À CAS, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de dez dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 17 de fevereiro de 2022 

PARECER Nº       , DE 2022

Projeto de Lei Complementar 79/2021

Altera a Lei Complementar n°1, de 9 de maio de 1994, que "Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal e dá outras providências."

AUTOR: Deputado Reginaldo Sardinha

RELATOR: Deputado Martins Machado

I – RELATÓRIO

O Projeto de Lei Complementar nº 79/2021, de autoria do Deputado Reginaldo Sardinha, altera a Lei Complementar n° 1, de 9 de maio de 1994, que "Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal e dá outras providências", acrescentando-lhe dispositivos com previsão de prazos para análise e julgamento das contas das pessoas previstas no art. 1º, inciso II, da referida lei complementar:

PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR  Nº , DE 2021

(Autoria: DEPUTADO REGINALDO SARDINHA)

Altera a Lei Complementar n°1, de 9 de maio de 1994, que "Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal e dá outras providências."

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Fica acrescentado o art. 85-A à Lei Complementar nº 1, de 9 de maio de 1994:

"Art. 85-A É de 5 (cinco) anos o prazo para análise e julgamento de todos os processos administrativos relativos a administradores e demais responsáveis a que se refere o inciso II do art. 1º desta Lei Complementar e a publicação de decisão definitiva por parte do Tribunal, observado o disposto no § 2º deste artigo.

§ 1º Findo o prazo previsto no caput deste artigo, o processo será considerado extinto, sem julgamento do mérito, com a baixa automática da responsabilidade do administrador ou responsável, encaminhando-se os autos ao Corregedor-Geral do Tribunal de Contas, para apurar eventual responsabilidade.

§ 2º O prazo previsto no caput deste artigo será contado a partir da data de citação do administrador ou responsável pelos atos administrativos, ou da data de exoneração do cargo ou extinção do mandato, considerando-se preferencial a data mais recente."

Art. 2º O disposto no art. 85-A da Lei Complementar nº 1, de 9 de maio de 1994, aplica-se, no que couber, aos processos em curso no Tribunal de Contas, da seguinte forma:

I - os processos instaurados há 5 (cinco) ou mais anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 2 (dois) anos para serem analisados e julgados;

II - os processos instaurados há pelo menos 4 (quatro) anos e menos de 5 (cinco) anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 3 (três) anos para serem analisados e julgados;

III - os processos instaurados há pelo menos 3 (três) anos e menos de 4 (quatro) anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 4 (quatro) anos para serem analisados e julgados; 

IV - os processos instaurados há menos de 3 (três) anos terão, a partir da publicação desta Lei Complementar, o prazo de 5 (cinco) anos para serem analisados e julgados.

Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Na justificação do Projeto de Lei Complementar nº 79/2021, afirma-se que a proposição “tem por objetivo dar celeridade aos processos que, de forma injustificada, se arrastam por anos naquela Corte de Contas. Além disso, a continuidade da forma como está, desestimula a assunção por qualquer cidadão a cargo eletivo ou comissionado na Administração Pública, vez que suas remunerações não serão suficientes para suportar as multas e os longos anos de litígios na esfera administrativa e judicial”.

Além disso, afirma-se que “o que se pretende não é estimular a impunidade, mas sim, evitar que processos que já tenham sido instruídos e julgados incorram em risco de prescrição, princípio constitucional de salvaguarda, a serviço da cidadania, disposição constante tanto do Direito Penal quanto Administrativo e em outras normas esparsas. De acordo com o §5º do artigo 37 da nossa Carta Magna, resta claro que a lei deverá fixar o prazo para o exercício da ação que vise responsabilizar os agentes públicos por atos que causem prejuízo ao erário. Ainda nessa seara, a Lei nº 8.429/92, editada com o objetivo de regulamentar o comando constitucional, dispõe em seu artigo 23, o prazo para o exercício da ação de improbidade administrativa, destinada a levar a efeito as sanções previstas naquele diploma legal. Decorrido o lapso de tempo ali previsto, não poderá mais se ingressar com ação com fundamento na Lei nº 8.429/92, porque esta estará prescrita. Ainda a respeito da Carta Maior, o final do §5º do artigo 37 faz a ressalva para as ações de ressarcimento de danos, sendo este,  uma das consequências jurídicas da Ação de Improbidade, prevista nos incisos do artigo 12 da Lei nº 8.429/92, aplicável toda vez que o ato de improbidade cause dano material ou moral à Administração Pública, decorrido o prazo prescricional previsto no artigo 23, não mais se poderá ingressar com ação de improbidade com fundamento nesta Lei para levar a efeito a aplicação das sanções ali previstas”.

