PARECER Nº , DE 2025 - CCJ

Projeto de Lei nº 837/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 837/2023, que “Dispõe sobre diretrizes de medidas de estímulo ao desenvolvimento de startups e às atividades de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal. ”

AUTORA: Deputada Paula Belmonte

RELATOR: Deputado Thiago Manzoni

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 837/2023, de autoria da Deputada Paula Belmonte, estabelece “diretrizes de medidas de estímulo ao desenvolvimento de startups e às atividades de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal”. O art. 1º contém os objetivos da norma, conceituação de startups como organizações empresariais ou societárias nos termos da Lei complementar federal nº 182/2021 e definição de Instituição Científica, Tecnológica e de Inovação (ICT) nos termos da Lei federal 10.973/2004. No art. 2º, listam-se as diretrizes para o estímulo ao desenvolvimento de startups. Indicam-se, no art. 3º, os instrumentos da política de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal.

Os art. 4º e 5º tratam de autorização concedida pelo PL 837/2023 para que órgãos e entidades da Administração Pública do Distrito Federal contratem diretamente ICT pública ou privada para atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação “que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico específico ou obtenção de produto, serviço, design ou processo inovador, nos termos art. 20 da Lei federal 10.973/2004 e do inciso V do art. 75 da Lei federal 14.133/2021”. Com relação aos contratos autorizados de que tratam os arts. 4º e 5º, os arts. 6º, 7º, 8º e 9º dispõem sobre pagamento, titularidade ou exercício dos direitos de propriedade intelectual resultante da encomenda e autorização de dispensa de licitação para fornecimento do produto, serviço ou processo inovador resultante da pesquisa. 

No art. 10, a proposição autoriza os órgãos e entidades da Administração Pública do Distrito Federal “a promover ciclos de inovação aberta por meio de realização de desafios públicos”. Segundo o art. 11, os “órgãos e as entidades da Administração Pública do Distrito Federal estão autorizados a contratar pessoas físicas e jurídicas, isoladamente ou em consórcio, para teste de soluções inovadoras, por meio de licitação na modalidade especial”. O art. 12 trata da celebração de novo contrato sem licitação, após o fim de um anterior, para fornecimento de produto, do processo ou de solução resultante de Contratação Pública para Solução Inovadora (CPSI).

Nos art. 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, os órgãos e as entidades da Administração Pública do Distrito Federal são autorizados a, respectivamente, “ apoiar a criação, a implantação e a consolidação de ambientes promotores da inovação”; “disponibilizar ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório)”; “afastar a incidência de normas sob sua competência em relação à entidade regulada ou aos grupos de entidades reguladas”; “instituir living labs, sendo estes, espaços - físicos ou virtuais - onde, com a colaboração de empresas, Prefeitura, instituições de ensino, ICTs e usuários, acontecerão processos para a criação, prototipagem, validação e testes de novas soluções em contextos reais (living labs)”; “instituir vitrine tecnológica, consistente em uma base de dados aberta que reúne trabalhos de várias áreas, oferecendo uma amostra das tecnologias produzidas no Distrito Federal, ainda que sem vínculo formal com startups e ICTs”; “celebrar contrato de transferência de tecnologia e de licenciamento para outorga de direito de uso ou de exploração de criação por ela desenvolvida isoladamente ou por meio de parceria”; “ceder os seus direitos sobre a criação, por meio de manifestação expressa e motivada e a título não oneroso, ao criador, para que os exerça em seu próprio nome e sob a sua inteira responsabilidade, ou a terceiro, mediante remuneração, nas hipóteses e nas condições por ela definidas, nos termos da legislação pertinente”; e “ promover e incentivar a pesquisa e o desenvolvimento de produtos, serviços e processos inovadores em empresas situadas no Distrito Federal e em entidades distritais de direito privado sem fins econômicos, mediante a concessão de recursos financeiros, humanos, materiais ou de infraestrutura a serem ajustados em instrumentos específicos e destinados a apoiar atividades de PD&I”.

