráfico 1 a seguir.

Gráfico 1 – Execução estimada da Despesa em 2025

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Após concluída a estimativa mencionada, produziu-se a tabela a seguir, que contém os valores executados em 2022, 2023 e 2024 e a execução estimada para 2025.

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Gráfico 2- Execução total da despesa 2022 a 2025

Depois de apresentados os valores fixados na LOA/2025 e no PLOA/2026 (Tabela 1) e os valores de execução de 2022 a 2025 (Tabela 3), é possível proceder com análises baseadas nas respectivas variações, estas apresentadas na Tabela 4.

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Observa-se que as variações de um ano para o outro não seguem um comportamento padrão, e, especificamente em relação ao PLOA/2026, destacam-se alguns pontos a seguir.

 As Despesas Correntes, que representam 90,36% do total da despesa no PLOA 2026, historicamente apresentam variações significativas. Conforme a Tabela 4, a variação média deste grupo nos últimos 4 anos foi de 5,77%. No entanto, ao se comparar a execução estimada de 2025 com a proposta para 2026 (Tabela 3 e 4), projeta-se uma leve contração de -0,19%. Dado o contexto inflacionário (IPCA de 5,17% em 12 meses) e a pressão histórica de custeio, há fortes indícios de que o valor proposto para as Despesas Correntes no PLOA 2026 possa estar subdimensionado, não refletindo a real necessidade de recursos para a manutenção das atividades administrativas e dos serviços públicos.

Dentro deste grupo de despesas, dois componentes merecem especial atenção:

• Pessoal e Encargos Sociais: Responsável por 53,89% das Despesas Correntes, o crescimento projetado de 2025 para 2026 é de 7,53% (Tabela 4). Embora positivo, pois é superior a projeção da inflação para o ano de 2026 (4,28%), segundo o boletim Focus do Banco Central, este percentual é consideravelmente inferior aos picos de crescimento verificados em anos anteriores, como o aumento de 19,25% observado entre 2023 e 2024.
• Outras Despesas Correntes: Com participação de 35,22% nas correntes, a projeção para 2026 aponta uma expressiva redução de -10,37% (Tabela 4). Este decréscimo contrasta fortemente com a trajetória histórica, que, exceto por um ano, sempre foi positiva, com uma variação média de 5,30% nos últimos quatro anos.

Diante do exposto, nota-se que as projeções para ambos os grupos no PLOA 2026 parecem inferiores ao patamar necessário, o que pode gerar pressões durante a execução orçamentária com necessidade de apuração de excesso de arrecadação durante o próximo exercício ou realização de contingenciamento das despesas do orçamento.

Em sentido oposto, as Despesas de Capital – que representam apenas 5,90% do total no PLOA 2026 – parecem enfrentar um risco de superdimensionamento. A análise do histórico de execução (Tabela 3) é elucidativa: em 2023, a despesa liquidada de capital (R$ 2,36 bilhões) correspondeu a apenas 72% da dotação inicial da LOA daquele ano (R$ 3,27 bilhões). A projeção para 2025 (Tabela 3) indica uma execução de R$ 2,35 bilhões, o que seria 91% da dotação da LOA 2025, mas ainda assim inferior ao valor inicial.

Apesar deste histórico de subexecução, o PLOA 2026 projeta um crescimento das Despesas de Capital de 9,46% em relação à LOA 2025 (Tabela 4). Este aumento projetado parece otimista quando confrontado com a capacidade de realização de investimentos demonstrada nos exercícios anteriores.

Dentro das Despesas de Capital, o grupo de Investimentos é o mais relevante, correspondendo a, em média, 70% do total. No PLOA 2026, a dotação para Investimentos é de R$ 1,72 bilhão (Tabela 1). Embora este valor represente uma redução de -30,30% em relação à LOA 2025, ele ainda se situa significativamente acima dos valores de execução liquidada observados em 2023 (R$ 1,70 bilhão) e na estimativa para 2025 (R$ 1,58 bilhão - Tabela 3), reforçando a percepção de possível superdimensionamento.

Os Gráficos 1 e 2 corroboram essa análise, ilustrando a trajetória crescente da despesa ao longo dos anos e a sazonalidade dentro de cada exercício, com picos de execução concentrados no segundo semestre. Essa sazonalidade, entretanto, não tem sido suficiente para elevar a taxa de realização dos investimentos ao nível de suas dotações iniciais, apontando para possíveis entraves na gestão ou no planejamento da execução física e financeira das obras e demais ações de capital.

