Informo que o Parecer n° 1 - CDESCTMAT foi aprovado na 2° Reunião Ordinária desta Comissão, realizada em 16/5/2023, conforme folha de votação anexa. 

Ao SACP, para continuidade da tramitação.

Brasília, 17 de maio de 2023 

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT

À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 18 de maio de 2023 

RAYANNE RAMOS DA SILVA

Analista Legislativa

PARECER Nº , DE 2023 - CCJ 

Projeto de Lei nº 2376/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2376/2021, que “Cria o Cadastro Distrital de Pessoas Punidas por Maus-tratos a Animais – Ficha Suja dos Maus-tratos, no âmbito do Distrito Federal e dá outras providências.”

AUTOR: Deputado Daniel Donizet

RELATOR: Deputado Fábio Felix

I - RELATÓRIO

De autoria do Deputado Daniel Donizet, o Projeto de Lei n° 2.376/2021 objetiva criar o Cadastro Distrital de Pessoas Punidas por Maus-tratos a Animais – Ficha Suja dos Maus-tratos, no âmbito do Distrito Federal e dá outras providências.

Nos termos propostos, o cadastro objetiva reunir e dar publicidade às sanções aplicadas por violação aos direitos dos animais pelos órgãos ou entidades distritais com base nas leis de proteção e defesa dos animais. Para tanto, dispõe que o Distrito Federal deverá informar e manter atualizado, no cadastro, os dados relativos às sanções aplicadas, bem como as informações sobre nome, número do Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou razão social e o número do Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ), tipo de sanção, data de aplicação e data final da vigência do efeito limitador ou impeditivo da sanção, quando for o caso.

Além disso, o projeto dispõe que os registros das sanções serão excluídos depois de decorrido o prazo estabelecido no ato sancionador ou do cumprimento integral da pena e da reparação do eventual dano causado, mediante solicitação do interessado. 

Demais, o projeto: a) autoriza a inclusão, no cadastro, das sanções criminais que forem informadas ao DF pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público; b) veda a atribuição, manutenção ou transferência, a título oneroso ou gratuito, da tutela ou responsabilidade por animais a qualquer pessoa que conste no cadastro, cabendo aos órgãos e entidades do DF, às entidades de proteção aos animais, aos protetores independentes e demais pessoas físicas e jurídicas responsáveis pelos animais a consulta prévia ao cadastro; c) penalidades de advertência e multa simples no valor de 1 a 40 salários mínimos em caso de descumprimento dessa vedação; d) as condições que os agentes responsáveis pela autuação deverão observar para graduar a pena; e) a aplicação da multa em dobro, nos casos de reincidência; f) a não aplicação das penalidades quando houver fundadas razões ou desproporcionalidade da medida em face do tipo e da gravidade da sanção. 

Por fim, o projeto prevê a vigência da lei proposta 90 dias após a publicação.

Na justificação, o autor ressalta que o cadastro tem por objetivo dar publicidade às penalidades impostas por maus-tratos aos animais, de modo a impedir que as pessoas sancionadas possam voltar a serem tutores durante o período da sanção. Justificou, ainda, que hodiernamente a obtenção de informações sobre esses casos é dificultada, mesmo quando ocorre a sanção de “impossibilidade de tutela de animais de qualquer espécie por um período de 3 a 5 anos quando se tratar de ofensa à integridade física do animal” (Lei n° 4.060, de 2007). Como consequência, o infrator tem livre acesso à adoção de outros animais pelo simples fato de a consulta às punições ser inviabilizada.

Por derradeiro, o autor argumenta que a proposição teve inspiração em outras iniciativas que utilizam a divulgação de penas, como o Cadastro Nacional de Inadimplentes Ambientais, o Cadastro de Empregadores que Submeteram Trabalhadores à Condições Análogas à Escravidão, entre outras iniciativas federais.     

Apresentado na legislatura 2019-2022, o projeto foi distribuído à CDESCTMAT para análise de mérito, e à Comissão de Constituição e Justiça para análise de admissibilidade, tendo a tramitação sobrestada por força do art. 137 do Regimento Interno. Na atual legislatura, a tramitação foi retomada mediante edição da PORTARIA-GMD Nº 97 (DCL 09.03.2023), tendo a proposição recebido parecer favorável da comissão de mérito.