A justificação ainda traz a argumentação de que “não se está defendendo impunidade, vez que, com relação à pretensão do ressarcimento de danos causados ao erário em decorrência do ato de improbidade administrativa, não será atingida pelo prazo prescricional previsto na Lei nº 8.429/92, em face de exceção imposta pelo texto constitucional, já que o ressarcimento poderá ser pleiteado pelo Ministério Público ou pessoa jurídica interessada através de ação civil pública reparatória de danos, cujo respaldo encontra fulcro na Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985”.

A proposição foi distribuída à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle (CFGTC), que se manifestou pela aprovação, no mérito, do projeto de lei complementar.

Nesta Comissão de Assuntos Sociais, no prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

II – VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 64, §1º, II, atribui a esta Comissão de Assuntos Sociais a competência para analisar e, quando necessário, emitir parecer de mérito sobre a matéria “criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Estado, órgãos e entidades da administração pública”.

Inicialmente, deve-se observar que o exame do mérito de uma proposição funda-se na sua oportunidade e conveniência, mediante a avaliação da necessidade social da norma, sua relevância, sua viabilidade, sua efetividade e possíveis efeitos da proposta quanto ao instrumento normativo escolhido, adequação técnica e proporcionalidade da medida.

A proposição em análise trata da inserção do instituto da prescrição no procedimento de controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, sobre os atos e as atividades da administração pública. O controle se consubstancia na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Distrito Federal e das entidades da administração direta, indireta e das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas (art. 77 da LODF).

Nos termos da Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF), o controle externo, a cargo da Câmara Legislativa, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), ao qual, entre outras atribuições, compete:

Art. 78. (...)

II – julgar as contas:

a) dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores da administração direta e indireta ou que estejam sob sua responsabilidade, incluídos os das fundações e sociedades instituídas ou mantidas pelo Poder Público do Distrito Federal, bem como daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário;

b) dos dirigentes ou liquidantes de empresas incorporadas, extintas, liquidadas ou sob intervenção ou que, de qualquer modo, venham a integrar, provisória ou definitivamente, o patrimônio do Distrito Federal ou de outra entidade da administração indireta;

c) daqueles que assumam obrigações de natureza pecuniária em nome do Distrito Federal ou de entidade da administração indireta;

d) dos dirigentes de entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições, subvenções, auxílios e assemelhados, até o limite do patrimônio transferido;

Compete ao TCDF, ainda, aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, nos termos do art. 78, inciso IX, da LODF.

O projeto em apreço propõe o estabelecimento do prazo de cinco anos para análise e julgamento das contas, pelo TCDF, das pessoas previstas no inciso II do artigo 1º da Lei Complementar nº 1/1994. O início do prazo seria marcado pela citação do administrador ou responsável pelos atos administrativos, ou a partir da data de exoneração do cargo ou extinção do mandato, dispondo ainda a proposição que deve ser considerada, preferencialmente, a data mais recente.

Ainda conforme a proposição, a partir do início do prazo, o Tribunal de Contas teria cinco anos para publicação de decisão definitiva. Findado o lapso temporal sem a referida publicação, o processo seria “considerado extinto, sem julgamento do mérito, com a baixa automática da responsabilidade do administrador ou responsável”.

A proposição do Deputado Reginaldo Sardinha tem fundamento meritório ao tratar do estabelecimento de prazo para processamento e julgamento dos administradores ou responsáveis por bens e recursos públicos pelo Tribunal de Contas. Isso porque o objetivo é evitar a perpetuação da pretensão punitiva estatal no âmbito do TCDF, privilegiando direitos constitucionalmente garantidos, como a celeridade e a duração razoável dos processos, e a regra da prescritibilidade, também constitucionalmente garantida.

