À COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA

Senhor Secretário,

Tendo em vista o término da 8ª legislatura, 4ª sessão legislativa, sendo que a última reunião dessa Comissão ocorreu em 06 de dezembro do corrente, devolvo a Vossa Senhoria este processo para as providências seguintes.

Brasília, 14 de dezembro de 2022.

JÚLIO CÉSAR LOPES LIMA RODRIGUES

Assessor de Gabinete

PARECER Nº, DE 2023 - CCJ 

Projeto de Lei nº 2233/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2233/2021, que “Revoga a Lei Distrital nº 912/1995, que dispõe sobre a inclusão do Esperanto, como disciplina optativa, na parte diversificada do currículo das escolas de 1 e 2 graus da rede publica do Distrito Federal.” 

AUTOR(A): Deputada Júlia Lucy

RELATOR(A): Deputado Fábio Felix

1– RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Constituição e Justiça–CCJ o Projeto de Lei nº 2.233/2021, de autoria da Deputada Júlia Lucy, que revoga a Lei Distrital nº 912, de 14 de setembro de 1995, que dispõe sobre a inclusão do Esperanto, como disciplina optativa, na parte diversificada do currículo das escolas de 1º e 2º graus da rede pública do Distrito Federal.

Na justificação, a autora ressalta que o Esperanto, apesar de ter sido idealizado como alternativa para a comunicação internacional neutra, desvinculada de quaisquer nações ou grupos étnicos em particular, não teria alcançado, na condição de idioma artificial, patamar de desenvolvimento equivalente ao dos sistemas de linguagem naturais, o que teria determinado sua reduzida relevância no cenário internacional. Relembrou, ainda, as razões que teriam levado o Governador do Distrito Federal à época a vetar o Projeto de Lei de que resultou a Lei nº 912/1995, relacionadas ao comprometimento de recursos públicos, que sequer seriam suficientes para atender às necessidades do ensino obrigatório, com a inclusão do esperanto no currículo da rede pública do Distrito Federal.

No âmbito da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, a proposição recebeu parecer pela aprovação no mérito.

Nesta comissão, durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.

2 – VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ - a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

Trata-se, aqui, de proposta destinada à revogação da lei distrital que prevê a inclusão do Esperanto como disciplina optativa, na parte diversificada do currículo das escolas de 1º e 2º Graus da rede pública do Distrito Federal.

Conforme conceituação do art. 97 da Lei Complementar nº 13/1996, que “regulamenta o art. 69 da Lei Orgânica, dispondo sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal”, revogação é a determinação, expressa ou tácita, contida em lei, que manda cessar a vigência de lei anterior.

Como iniciativa legiferante, a proposição de lei revogatória se submete às normas que regem o processo legislativo, cujas linhas básicas, estatuídas na Carta Magna, são de observância compulsória no âmbito do Distrito Federal, conforme jurisprudência consolidada do Supremo, estando, assim, reproduzidas na Lei Orgânica.

Deve-se atentar, ainda, conforme ensina Paulo Bonavides ao princípio do paralelismo das formas, segundo o qual um ato jurídico (como a edição de uma lei) somente pode ser alterado ou suprimido com a utilização de meios ou instrumentos idênticos àqueles utilizados para sua elaboração.

Assim, cumpre-nos sublinhar que o objeto da proposição em exame, assim como o da norma alvo de revogação, diz respeito à gestão e controle acerca de conteúdos no currículo do Ensino Fundamental e do Ensino Médio do Distrito Federal. Isso porque “a deliberação estatal que veicula a revogação de uma regra de direito incorpora, necessariamente - ainda que em sentido inverso -, a carga de normatividade inerente ao ato que lhe constitui objeto".

No que se refere à constitucionalidade formal, a Constituição Federal fixa competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (CF, art. 23, V), e competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislarem sobre educação, cultura, ensino e desporto (CF, art. 24, IX).  Em seu art. 211, a CF insculpe o caráter republicano da educação brasileira, verbis:

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

Sob o aspecto da constitucionalidade material e da legalidade, há normativo delineado pela Carta Magna quanto à edição de leis locais, referentes ao currículo escolar, como destaca o art. 210, ipsis littteris:

Art. 210. Serão fixados conteúdos mínimos para o ensino fundamental, de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais.

Trata-se de configuração axiológica da educação nacional. A Constituição Federal estabelece a necessidade de conteúdos mínimos para assegurar uma formação básica comum, de forma a garantir a unidade do país como nação, respeitadas, porém, as características multiculturais do país. 