Nesta CCJ, não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar as proposições em geral quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, jurídico, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa. 

O Projeto de Lei nº 2.376/2021 objetiva criar o Cadastro Distrital de Pessoas Punidas por Maus-tratos a Animais – Ficha Suja dos Maus-Tratos, que reunirá e dará publicidade às sanções aplicadas pelos órgãos ou entidades distritais para o fim de prevenir a atribuição, manutenção ou transferência da tutela ou responsabilidade por animais a quem tenha sido punido.

Objetivamente, a iniciativa contém três propostas normativas: 1) a criação do cadastro, 2) a obrigação de consulta prévia ao cadastro pelos órgãos e entidades do Distrito Federal, as entidades de proteção e acolhimento de animais, os protetores independentes e demais pessoas físicas e jurídicas titulares da responsabilidade por animais e 3) a vedação à atribuição, manutenção ou transferência da tutela ou responsabilidade por animais a qualquer pessoa que conste do cadastro.

Nesses termos, o projeto dispõe sobre tema pertinente à proteção e defesa do meio ambiente, que é de competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal, conforme prescrição do art. 24, incisos VI e VIII, da Constituição Federal, que dispõem: 

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

(...)

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

(...)

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.”

Assim, nos termos do § 2º transcrito, cabe ao Distrito Federal legislar sobre o tema para suplementar a legislação nacional de normas gerais, cabendo ao Deputado Distrital dispor sobre o tema, na forma do art. 71 da Lei Orgânica do Distrito Federal, que prescreve:

“Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: 

I – a qualquer membro ou comissão da Câmara Legislativa;”

Quanto a esse aspecto, temos por defensável o entendimento de que a determinação de criação do cadastro não chega propriamente a inovar nas atribuições dos órgãos públicos do Distrito Federal, podendo ser tida como medida inserta na atribuição do dever de publicidade das infrações ambientais no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama, conforme previsão da Lei federal nº 10.650/2003, que dispõe: 

“Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama, instituído pela Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Art. 2º Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a: 

(...)

Art. 4o Deverão ser publicados em Diário Oficial e ficar disponíveis, no respectivo órgão, em local de fácil acesso ao público, listagens e relações contendo os dados referentes aos seguintes assuntos:

(...)

III - autos de infrações e respectivas penalidades impostas pelos órgãos ambientais;

(...)

V - reincidências em infrações ambientais;

(...)

Parágrafo único. As relações contendo os dados referidos neste artigo deverão estar disponíveis para o público trinta dias após a publicação dos atos a que se referem.” (g.n.)

No plano da legislação nacional sobre meio ambiente, destacamos, inicialmente, o mandamento do art. 225 da Constituição, que dispõe:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

(...)

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.” (g.n.)

Para a consecução desses mandamentos constitucionais, a Carta atribuiu competência a todos os entes da Federação, nestes termos:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;”

Quanto ao tema específico do projeto em pauta, a Lei federal nº 9.605/1998, que “dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências”, prevê extenso rol de condutas tipificadas como crime, entre as quais se destaca a prática de maus-tratos contra animais:

“Art. 32. Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos:

Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.

§ 1º Incorre nas mesmas penas quem realiza experiência dolorosa ou cruel em animal vivo, ainda que para fins didáticos ou científicos, quando existirem recursos alternativos.

§ 1º-A Quando se tratar de cão ou gato, a pena para as condutas descritas no caput deste artigo será de reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, multa e proibição da guarda.

§   A pena é aumentada de um sexto a um terço, se ocorre morte do animal.”

Ademais, o Decreto federal nº 6.514/2008, que “dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações, e dá outras providências”, prevê a infração administrativa de maus-tratos, nos seguintes termos:

“Art. 29. Praticar ato de abuso, maus-tratos, ferir ou mutilar animais silvestres, domésticos ou domesticados, nativos ou exóticos:

Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 3.000,00 (três mil reais) por indivíduo.”