Inicialmente, cumpre esclarecer que a LODF atribui ao TCDF a análise e julgamento das contas das pessoas especificadas no inciso II do artigo 1º da Lei Complementar nº 1/1994. Em decorrência de tal poder, tem-se que a Corte de Contas Distrital tem o poder-dever de aplicar sanções àqueles que atuam em desconformidade com o ordenamento jurídico, sendo uma das funções precípuas da corte a fiscalização dos bens e recursos do Distrito Federal e sua administração.

Embora exista o poder-dever de fiscalização, este não é apto a justificar a existência de um poder de punição que se prolonga indefinidamente no tempo, isto é, o poder do Tribunal de Contas de aplicar sanções dever ser submetido a um limite temporal. Essa perda da pretensão punitiva caracteriza a prescrição, instituto presente em diversos ramos do direito e conceituado, no âmbito do Direito Civil, como “a exceção, que alguém tem, contra o que não exerceu, durante certo tempo, que alguma regra jurídica fixa, a sua pretensão ou ação”, nos termos de lição de Pontes de Miranda[1].

Consoante já afirmado, a prescrição é instituto previsto em diversos ramos do Direito, notadamente no Direito Penal, no Direito Civil e no Direito Administrativo, tendo origem constitucional. Ao tratar da prescrição, Flávio Tartuce (2019, p. 269) alerta que “o exercício de um direito não pode ficar pendente de forma indefinida no tempo. O titular deve exercê-lo dentro de um determinado prazo, pois o direito não socorre aqueles que dormem”[2].

Embora o texto da CF/88 não tenha artigo especifico para dispor que a prescrição é a regra no ordenamento jurídico, este é claro em prever a imprescritibilidade como uma exceção. O texto constitucional estabelece casos pontuais em que incide a imprescritibilidade, tais como: são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário (art. 37, § 5º) e as sanções decorrentes dos crimes de racismo (art. 5º, inciso XLII) e ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, inciso XLIV).

Da análise da Constituição, verifica-se que a prescrição é a regra no ordenamento jurídico, isto é, a pretensão punitiva do estado (poder de aplicar sanções) e a pretensão de uma parte de sujeitar a outra a sua vontade não podem, em regra, perdurar de maneira indefinida no tempo. O limite temporal para o exercício de tais pretensões é necessário para garantia da segurança jurídica, previsibilidade e duração razoável dos processos, sejam eles judiciais ou administrativos.

Nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. Da análise deste parágrafo, extraem-se importantes conclusões: (i) incide a prescrição da pretensão punitiva quanto aos atos ilícitos que causem prejuízo ao erário; (ii) os prazos da prescrição devem ser estabelecidos por lei e (iii) não incide a prescrição no que tange às ações de ressarcimento de danos ao erário.

Conforme lições de João Monteiro de Castro, citado por Humberto Theodoro Júnior, “a inércia da Administração em punir administrativamente o servidor ou, eventualmente, o não servidor pelas faltas cometidas no exercício de sua atividade leva “à perda do ius persequendi”, vale dizer, não haverá mais o poder de punir administrativamente o servidor”[3].

A despeito da clareza da norma constitucional quanto à necessidade de lei estabelecer os prazos de prescrição para ilícitos que causem danos ao erário, ainda não há no Distrito Federal lei que trate da prescrição quanto à pretensão punitiva no âmbito do TCDF. Verifica-se situação idêntica na União, haja vista a ausência de lei federal que trate da prescrição no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU).

Diante da ausência de lei federal sobre o tema, o TCU instaurou um incidente de uniformização de jurisprudência a fim de estabelecer entendimento sobre o prazo prescricional das sanções aplicadas por aquela corte de contas. Nos termos do Acórdão nº 1.441/2016-TCU[4], restou assentado que a ausência de norma não autoriza que a corte de contas trate sua pretensão punitiva como imprescritível, uma vez que a prescritibilidade é a regra no ordenamento jurídico brasileiro. Ainda nos termos do acórdão, assentou-se que: 

“(...) 9.1.1. a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil;

9.1.2. a prescrição a que se refere o subitem anterior é contada a partir da data de ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do art. 189 do Código Civil;

9.1.3. o ato que ordenar a citação, a audiência ou oitiva da parte interrompe a prescrição de que trata o subitem 9.1.1, nos termos do art. 202, inciso I, do Código Civil;