Análise da Despesa por Função no PLOA 2026

Avançando na classificação qualitativa da despesa, procedeu-se à análise da distribuição orçamentária por funções no PLOA 2026, comparando-a com a composição da execução estimada para o exercício de 2025. Esta análise visa verificar a aderência da proposta orçamentária às prioridades de governo e à trajetória de gastos observada recentemente.

Fonte: Quadro XII – Demonstrativo da Despesa – PLOA/2026 e QDD de 2025.

Conforme evidenciado na Tabela 5, verifica-se uma notável similaridade na distribuição percentual dos recursos entre a execução estimada de 2025 e a proposta para 2026, indicando uma manutenção das prioridades programáticas. No entanto, variações significativas em valores absolutos e a montante dos recursos envolvidos merecem destaque.

Gráfico 3 - % da despesa prevista no PLOA 2026 por função 

Conforme se extrai do Gráfico 3, as funções que concentram os maiores volumes de recursos no PLOA 2026 são:

• Educação (19%): R$ 8,41 bilhões. Mantém-se como a função de maior dotação, ainda que apresente uma redução de -7% em relação à execução estimada de 2025.
• Saúde (15%): R$ 6,75 bilhões. Apresenta ligeiro crescimento de 1%, reforçando sua posição como área prioritária.
• Previdência Social (14%): R$ 6,15 bilhões. Registra uma pequena contração de -2%, mas mantém uma participação significativa no orçamento.
• Administração (10%): R$ 4,30 bilhões. Sua dotação permanece praticamente estável (variação de 0%), representando os custos de manutenção da máquina pública.

Algumas funções apresentaram aumentos expressivos em sua dotação no PLOA 2026 quando comparadas à execução de 2025:

• Encargos Especiais: Aumento de 32%, passando para R$ 3,13 bilhões, o que eleva sua participação para 7% do total.
• Ciência e Tecnologia: Crescimento notável de 89%, saindo de R$ 89,3 milhões para R$ 168,7 milhões.
• Trabalho: Aumento de 37%, com a dotação subindo para R$ 347,7 milhões.

Por outro lado, várias funções sofreram cortes significativos, o que pode impactar a execução de políticas públicas setoriais:

• Saneamento: Redução drástica de -83%, com a previsão orçamentária caindo de R$ 184,6 milhões em 2025 para apenas R$ 31,7 milhões em 2026.
• Desporto e Lazer: Contração de -42%, com recursos reduzidos de R$ 290,2 milhões para R$ 168,8 milhões.
• Habitação: Queda de -26%, com a dotação passando de R$ 157,5 milhões para R$ 116,4 milhões.
• Urbanismo: Redução de -13%, com os recursos diminuindo de R$ 3,15 bilhões para R$ 2,73 bilhões.

Em síntese, a estrutura funcional do PLOA 2026 mantém o alinhamento com as grandes áreas finalísticas do governo, porém, os expressivos cortes em funções essenciais ao desenvolvimento urbano e social – como Saneamento, Habitação e Urbanismo – merecem atenção, pois podem refletir em uma desaceleração de investimentos em infraestrutura crítica para a população do Distrito Federal.

Análise da Despesa por Programas no PLOA 2026

A análise dos Programas Orçamentários, que representam o agrupamento de ações governamentais para consecução dos objetivos do governo, revela as prioridades efetivas da administração pública. Estes programas se dividem em Temáticos (orientados para a solução de problemas da sociedade) e de Gestão e Manutenção (destinados ao custeio e funcionamento administrativo) e de Operações Especiais (programas que não resulta em nenhum produto e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviço público).

Tabela 6 – Análise por Programa

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Conforme detalhado na Tabela 6, identifica-se uma alta concentração orçamentária. Dos 35 Programas, apenas oito possuem participação individual igual ou superior a 5% no PLOA 2026, e, em conjunto, eles respondem por cerca de 70% de toda a dotação orçamentária. No Gráficos 4, pode-se perceber mais facilmente a desproporcionalidade na destinação dos recursos por programa, tendo em vista que alguns programas tem destinação de recursos próximas de 0%.

Gráfico 4 – Previsão do PLOA 2026 das maiores despesas por Programa

Fonte: Elaboração própria, 2025.