O art. 21 estabelece que “o Poder Executivo regulamentará o disposto nessa Lei, no que couber”. Por fim, consta do art. 22 a cláusula de vigência da lei na data de sua publicação.

Na justificação, a autora afirma que “o projeto de lei ora proposto, visa a criação de diretrizes para o norteamento do fortalecimento ao estímulo e desenvolvimento de startups e às Instituições atividades de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal. O Distrito Federal há alguns anos deixou de ser um berço apenas do serviço público, passando a abrigar pujante setores que fomentam a economia local e que são importantíssimos ao desenvolvimento econômico e social de nossa cidade. Contudo, apesar do crescimento econômico que o Distrito Federal vem tendo, ainda carece e muito de diretrizes e programas de incentivo para que o empreendedorismo passe, verdadeiramente, a ser um símbolo da Capital. Assim, fomentar o surgimento de empresas novas e que ofereçam produtos e serviços inovadores, por meio de soluções tecnológicas, passou a ser mais de um simples avanço na economia, passou a ser uma questão de necessidade para o desenvolvimento de qualquer cidade e da própria sociedade. Ainda é muito inseguro investir nessa área, o que demanda de um apoio do próprio Estado na implantação e desenvolvimento de empresas nesse mercado. Dezenas de grandes empresas que possuem especial atenção do mercado econômico nacional surgiram de inovações tecnológicas na oferta de produtos e serviços para a sociedade, dentre as quais podemos destacar a Uber, a Netflix e o Nubank”. 

Afirma-se, ainda, que “o Distrito Federal precisa disponibilizar programas e políticas econômicas que visem efetivamente alavancar o apoio ao surgimento desses novos negócios, fazendo-se necessário que se submeta a discussão desta Casa Legislativa sugestões de diretrizes para que possamos chegar a um texto maduro e efetivo, para seja inserido no ordenamento jurídico local. Entendendo da importância para a economia nacional, a União já vem legislando neste sentido, cabendo agora que os demais entes federativos fixem diretrizes e programas para que esse espírito empreendedor INOVADOR, CIENTÍFICO e TECNOLÓGICO possa realmente se desenvolver. Portanto, o livre mercado, o apoio e incentivo ao surgimento de novas empresas e novas tecnologias, visa o aumento da competitividade e produtividade da economia brasileira, gerando não apenas renda, empregos, mas também qualidade e opções de ofertas de produtos e serviços aos próprios cidadãos consumidores.

O Projeto de Lei nº 837/2023 foi distribuído à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT e à Comissão de Assuntos Sociais – CAS para análise de mérito. À Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF, a proposição foi distribuída para análise de mérito e de admissibilidade. À Comissão de Constituição e Justiça, o Projeto de Lei foi distribuído para análise de admissibilidade. O Projeto de Lei nº 837/2023 foi aprovado, em sua forma original, na CDESCTMAT e na CAS. Na CEOF, a proposição de Lei ainda não foi apreciada.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta Comissão de Constituição e Justiça.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 64, I, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos. 

O Projeto de Lei nº 837/2023 objetiva estabelecer “diretrizes de medidas de estímulo ao desenvolvimento de startups e às atividades de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal”. E, quanto a essa matéria, a Constituição Federal, em seu art. 24, IX, estabelece que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

(...)

Com relação aos temas do inciso IX do art. 24 da Constituição e que também fazem parte do Projeto de Lei nº 837/2023, podem ser citados como exercício da competência da União para estabelecer normas gerais sobre a matéria a Lei federal 10.973/2004, que dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências; e a Lei Complementar federal nº 182/2021, que institui o marco legal das startups e do empreendedorismo inovador, e altera a Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e a Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. No que diz respeito, por exemplo, às normas de licitação e contratação com o Poder Público, essas duas Leis federais estabelecem as regras que devem ser seguidas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 

Não há, portanto, espaço ou autorização constitucional para a criação de normas gerais de licitação e de contratação com o Poder Público relativas a medidas de incentivo “ao desenvolvimento de startups e às atividades de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal”, de acordo com o art. 24, IX, e § 1º da Constituição Federal.