9.1.4. a prescrição interrompida recomeça a correr da data em que for ordenada a citação, a audiência ou oitiva da parte, nos termos do art. 202, parágrafo único, parte inicial, do Código Civil;

9.1.5. haverá a suspensão da prescrição toda vez que o responsável apresentar elementos adicionais de defesa, ou mesmo quando forem necessárias diligências causadas por conta de algum fato novo trazido pelos jurisdicionados, não suficientemente documentado nas manifestações processuais, sendo que a paralisação da contagem do prazo ocorrerá no período compreendido entre a juntada dos elementos adicionais de defesa ou da peça contendo o fato novo e a análise dos referidos elementos ou da resposta da diligência, nos termos do art. 160, §2º, do Regimento Interno;

9.1.6. a ocorrência desta espécie de prescrição será aferida, independentemente de alegação da parte, em cada processo no qual haja intenção de aplicação das sanções previstas na Lei 8.443/1992;

9.1.7. o entendimento consubstanciado nos subitens anteriores será aplicado, de imediato, aos processos novos (autuados a partir desta data) bem como àqueles pendentes de decisão de mérito ou de apreciação de recurso por este Tribunal; (...)”  (grifos nossos).

Importante ressaltar que o acórdão reconhece o instituto da prescrição da pretensão punitiva no âmbito do TCU, sem afetar a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário em caso de prejuízo. Nesse sentido, extrai-se do voto do relator, Ministro Benjamin Zymler, que “5. (...) as discussões aqui travadas não dizem respeito ao débito, dado que este possui natureza jurídica completamente distinta das sanções. Lembro que o ressarcimento ao erário é imprescritível, nos termos do art. 37, § 5º, da Constituição, da Súmula TCU 282 e da reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (MS 26210/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, j. 4/9/2008, DJe 9/10/2008, dentre outros)”.

Assim, tem-se duas situações distintas: (i) a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário em caso de dano/prejuízo e (ii) a prescritibilidade da pretensão punitiva do tribunal. Isto é, fala-se na prescrição da pretensão de o Tribunal de Contas aplicar sanções em decorrência dos seus processos, o que não implica a prescrição da ação de ressarcimento ao erário, esta sim imprescritível por força constitucional (art. 37, § 5º, CF). O entendimento expresso no incidente de uniformização continua sendo aplicado no TCU em processos recentes, como no Acórdão nº 1.060/2021 (processo TC 019.375/2019-0)[5].

O Supremo Tribunal Federal (STF) já se pronunciou sobre temas afetos à prescrição relacionada a processos dos Tribunais de Contas. Entre os pronunciamentos, tem-se a Repercussão Geral nº 899, com a tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. Embora trate o texto de pretensão executória (quando já foi proferida uma decisão condenatória pelo Tribunal de Contas), a fixação da tese foi um importante parâmetro para discussões, inclusive no próprio TCDF, como será doravante apresentado, sobre o tema da prescrição da pretensão punitiva nos processos dos Tribunais de Contas.

O acórdão[6] do leading case para a repercussão geral supracitada dispôs que “a regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado”.

Especificamente sobre a prescrição da pretensão sancionatória do TCU, há pronunciamentos do STF, em sede de mandados de segurança, que estabelecem que se aplica o prazo previsto na Lei nº 9.873/1999, qual seja, cinco anos, vejamos:

“(...). 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, descabendo a aplicação do prazo decenal previsto na legislação civil (art. 205 do Código Civil). Ao revés, incide o prazo quinquenal previsto na Lei 9.873/1999 (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, PRIMEIRA TURMA, DJe 7/8/2017; MS 35.512-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, SEGUNDA TURMA, DJe 21/6/2019). 2. In casu, na linha do parecer apresentado pelo Ministério Público Federal e da decisão liminar de minha lavra, é inequívoca a superação do prazo prescricional quinquenal. (...) (MS 35940, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 16/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 13-07-2020 PUBLIC 14-07-2020)”

“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999. II – A aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofre os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei, ressalvada a possibilidade de o Poder Público buscar, na esfera judicial, o ressarcimento de valores decorrentes de ilegalidade de despesa ou de irregularidade de contas. III – Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 36054 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 09/11/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-244 DIVULG 10-12-2021 PUBLIC 13-12-2021)”

“Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada. (MS 32201, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21/03/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-173 DIVULG 04-08-2017 PUBLIC 07-08-2017)” (não há grifos no original).