O "Programa de Operações Especiais" se mantém como o maior do orçamento, com uma dotação de R$ 9,68 bilhões, correspondendo a 22,19% do total. A natureza genérica deste programa, que cresce 7% sobre a execução estimada de 2025, exige transparência quanto à destinação final de seus recursos, tendo em vista que nesse programa compreende as despesas relacionadas à previdência, indenizações, ações judiciais, pagamento de juros, pagamento de juros, as transferências a qualquer título, as indenizações e o pagamento de inativos.

Em seguida, o programa "Educação – Gestão e Manutenção" é o segundo maior, com R$ 6,07 bilhões (13,91% do total), acompanhado do programa "Saúde – Gestão e Manutenção" que aparece logo após com R$ 3,39 bilhões (7,77%).

Ainda entre os programas Temáticos (aquelas que entregam produtos e serviços diretamente à sociedade), de destaca o "Saúde em Ação", com R$ 1,91 bilhão (4,37%). Nota-se, porém, que este programa sofre uma significativa redução de 24% em relação à execução estimada de 2025.

A comparação entre a execução estimada de 2025 e a proposta para 2026 revela mudanças das dotações em vários programas:

• Maiores Crescimentos Percentuais:
  • "Agronegócio e Desenvolvimento Rural": Crescimento de 384%, saindo de R$ 14,6 milhões para R$ 70,6 milhões.
  • "Atuação Legislativa": Aumento de 154%, apesar de partir de uma base muito pequena.
  • "Controle Externo": Crescimento de 137%, também sobre base reduzida.
• Reduções Mais Expressivas:
  • "Esporte e Lazer": Queda de -43%, com a dotação caindo de R$ 309,9 milhões para R$ 177,0 milhões.
  • "EducaDF" (programa finalístico de educação): Redução de -26%, passando de R$ 3,14 bilhões para R$ 2,31 bilhões.
  • "Infraestrutura": Contração de -22%, com os recursos indo de R$ 2,43 bilhões para R$ 1,89 bilhão.

Gráfico 5 - % da despesa prevista no PLOA 2026 por tipo de Programa

Fonte: Elaboração própria, 2025.

Conforme observa-se no Gráfico 5, os programas são majoritariamente classificados como Temáticos (44%), enquanto os Programas Gestão e Manutenção respondem por 30% da despesa. Este equilíbrio aparentemente favorável às ações finalísticas deve ser analisado com cautela, uma vez que o maior programa do orçamento ("Operações Especiais") possui natureza atípica e que os programas de Gestão e Manutenção das áreas-fim (como Educação e Saúde) consomem parcelas vultuosas do orçamento para cobrir despesas de custeio, o que pode limitar a capacidade de investimento em novas ações finalísticas.

Em síntese, a análise por programas no PLOA 2026 confirma a concentração de recursos em grandes programas de custeio e em "Operações Especiais", ao mesmo tempo em que sinaliza expressivas reduções em áreas sensíveis como educação, esporte, lazer e infraestrutura, o que pode impactar diretamente a qualidade e a oferta de serviços públicos à população.

Análise da despesa por Unidade Orçamentária (UO)

A análise da distribuição orçamentária por Unidades Orçamentárias (UOs) no PLOA 2026 revela um cenário de forte concentração de recursos e significativas realocações que merecem atenção. Cinco entidades respondem sozinhas por 59% de todo o orçamento, evidenciando a rigidez orçamentária do GDF e a preponderância de despesas obrigatórias e de custeio sobre investimentos, conforme se observa no Gráfico 6.

Gráfico 6 - Maiores despesas por Unidade Orçamentária (UO)

O Instituto de Previdência (Iprev-DF) mantém sua posição como maior UO, com R$ 6,31 bilhões (14,46% do total), confirmando a pressão que o regime próprio de previdência exerce sobre as finanças distritais. Na sequência, o Fundo de Saúde do DF (FSDF) com R$ 5,29 bilhões (12,13%) e a Secretaria de Educação (SEEDF) com R$ 4,80 bilhões (11,01%) reforçam o custo de manutenção das políticas sociais fundamentais. A Secretaria de Economia (SEEC), com R$ 4,44 bilhões (10,19%), e o FUNDEB, com R$ 3,69 bilhões (8,47%), completam o grupo das cinco maiores UOs, que, em conjunto, consomem a maior parte do orçamento, limitando a margem para novos investimentos. Salienta-se que o Gráfico 6, apenas apresentou o recorte das UO’s com dotação orçamentária maior que meio ponto percentual do orçamento previsto para o PLOA 2026.