No plano infraconstitucional, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei nº 9.394/1996 - com suas atualizações -, dispõe sobre currículo, fiel ao espírito descentralizador do mandamento constitucional. Assim dispõe, in totum: 

Art. 26. Os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos. (grifo nosso)

Nessa sistemática, portanto, a competência para definição da base nacional comum cabe à União, cabendo aos sistemas de ensino dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (arts. 17 e 18 da Lei nº 9.394/1996) e aos estabelecimentos escolares a definição da chamada parte diversificada do currículo.

No âmbito dos sistemas de ensino, conforme a disciplina estabelecida pelo ente federal mediante a Resolução nº 7/2010, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação - CNE, órgão com atribuições normativas conferidas pela Lei nº 4.024/1961, que “fixa as Diretrizes e Bases da Educação Nacional”, a atribuição para definir os conteúdos curriculares da parte diversificada está assim prevista:

Art. 11. A base nacional comum e a parte diversificada do currículo do Ensino Fundamental constituem um todo integrado e não podem ser consideradas como dois blocos distintos.

(...)

§ 3º Os conteúdos curriculares que compõem a parte diversificada do currículo serão definidos pelos sistemas de ensino e pelas escolas, de modo a complementar e enriquecer o currículo, assegurando a contextualização dos conhecimentos escolares em face das diferentes realidades. (grifo nosso)

A Lei Orgânica do DF, por sua vez, atribui ao Conselho de Educação do DF a competência para estabelecer as normas e diretrizes para o Sistema de Ensino Distrital, vejamos: 

Art. 244. O Conselho de Educação do Distrito Federal, órgão consultivo-normativo de deliberação coletiva e de assessoramento superior à Secretaria de Estado de Educação, incumbido de estabelecer normas e diretrizes para o Sistema de Ensino do Distrito Federal, com atribuições e composição definidas em lei, tem seus membros nomeados pelo Governador do Distrito Federal, escolhidos entre pessoas de notório saber e experiência em educação, que representem os diversos níveis de ensino e os profissionais da educação pública e privada no Distrito Federal.

No desempenho dessa atribuição, o Conselho de Educação do Distrito Federal – CEDF editou a Resolução nº 2/2020, que “estabelece normas e diretrizes para a educação básica no sistema de ensino do Distrito Federal’’. Essa resolução, em harmonia com a disciplina legal estabelecida pelo ente federal, dispõe:

Art. 95. A instituição educacional, na elaboração de sua organização curricular, deve considerar a Base Nacional Comum Curricular, as diretrizes curriculares nacionais e as normas do sistema de ensino do Distrito Federal.

(...)

§ 2º A parte diversificada do currículo é composta por áreas, unidades e/ou conteúdos curriculares específicos, que são divididos em duas partes, uma determinada pelo sistema de ensino do Distrito Federal e outra de escolha da instituição educacional.

(...)

Art. 97. Os currículos da educação básica devem contemplar a formação geral básica e ser complementada por uma parte diversificada, exigida pelas características regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos estudantes.

(...)

Art. 99. A parte diversificada do currículo, de escolha da instituição educacional, coerente com a proposta pedagógica, deve estar integrada e/ou contextualizada nas áreas do conhecimento, por meio de conteúdos curriculares, eixos temáticos, unidades curriculares, atividades ou projetos, coerentes com o interesse da comunidade escolar e com o contexto histórico, econômico, social, ambiental e cultural, que enriquecem e ampliam a Base Nacional Comum Curricular. (grifos nossos)

Diante disso, verifica-se que qualquer modificação a ser proposta na parte diversificada do currículo pedagógico, deve ser de iniciativa do próprio sistema de ensino distrital, em conjunto com as instituições educacionais. Essa é a conclusão que deflui do conjunto normativo exposto acima. Com efeito, qualquer ingerência externa, seja legislativa, seja diretamente do chefe do Poder Executivo, na fixação dessas diretrizes ou de conteúdos, acarretaria violação à sistemática delineada pela LDB e, reflexamente, ao próprio mandamento constitucional que atribuiu à União competência legislativa privativa sobre diretrizes e bases da educação.

Em vista desses motivos, observa-se que o conteúdo do Projeto de Lei nº 2.233/2021 opõe-se ao ordenamento técnico-jurídico do Sistema de Ensino Distrital e não se trata de matéria sujeita à deliberação da Câmara Legislativa (assim como, diga-se de passagem, a da própria Lei Distrital nº 912/1995), o que acarreta sua inadmissibilidade, conforme dispõe o art. 130, I do RICLDF.

Impende salientar, nesse ponto, que a ingerência externa, seja para inclusão ou para retirada de disciplinas do currículo escolar, ainda que bem-intencionada ou, até mesmo, coincidente com diretrizes já contempladas pelas autoridades competentes, poderia acarretar a quebra da estrutura legal, lógica e integrada do sistema, interferindo em projetos pedagógicos e na qualidade do ensino prestado aos jovens.