Nesse sentido, é salutar a existência de lei (em sentido estrito) a fim de disciplinar as normas relativas à prescrição da pretensão punitiva no âmbito do Tribunal de Contas do Distrito Federal. Isso não apenas para atendimento do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, mas, principalmente, a fim de se garantir os direitos fundamentais à prescrição, à celeridade e à duração razoável do processo para aqueles que assumem múnus público, como nos termos do inciso II do artigo 1º da Lei Complementar nº 1/1994.

A Constituição Federal, no caput do artigo 37, estabelece que a administração de qualquer dos poderes obedecerá ao princípio da eficiência, além de dispor no art. 5º, inciso LXXVIII, que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”. Mostra-se, pois, meritória proposição que, estabelecendo prazo prescricional para a pretensão punitiva dos Tribunais de Contas, contribui para assegurar a garantia da duração razoável dos processos, além de fomentar a segurança jurídica e a pacificação social.

O administrador/responsável por bens/recursos públicos do Distrito Federal assume ônus de boa gestão em conformidade com o ordenamento jurídico, estando entre os deveres a prestação de contas aos órgãos de controle. A ausência de previsão legal da prescrição da pretensão punitiva dos Tribunais de Contas é lacuna que deve ser suprida para melhor atender a regra da prescritibilidade do ordenamento jurídico brasileiro. Outrossim, permitir ao aparato estatal um poder de persecução ad eternum traz insegurança jurídica para aqueles que se responsabilizam por bens/recursos públicos, uma vez que, por exemplo, a demora na análise de contas pode implicar entraves para o exercício do direito de defesa de quem está sob fiscalização. 

Soma-se ao argumento o fato de não apenas os fiscalizados terem direito à celeridade e duração razoável do processo, mas também a sociedade, como titular da “res publica”, uma vez que a existência de prazos prescricionais exige uma atuação mais célere dos órgãos fiscalizadores, incrementando a eficiência na fiscalização e aumentando o potencial de bom uso da coisa pública, culminando em uma gestão mais eficiente de bens e recursos públicos.

Além disso, conforme bem assentado na justificação da proposição, a medida não enfraquece o exercício do controle externo, pelo Poder Legislativo, das contas da administração pública, uma vez que, na realidade, corrobora a celeridade do julgamento das contas apresentadas. Isso porque será exigido que os processos de apreciação e julgamento de contas tramitem em prazo razoável, aproximando a análise e julgamento da ocorrência dos fatos, contribuindo-se para uma melhor instrução, diligências mais céleres e melhor possibilidade de identificação de incongruências que exijam a responsabilização dos agentes.

O estabelecimento de prazo prescricional não será novidade na atuação do TCDF. A Corte de Contas Distrital, no processo 32351/2017-e, realizou estudos (e-DOC C0646D27-e) a fim de adequar as práticas do tribunal às decisões do STF quanto à prescrição. Foi firmado entendimento de que "as pretensões punitiva e de ressarcimento ao erário do TCDF obedecem às disposições da Lei Federal n.º 9.873/1999, no que couber" aplicando-se tal entendimento "aos processos autuados a partir da data de publicação do decisum no órgão de imprensa oficial distrital, bem como àqueles pendentes de deliberação de mérito ou de apreciação dos recursos previstos no art. 33, inciso I, e no art. 47 da Lei Complementar n.º 01/1994", isto é, aos processos novos e aos já pendentes[7].

A partir da Decisão nº 4.314/2021, foi elaborada a Decisão Normativa nº 5/2021[8], com arrimo na competência conferida pelo o art. 16, alínea l, do Regimento Interno do TCDF, aprovado pela Resolução no 296, de 15 de setembro de 2016. A referida decisão normativa prevê em seu artigo 1º, caput, que “as pretensões punitiva e de ressarcimento ao erário do Tribunal de Contas do Distrito Federal prescrevem em 5 (cinco) anos”. Ainda no artigo primeiro é estabelecida a data inicial de contagem da prescrição. 