No plano distrital, a Lei nº 4.060/2007, que “define sanções a serem aplicadas pela prática de maus-tratos a animais e dá outras providências”, prevê:

“Art. 3º Para efeitos desta Lei, entendem-se por maus-tratos atos que atentem contra a liberdade psicológica, comportamental, fisiológica, sanitária e ambiental dos animais, tais como:

I – praticar ato de abuso ou crueldade contra qualquer animal;

II – manter animal em lugares anti-higiênicos ou que lhe impeçam a respiração, o movimento ou o descanso, ou o privem de ar ou luz;

III – obrigar animal a trabalhos excessivos ou superiores às suas forças e a todo ato que resulte em sofrimento para dele obter esforços que, razoavelmente, não se lhe possam exigir senão com castigo;

IV – golpear, ferir ou mutilar qualquer animal, exceto nos casos de intervenção médica;

V – abandonar qualquer animal;

VI – deixar de realizar eutanásia humanitária nos casos indicados para o bem-estar do animal;

VII – abater para consumo ou fazer trabalhar animal em período adiantado de gestação;

VIII – atrelar animal a veículo sem os apetrechos indispensáveis;

IX – utilizar, em serviço, animal cego, ferido, enfermo, fraco e extenuado;

X – bater, golpear ou castigar, por qualquer forma, animal caído sob o veículo ou com ele, devendo o condutor desprendê-lo para que se levante;

XI – descer ladeiras com veículos de tração animal sem utilização das respectivas travas, cujo uso é obrigatório;

XII – deixar de revestir com couro ou material com idêntica qualidade de proteção as correntes atreladas ao animal;

XIII – prender animal atrás de veículos ou atado à cauda de outro;

XIV – fazer viajar animal a pé por mais de 10 quilômetros sem lhe dar descanso, ou trabalhar mais de 6 horas contínuas sem lhe dar água e alimento;

XV – conservar animal embarcado por mais de 12 horas sem água e alimento;

XVI – conduzir animal, por qualquer meio de locomoção, colocado de cabeça para baixo, de mãos ou pés atados, ou de qualquer outro modo que lhe produza sofrimento;

XVII – transportar animal em cestos, gaiolas ou veículos sem as proporções necessárias ao seu tamanho e ao número de cabeças e sem que o meio de condução em que esteja encerrado esteja protegido por rede metálica ou idêntica que impeça a saída de qualquer membro do animal;

XVIII – encerrar, em curral ou outro lugar, animais em número tal que não lhes seja possível mover-se livremente, ou deixá-los sem água e alimento por mais de 12 horas;

XIX – deixar sem ordenhar as vacas por mais de 24 horas, quando utilizadas na exploração do leite;

XX – ter animal encerrado juntamente com outro que o aterrorize ou moleste;

XXI – ter animal destinado à venda em local que não reúna as condições de higiene e comodidade relativas;

XXII – expor, em mercados e em outros locais de venda, por mais de 12 horas, animal em gaiolas ou qualquer outra forma de aprisionamento, sem que se façam nelas a devida limpeza e a renovação de água e alimento;

XXIII – despelar ou depenar animal vivo ou entregá-lo vivo à alimentação de outro;

XXIV – treinar ou adestrar animal com maus-tratos físicos ou psicológicos;

XXV – exercitar tiro ao alvo sobre qualquer animal;

XXVI – realizar ou promover lutas entre animais da mesma espécie ou de espécies diferentes, rinhas, touradas e simulacros de touradas, ainda que em lugar privado;

XXVII – manter animal preso em correntes ou similares, ou contido em local que não lhe permita espaço de movimento adequado à sua espécie;

XVIII – deixar de ministrar ao animal tudo o que humanitariamente lhe possa prover, inclusive assistência veterinária;

XVIX – deixar de seguir as diretrizes de abate estabelecidas pelos órgãos competentes, no caso de animal de produção;

XXX – deixar de usar método substitutivo existente no ensino e pesquisa;

XXXI – levar o animal à exaustão;

XXXII – deixar animal em residência ou estabelecimento sem cuidados e assistência diária;

XXXIII – praticar zoofilia;

XXXIV – submeter fêmea a gestações sucessivas para exploração comercial, em animais de companhia;

XXXV – submeter qualquer animal a estresse;

XXXVI – submeter ave canora a treinamento em caixa acústica.” (g.n.)