Nesse mesmo sentido sinalizou o Supremo Tribunal Federal quando, em julgamento de ação direta de inconstitucionalidade sobre o tema, consignou ressalva quanto “à legalidade da inclusão das disciplinas, matéria de competência dos Conselhos de Educação Estadual e Federal, afeta à Lei de Diretrizes e Bases da Educação”:

ADI 1.991-1 – DF. Relator: Min. Eros Grau. Plenário, 03.11.2004. Nessa ação, o tribunal entendeu que, com fundamento no art. 23, inciso XII, da Constituição (É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito), o Distrito Federal poderia incluir a disciplina “formação para o trânsito” no currículo escolar, mas expressamente consignou no acórdão o entendimento de que a competência para tanto é do Conselho de Educação. De qualquer sorte, é oportuno observar que o tema “educação para o trânsito” está previsto no Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.504/1997), cujo art. 76 dispõe: “A educação para o trânsito será promovida na pré-escola e nas escolas de 1º, 2º e 3º graus, por meio de planejamento e ações coordenadas entre os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito e de Educação, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nas respectivas áreas de atuação. Parágrafo único. Para a finalidade prevista neste artigo, o Ministério da Educação e do Desporto, mediante proposta do CONTRAN e do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras, diretamente ou mediante convênio, promoverá: I - a adoção, em todos os níveis de ensino, de um currículo interdisciplinar com conteúdo programático sobre segurança de trânsito;”. (grifo nosso)

Importa, ainda, registrar a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios no sentido da inconstitucionalidade de lei, de autoria parlamentar, que trata de tema análogo ao do projeto em causa. Confira-se:

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 6.122/2018. INCLUSÃO DO TEMA ‘EDUCAÇÃO MORAL E CÍVICA’ NA REDE PÚBLICA E PRIVADA DE ENSINO. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL RECONHECIDO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

1. A Lei Distrital nº 6.122/2018, oriunda de iniciativa parlamentar, ao dispor sobre a inclusão do tema "educação moral e cívica" como conteúdo transversal no currículo das redes pública e privada de ensino do Distrito Federal, imiscui-se indevidamente na organização do sistema de educação do DF, que exige a regulação por lei complementar, nos termos do art. 75, inciso VI, da Lei Orgânica do DF.

(...)

3. Acolhe-se o pedido de declaração de inconstitucionalidade da referida lei distrital por violação, em particular, aos artigos 53, 71, §1º, inciso IV, 100 e 244 todos da Lei Orgânica do Distrito Federal.

4. Julgou-se procedente o pedido. Maioria.

No mesmo sentido havia decidido o Tribunal em 2006, sobre a Lei distrital nº 3.474/2004, que objetivava incluir o ensino de capoeira nas escolas públicas do Distrito Federal. A norma foi declarada inconstitucional em face do art. 71, § 1º, incisos IV e V, c/c art. 100, inciso VI, todos da Lei Orgânica, ao fundamento de que incidiu em vício de iniciativa ao dispor sobre atribuições de órgãos do Distrito Federal (nomeadamente, Secretaria de Estado de Educação e suas respectivas diretorias de ensino), matéria de iniciativa reservada ao chefe do Executivo, além de gerar aumento de despesas sem prévia dotação orçamentária.

Cabe, por fim, destacar que o fato de a proposição em análise pretender revogar norma eivada de aparente vício de inconstitucionalidade não abre espaço para sua admissibilidade, a qual, como já referido, depende da observância de todos os parâmetros que regem o processo legislativo, em exato paralelismo àqueles que foram – ou deveriam ter sido – cumpridos para aprovação da lei que se pretende retirar do ordenamento jurídico.

Não há que se cogitar, nesse momento, de uma atuação corretiva diretamente realizada pelo Poder Legislativo, considerando que, "concluído o processo legislativo, a pronúncia de inconstitucionalidade de lei ou outro ato normativo primário, ainda que fundamentada em vício formal no seu trâmite legislativo, deve se dar por meio de decisão judicial, no exercício do controle judicial e repressivo de constitucionalidade". Nessa hipótese, esta Casa tem legitimidade apenas para, por intermédio de sua Mesa, deflagrar ação direta, seja perante o Supremo Tribunal Federal (art. 103, IV da Constituição Federal), seja perante o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (art. 8º, §2º, de Lei 11.697/2008). 

Admitir o contrário seria anuir, por exemplo, com a possibilidade de apresentação por parlamentares de proposições visando revogar matérias de iniciativa privativa de outros entes a pretexto de retirar do ordenamento normas que entendessem inconstitucionais, o que representaria clara violação da separação dos poderes (LODF, art. 53), corolário do Estado Democrático de Direito.

Diante do exposto, com fundamento no art. 53 da Lei Orgânica do Distrito Federal e nos incisos I, II e III do art. 130 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei nº 2.233, de 2021.