O artigo 2º da decisão normativa trata da interrupção, enquanto o artigo 3º traz disposições sobre a suspensão da prescrição. O artigo 4º trata da submissão de documentos ao plenário e o artigo 5º dos casos de prorrogação do prazo de prazos em determinados processos. Findando a decisão normativa, tem-se o artigo que estabelece a sua aplicação aos processos autuados a partir da data da decisão, bem como aos processos pendentes de deliberação de mérito ou de apreciação de determinados recursos.

A despeito de a iniciativa do TCDF inicialmente parecer salutar, ela apenas reforça a necessidade imediata de regulamentação da matéria da prescrição, por meio de lei em sentido estrito, no caso, lei complementar para alteração da Lei Orgânica do TCDF. Isso porque o art. 37, § 5º, da CF dispõe que "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" (grifo nosso).

Assim, entende-se que a matéria da prescrição da pretensão punitiva no âmbito do TCDF reclama a existência de lei que dê adequado tratamento ao que será objeto de prescrição, sendo necessária a ressalva da imprescritibilidade do ressarcimento ao erário, atendendo-se ao mandamento constitucional constante do art. 37, § 5º, da CF.

Em consulta às Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais do país, verifica-se que seis estados da Federação já preveem a prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas no próprio corpo da lei orgânica: Mato Grosso do Sul[9], Goiás[10], Rio Grande do Norte[11], Sergipe[12], Espírito Santo[13] e Santa Catarina[14].

Embora as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas dos estados supracitados tenham peculiaridades no tratamento da prescrição, há diversos fundamentos comuns. A começar pelo prazo previsto, unânime nas referidas leis, de 5 (cinco) anos. E mais: todas definem o momento do início da contagem do prazo com clareza, embora exista variação quanto ao momento de início. Há, ainda, previsão de interrupção e suspensão da prescrição. Por fim, o ponto comum mais importante é a ressalva da inaplicabilidade da referida prescrição à atuação fiscalizadora do Tribunal para verificação de danos ao erário.

Feitas estas considerações, verifica-se que a previsão legal da prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas do Distrito Federal é não apenas oportuna e conveniente, mas também necessária. Contudo, embora a ideia do PLC nº 79/2021 seja meritória, a proposição necessita de ajustes a fim de garantir o direito fundamental à prescrição, mantendo-se o poder-dever da Corte de Contas de fiscalização da gestão de bens/recursos públicos distritais e a segurança jurídica. Explico.

O PCL nº 79/2021 tem conteúdo quase idêntico à Lei Complementar nº 588/2013 de Santa Catarina, que inseriu na Lei Orgânica do Tribunal de Contas daquele estado o instituto da prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas. A referida lei complementar, tal qual o PLC nº 79/2021, previa o prazo de cinco anos para que a corte analisasse os processos administrativos de gestores/administradores/responsáveis por bens/recursos públicos, prevendo, ainda, a extinção do processo sem julgamento de mérito e com baixa automática no fim do prazo de cinco anos.

Ocorre que a referida legislação sofreu substancial alteração: a Lei Complementar nº 793/2022 de Santa Catarina alterou completamente o texto originalmente aprovado (cujo PCL nº 79/2021 distrital reproduz), passando a tratar o tema de maneira mais uniforme à forma dos demais estados que preveem a prescrição da pretensão punitiva na Lei Orgânica das Cortes de Contas[15].

Vê-se, pois, que são necessárias alterações ao PLC nº 79/2021, a fim de adequar sua redação para uma previsão mais clara do instituto da prescrição da pretensão punitiva no âmbito do TCDF, esclarecendo o momento de início da contagem do prazo, pois a redação pode ensejar dúvidas quanto a este momento, mormente pela inserção da expressão “considerando-se preferencial a data mais recente” (redação do art. 85-A, §2º, prevista no art. 1º do PLC).

Além disso, convém determinar causas de suspensão e de interrupção do prazo prescricional, bem como retirar da proposição a “baixa automática da responsabilidade do administrador ou responsável”, uma vez que a forma como está redigido o PLC poderia limitar o poder-dever de fiscalização do TCDF, principalmente nos casos de eventual análise de danos ao erário.