Além disso, essa lei prevê sanções administrativas aplicáveis em caso da prática de maus-tratos, determinando, ademais:

“Art. 4º (...)

(...)

§ 4º Recebida a denúncia, compete ao órgão responsável promover a sua apuração e a imposição de sanções administrativas cabíveis, bem como promover os encaminhamentos para apuração criminal.

§ 5º Aplica-se, no que couber, o rito e os prazos estabelecidos na Lei nº 41, de 13 de setembro de 1989.” (g.n.)

Quanto ao procedimento administrativo pertinente, a norma distrital é o Decreto nº 37.506/2016, que “dispõe sobre o procedimento de apuração e aplicação de sanções administrativas em decorrência de infração administrativa ambiental ocorrida no âmbito do Distrito Federal”.

Considerado esse amplo panorama normativo, entendemos que o projeto em exame atende aos requisitos da constitucionalidade e da juridicidade, valendo observar que as medidas nele preconizadas, na perspectiva da concretização do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, têm aptidão para aprimorar a proteção aos animais no âmbito do Distrito Federal ao dispor sobre a criação de instrumento que propiciará ação preventiva quanto à atribuição, manutenção ou transferência da tutela ou responsabilidade por animais a quem tenha sido punido por maus-tratos.

Quanto à constitucionalidade do projeto, ressalvamos apenas a conveniência de suprimir da proposta em exame a previsão de incluir no cadastro a relação das pessoas punidas criminalmente, conforme previsto expressamente no § 4º do art. 1º, segundo o qual “fica autorizada a inclusão no cadastro de que trata esta Lei as sanções criminais que forem informadas ao Distrito Federal pelos órgãos ou entidades do Poder Judiciário e Ministério Público”.

Nesse caso, entendemos que a iniciativa em causa é potencialmente incompatível com a Constituição Federal, que prevê competência privativa da União para legislar sobre direito penal, fixada no art. 22, inciso I, da Constituição, que dispõe:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;”

Nessa linha de compreensão, veja-se o seguinte precedente do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: MEDIDA CAUTELAR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.528 DE 2019 DO ESTADO DO TOCANTIS. CADASTRO ESTADUAL DE USUÁRIOS E DEPENDENTES DE DROGAS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. MATÉRIA PENAL E PROCESSUAL PENAL. DIRETO SANITÁRIO. DIREITOS FUNDAMENTAIS. AFRONTA À NORMA FEDERAL. LEI 11.343/2006. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA SISTEMATIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. DEFERIMENTO.

1. A norma é formalmente inconstitucional, uma vez que, ao criar o Cadastro Estadual de Usuários e Dependentes de Drogas (art. 1º) no âmbito da Secretaria Estadual de Segurança Pública com informações concernentes ao registro de ocorrência policial (§1º), inclusive sobre reincidência (§4º), invade competência privativa da União para legislar sobre matéria penal e processual penal (CRFB, art. 22, I).”

Entendemos prudente, pois, suprimir essa previsão do projeto em causa.

Quanto à juridicidade, ressalvamos que o teor do § 4º do art. 2º não atende ao ditame da coerência interna uma vez que autoriza dispensar a punição pela conduta vedada e sancionada pela lei, o que daria margem a que o descumprimento da determinação de não atribuir, manter ou transferir a tutela ou responsabilidade por animais a quem tenha sido punido por maus-tratos ficasse impune. Por esse motivo, julgamos por bem suprimir o dispositivo.

Quanto aos requisitos da legalidade e da regimentalidade, não vislumbramos óbice ao prosseguimento da tramitação da matéria, do mesmo modo quanto à técnica legislativa e à redação.

Diante do exposto, com fundamento nos arts. 24, incisos VI e VIII, e 225, § 1º, inciso VII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 71 e 296 da Lei Orgânica do Distrito Federal, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei n.º 2.376/2021, com as duas emendas supressivas anexas.

Sala das Comissões, em …