Tabela 7 – Análise por UO

Fonte: Elaboração própria, 2025.

A análise comparativa com a execução estimada de 2025, evidenciada na tabela 7, revela tendências preocupantes. A Secretaria de Educação (SEEDF) sofre uma expressiva redução de -8,65% (queda de R$ 454,3 milhões), o que pode impactar diretamente a qualidade do serviço educacional. Na mesma direção, a Secretaria de Transporte e Mobilidade registra uma contração de -9,53% (R$ -141,8 milhões a menos), em um setor historicamente crítico para a população. A mais drástica redução, porém, ocorre na Companhia Urbanizadora da Nova Capital (NOVACAP), com um corte de -36,81% (equivalente a R$ -667,5 milhões), o que praticamente paralisa a capacidade de investimento em infraestrutura urbana.

Em sentido oposto, a Secretaria de Economia (SEEC) tem um acréscimo de 10,63% (R$ 426,9 milhões a mais), refletindo seu papel central na gestão fiscal. Outros crescimentos chamam a atenção pelo seu volume percentual, ainda que partam de bases menores: a Secretaria de Agricultura tem um aumento de 76,13%; o Fundo do Trabalho (FTDF) salta 1.224,48% (de R$ 805 mil para R$ 10,7 milhões); e a Fundação de Apoio à Pesquisa cresce 217,82%.

Setores estratégicos apresentam sinais ambíguos. Na Segurança Pública, enquanto o Fundo de Segurança Pública cresce 151,37%, as dotações para as polícias Militar e Civil têm variações modestas de 1,43% e 7,11%, respectivamente, o que pode não ser compatível com as demandas da área. O Esporte e Lazer sofre um severo contingenciamento, com a secretaria correspondente tendo sua dotação reduzida em -46,67%. O Meio Ambiente também enfrenta corte significativo de -26,89%.

Em suma, a análise por UOs no PLOA 2026 confirma um orçamento sob forte tensão, onde a concentração em grandes despesas obrigatórias (previdência, saúde e educação) convive com cortes profundos em áreas sensíveis como infraestrutura, transporte e desenvolvimento urbano. As significativas realocações orçamentárias indicam uma redefinição de prioridades que demandará um acompanhamento rigoroso de seus impactos na prestação de serviços públicos e na execução de investimentos estratégicos para o desenvolvimento do Distrito Federal. Nesse contexto, a reserva de contingência de R$ 1,45 bilhão (3,32%) representa uma margem de segurança importante, porém insuficiente para compensar os expressivos cortes em setores vitais.

Informo que o Projeto de Decreto Legislativo nº 371/2025 foi distribuído a Excelentíssima Senhora Deputada Dayse Amarilio, para emissão de parecer no prazo de 16 dias úteis, nos termos do artigo 167, § 3º, da Resolução nº 353, de 2024, a contar de 20 de outubro de 2025.

Atenciosamente,

JOÃO MARCELO MARQUES CUNHA
Secretário de Comissão 

Informo que o Projeto de Lei nº 356/2023 foi distribuído ao Excelentíssimo Senhor Deputado João Cardoso, para emissão de parecer no prazo de 16 dias úteis, nos termos do artigo 167, § 3º, da Resolução nº 353, de 2024, a contar de 20 de outubro de 2025.

Atenciosamente,

JOÃO MARCELO MARQUES CUNHA
Secretário de Comissão 

Informo que o Projeto de Lei nº 221/2023 foi distribuído ao Excelentíssimo Senhor Deputado João Cardoso, para emissão de parecer no prazo de 16 dias úteis, nos termos do artigo 167, § 3º, da Resolução nº 353, de 2024, a contar de 20 de outubro de 2025.

Atenciosamente,

JOÃO MARCELO MARQUES CUNHA
Secretário de Comissão 

emenda orçamentária

(Do(a) Fábio Felix)

Ao PL nº 1937 / 2025

 JUSTIFICAÇÃO

Atender Demanda da População.

Fábio Felix

emenda orçamentária

(Do(a) Fábio Felix)

Ao PL nº 1937 / 2025