Ademais, embora já exista dispositivo constitucional que trate da imprescritibilidade das ações de ressarcimento de danos ao erário, é conveniente e oportuno, juntamente com a previsão da prescrição da pretensão punitiva, esclarecer que esta última não atinge o exercício do controle externo, pelo TCDF, para a apuração de danos ao erário. Isso porque, embora nos casos de prescrição o Tribunal deixe de ter o poder de aplicar sanções aos fiscalizados, remanesce o dever de ressarcimento ao erário, que não se confunde com punição, sendo a atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas importante meio de identificação de prejuízos ao erário.

Ante o exposto, somos, no âmbito desta Comissão de Assuntos Sociais, pela APROVAÇÃO, no mérito, do Projeto de Lei Complementar nº 79, de 2021, na forma do Substitutivo de relator.

Sala das Comissões,

DEPUTADO martins machado

Relator
 

[1] PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. Parte Geral. Atualização de Otávio Luis Rodrigues Júnior, Tilman Quarch e Jefferson Carús Guedes. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. Tomo VI. P. 219.

[2] TARTUCE, Flávio. Manual de Direito Civil: volume único. 9ª Edição. Rio de Janeiro: Forense. São Paulo: Método, 2019.

[3] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Prescrição e Decadência. 1ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2018. P. 301.

[4] Acórdão nº 1.441/2016-PLENÁRIO disponibilizado em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-1593667%22. Acesso em 23 de março de 2022, às 11h59.

[5] Acórdão nº 1.060/2021-PLENÁRIO disponibilizado em https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-2440660%22. Acesso em 23 de março de 2022, às 12h19.

[6] (RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06-2020)

[7] Decisão nº 4.314/2021, proferida na Sessão Ordinária nº 5.277, de 17/11/2021 (e-DOC E5DD2415-e do processo TCDF 32351/2017-e). Acesso em 23 de março de 2022, às 22h20.

[8] “(...) Art. 1o As pretensões punitiva e de ressarcimento ao erário do Tribunal de Contas do Distrito Federal prescrevem em 5 (cinco) anos contados:

I – da data da prática do ato ou ocorrência do fato;

II – da data do conhecimento do fato pela Administração Pública do Distrito Federal, se desconhecida a data da prática do ato ou ocorrência do fato;

III – no caso de infração ou ato danoso permanente ou continuado, do dia em que tiver cessado;

IV – da data final para a prestação de contas, nas hipóteses de recursos repassados na forma de suprimento de fundos ou transferidos mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, bem como a título de

subvenção, auxílio ou contribuição.

Art. 2o Interrompe-se a prescrição de que trata o art. 1o:

I – pela citação, comunicação de audiência ou notificação, inclusive por meio de edital;

II – por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, adotado por parte da Administração Pública do Distrito Federal ou do Tribunal de Contas do Distrito Federal;

III – pela decisão condenatória recorrível proferida pelo Tribunal que aplique sanção ou impute débito ao responsável;

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da Administração Pública do Distrito Federal ou do Tribunal de Contas do Distrito Federal.

Art. 3o Suspende-se a prescrição de que trata o art. 1o:

I – a prorrogação de prazo concedida para apresentação de razões de justificativa, defesa ou recurso;

II – a apreciação de fatos novos ou elementos adicionais de defesa trazidos pelo responsável ou interessado;

III – o sobrestamento determinado pelo Tribunal em decorrência de questão prejudicial, conexa ou idêntica em apuração na esfera judicial ou em trâmite no TCDF;

IV – o parcelamento administrativo até a sua efetiva quitação ou o seu vencimento antecipado por interrupção do recolhimento.

Art. 4o As Secretarias de Controle Externo deverão submeter ao Plenário, em cada caso, proposta de envio de documentações alusivas às fiscalizações da Corte ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios – MPDFT, a título de cooperação institucional, sempre que houver indícios da prática de ato de improbidade administrativa com possível atuação dolosa por parte do responsável. 