Em vista disso, os dispositivos do Projeto de Lei nº 837/2023 que tratam de licitação e contratação com a Administração Pública do Distrito Federal, como os arts. 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 11, 12 e 18 da proposição, apresentam vício de inconstitucionalidade formal, uma vez que a edição de leis com tais regras gerais é de competência da União.

Além disso, os arts. 4º, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 têm caráter autorizativo e incidem nas circunstâncias apontadas pelo art. 11, §1º, da Lei Complementar distrital nº 13/1996:

Art. 11. É vedado o uso de projeto autorizativo para suprir a iniciativa privativa de outro Poder ou de órgão dos Poderes Públicos do Distrito Federal.

§ 1º É ainda vedado o uso de projeto autorizativo para matérias que dependam de decisão das autoridades administrativas do Distrito Federal ou de suas empresas públicas e sociedades de economia mista.

(...)

Isso acontece porque a Administração Pública do Distrito Federal não necessita das permissões que dispositivos autorizativos do Projeto de Lei nº 837/2023 aparentemente concedem ao Poder Executivo para a prática de atos de gestão administrativa ou para a implementação de políticas públicas. Os arts. 5º, 6º, 7º, 8º e 9º decorrem da autorização contida no art. 4º, e o art. 12 decorre da autorização do art. 11.

Deve-se destacar, também, que muitos dos dispositivos autorizativos da proposição em análise contêm, na verdade, conteúdos típicos de decretos que, no âmbito da legítima atuação do Poder Executivo, poderiam concretizar a política pública contida na Lei federal nº 10.973/2004 e na Lei Complementar federal nº 182/2021.

Quanto aos arts. 1º, 2º e 3º do Projeto de Lei nº 837/2023, observa-se que não há óbice quanto à admissibilidade de seus conteúdos, uma vez que o estabelecimento de diretrizes para medidas de estímulo ao desenvolvimento de startups e às atividades de ciência, tecnologia e inovação está em consonância com o disposto na Lei federal nº 10.973/2004 e na Lei Complementar federal nº 182/2021. Por isso, o conteúdo dos arts. 1º, 2º e 3º conforma-se com os limites do art. 24, IX, da Constituição Federal.

Ressalta-se, ainda, que o conteúdo dos três primeiros artigos da proposição não representa violação ao art. 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal, quanto à iniciativa do Projeto de Lei:

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.) [1]

I – a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa; (Inciso acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.)

Contudo, para adequar o Projeto de Lei nº 837/2023 ao disposto no art. 24, IX, da Constituição Federal e ao art. 11 da Lei Complementar nº 13/1996, apresenta-se emenda supressiva, em anexo, para retirar do texto os dispositivos inconstitucionais e autorizativos, a saber os arts. 4º ao 20 do Projeto de Lei nº 837/2023.

III - CONCLUSÕES

Por esses motivos, com fundamento no art.  24, IX, e § 1º da Constituição Federal e no art. 11, § 1º, da Lei Complementar 13/1996, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 837/2023, na forma da emenda supressiva em anexo.

Sala das Comissões, …

emenda SUPRESSIVA

(Do relator)

Emenda ao Projeto de Lei nº 837, de 2023, que dispõe sobre diretrizes de medidas de estímulo ao desenvolvimento de startups e às atividades de ciência, tecnologia e inovação no Distrito Federal. 

Suprimam-se os arts. 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, e renumerem-se os demais.

 JUSTIFICAÇÃO

A presente emenda supressiva visa adequar o Projeto de Lei nº 837/2023 ao disposto no art. 24, IX, da Constituição Federal e ao art. 11 da Lei Complementar nº 13/1996.

Deputado THIAGO MANZONI

Relator