Art. 5o A prorrogação de prazo nos processos de tomada de contas especial ou de apuração de responsabilidade, somente será concedida quando o pedido, além de observar as disposições do regimento interno do TCDF:

a) estiver devidamente fundamentado e tenha por subscritor seu dirigente máximo, ou substituto legalmente designado; 

b) indicar as providências adotadas no prazo original;

c) indicar as medidas a serem realizadas no novo prazo com vistas à conclusão dos procedimentos de competência do órgão/entidade integrante do Complexo Administrativo do Distrito Federal.

Art. 6o Esta Decisão Normativa entra em vigor em 1o de janeiro de 2022, aplicando-a aos processos autuados a partir dessa data, bem como àqueles pendentes de deliberação de mérito ou de apreciação dos recursos previstos no art. 33, I e II, e no art. 47 da Lei Complementar no 1/1994” (Documento e-DOC C91B1CE0-e do processo TCDF 32351/2017. Acesso em 23 de março de 2022, às 22h42).

[9] Lei Complementar nº 160/2012, disponível em http://aacpdappls.net.ms.gov.br/appls/legislacao/secoge/govato.nsf/66ecc3cfb53d53ff04256b140049444b/4a3fd4c5e30f3b1a0425797a0045504e?OpenDocument. Acesso em 24 de março de 2022, às 8h04.

[10] Lei nº 16.168/2007, disponível em https://legisla.casacivil.go.gov.br/pesquisa_legislacao/86708/lei-16168. Acesso em 24 de março de 2022, às 8h05.

[11] Lei Complementar nº 464/2012, disponível em http://www.al.rn.gov.br/storage/legislacao//arq5033830f7566d.pdf. Acesso em 24 de março de 2022, às 8h06. 

[12] Lei Complementar nº 205/2011, disponível em https://www.tce.se.gov.br/SitePages/legislacao.aspx?RootFolder=%2FLegislacao%2FLegisla%C3%A7%C3%A3o%20Interna&FolderCTID=0x0120006189C85C85241D42A2D684AA4BAC74E0&View=%7BAEBB0F51-60FA-46CA-9C8B-5366977B8270%7D. Acesso em 24 de março de 2022, às 8h07. 

[13] Lei Complementar nº 621/2012, disponível em http://www3.al.es.gov.br/Arquivo/Documents/legislacao/html/lec6212012.html#a2_III. Acesso em 24 de março de 2022, às 8h08. 

[14] Lei Complementar nº 202/2000, disponível em http://leis.alesc.sc.gov.br/html/2000/202_2000_lei_complementar.html. Acesso em 24 de março de 2022, às 8h11. 

[15] Nova redação dos artigos 24-A a 24-D da Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Santa Catarina:

Art. 24-A. Prescreve em 5 (cinco) anos a pretensão punitiva do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, no exercício do controle externo, objetivando apurar infração à legislação, contados da data do fato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º Incide a prescrição intercorrente no processo paralisado por mais de 3 (três) anos, pendente de julgamento, despacho ou manifestação.

§ 2º O reconhecimento da prescrição dar-se-á de ofício ou mediante provocação. (NR) (Redação dada pela LC 793, de 2022)

Art. 24-B. A prescrição será declarada pelo Relator, Conselheiro ou Auditor, pela Câmara ou pelo Plenário, de ofício ou a requerimento do interessado ou do responsável. (NR) (Redação do art. 24-B, incluída pela LC 666, de 2015, submetida a ADI STF 5453 - deferido o pedido de medida liminar para suspender a eficácia dos artigos 1º ao 9º e 11 a 20 da LC 666, de 2015)

Art. 24-C. São causas que interrompem a prescrição da pretensão punitiva:

I – a primeira audiência ou citação válidas do responsável, inclusive por meio de edital; e

II – a decisão definitiva recorrível.

Parágrafo único. Interrompida a prescrição, desconsidera-se o prazo prescricional já transcorrido, reiniciando a sua contagem. (NR) (Redação (Redação incluída pela LC 793, de 2022)

Art. 24-D. São causas que suspendem a prescrição da pretensão punitiva:

I – o sobrestamento motivado do processo, por prazo determinado; e

II – a assinatura do Termo de Ajustamento de Gestão, pelo prazo nele estabelecido.

Parágrafo único. Cessada a causa suspensiva da prescrição, retoma-se a contagem do prazo do ponto em que tiver parado. (NR) (Redação incluída pela LC 793, de 2022)