FOLHA DE VOTAÇÃO - CAS

pROPOSIÇÃO PL nº 533/2023

Ementa: Altera a Lei nº 4.462/2010, que dispõe sobre o Passe Livre Estudantil nas modalidades de transporte público coletivo, a fim de incluir a previsão de passe livre para os estudantes de cursinhos pré-vestibulares comunitários e populares ou privados, desde que provenientes de escolas públicas.

Assinam e votam o parecer o(a)(s) Deputado(a)(s):

Resultado 

8ª Reunião Ordinária realizada em 04/12/2024.

Deputada Dayse Amarilio

Presidente da CAS

Ao SACP, para as devidas providências, tendo em vista a aprovação do parecer nº 2-CAS na 8ª Reunião ordinária  em 04 de dezembro de 2024.

Brasília, 6 de dezembro de 2024.

JOÃO MARQUES

Assistente  Técnico Legislativo

À CEOF/CCJ, para exame e parecer, conforme art. 162 do RICLDF.

Brasília, 12 de fevereiro de 2025.

JULIANA CORDEIRO NUNES

Analista Legislativo

PARECER Nº , DE 2025 - CCJ 

Projeto de Lei nº 533/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 533/2023, que “Altera a Lei nº 4.462/2010, que dispõe sobre o Passe Livre Estudantil nas modalidades de transporte público coletivo, a fim de incluir a previsão de passe livre para os estudantes de cursinhos pré-vestibulares comunitários e populares ou privados, desde que provenientes de escolas públicas.”

AUTOR(A): Deputado Fábio Felix

RELATOR(A): Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 533/2023 (PL nº 533/2023) é de autoria do Deputado Fábio Felix e “Altera a Lei nº 4.462/2010, que ‘Dispõe sobre o Passe Livre Estudantil nas modalidades de transporte público coletivo’, a fim de incluir a previsão de passe livre para estudantes de cursinhos pré-vestibulares comunitários e populares ou privados, desde que provenientes de escolas públicas”. A proposição contém os seguintes dispositivos:

Art. 1º O artigo 1º da Lei nº 4.462/2010 passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 1° Fica assegurada aos estudantes do ensino superior, médio e fundamental da área urbana, inclusive alunos de cursos técnicos e profissionalizantes com carga igual ou superior a 200 (duzentas) horas-aula reconhecidos pela Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal ou pelo Ministério da Educação, aos alunos de faculdades teológicas ou de instituições equivalentes, aos estudantes provenientes de escolas públicas matriculados em cursinhos pré-vestibulares privados, bem como aos estudantes matriculados em comunitários ou populares, os quais residam ou trabalhem a mais de um quilômetro do estabelecimento em que estejam matriculados, a gratuidade nas linhas do serviço básico de transporte público coletivo de passageiros que sirvam a esses estabelecimentos, inclusive quando operados por micro-ônibus, metrô e veículo leve sobre trilhos ou pneus."

Art. 3º As despesas decorrentes da execução desta Lei correm à conta das dotações orçamentárias próprias ou já existentes, consignadas no orçamento vigente, sujeitas a suplementação, se necessário.

Art. 4º Revogam-se todas as disposições em contrário.

Na justificação, o autor argumenta que o passe livre estudantil no Distrito Federal é um direito assegurado para os estudantes de ensino superior, médio e fundamental, de cursos técnicos ou profissionalizantes e de faculdades teológicas. Contudo, “os estudantes mais vulneráveis, que na maioria dos casos se valem de cursinhos pré-vestibulares comunitários ou populares para se prepararem para essa etapa tão importante, encontram-se excluídos dessa política social de natureza fundamental”. 

Por essa razão, o autor destaca que o projeto visa ao aprimoramento da legislação para garantia do direito de passe livre estudantil aos estudantes provenientes de escolas públicas matriculados em cursos pré-vestibulares privados, bem como aos estudantes matriculados em preparatórios comunitários ou populares.

Lido em Plenário no dia 9 de agosto de 2023, o projeto foi distribuído à Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana (CTMU) e à Comissão de Assuntos Sociais (CAS), para análise de mérito. Além disso, foi distribuído à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF), para análise de mérito e de admissibilidade, e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para exame de admissibilidade.

No âmbito da CTMU, a proposição foi aprovada na forma da Emenda nº 1 (Substitutivo), para garantir o direito de passe livre aos estudantes de cursos pré-vestibulares privados, independentemente de serem oriundos de escola pública, bem como de cursos preparatórios comunitários e populares. Vejamos a redação proposta:

Art. 1º Fica assegurada aos estudantes do ensino superior, médio e fundamental da área urbana, inclusive alunos de cursos técnicos e profissionalizantes com carga igual ou superior a 200 (duzentas) horas-aula reconhecidos pela Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal ou pelo Ministério da Educação, aos alunos de faculdades teológicas ou de instituições equivalentes, aos estudantes de cursinhos pré-vestibulares privados, comunitários e populares, os quais residam ou trabalhem a mais de um quilômetro do estabelecimento em que estejam matriculados, a gratuidade nas linhas do serviço básico de transporte público coletivo de passageiros que sirvam a esses estabelecimentos, inclusive quando operados por micro-ônibus, metrô e veículo leve sobre trilhos ou pneus.

Na CAS, o projeto foi aprovado na forma da Emenda nº 1 (Substitutivo) da CTMU.

Na CEOF e CCJ, não foram apresentadas emendas no prazo regimental.

II – VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 64, I, e parágrafo único, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos.

O projeto em análise pretende incluir na Lei nº 4.462/2010, que “Dispõe sobre o Passe Livre Estudantil nas modalidades de transporte público coletivo”, o direito de passe livre para alunos provenientes de escolas públicas matriculados em cursos pré-vestibulares privados, bem como para estudantes matriculados em preparatórios comunitários ou populares. Trata-se, pois, de medida afeta ao transporte coletivo distrital.

Inicialmente, na análise da constitucionalidade formal, deve-se observar que, nos termos da Constituição Federal (CF), o Distrito Federal é competente para legislar sobre o transporte coletivo, uma vez que tem competência para organizá-lo e prestá-lo. Vejamos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

...

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

...

Art. 32. ...

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. (g.n.)

A Lei Orgânica do Distrito Federal (LODF) também tem dispositivos específicos sobre essa competência do DF:

Art. 15. Compete privativamente ao Distrito Federal:

...

VI – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 

...

Art. 336. Compete ao Distrito Federal planejar, organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre mediante licitação, os serviços de transporte coletivo, observada a legislação federal, cabendo à lei dispor sobre:

I – o regime das empresas e prestadores autônomos concessionários e permissionários de serviços de transporte coletivo, observada a legislação federal;

II – os direitos dos usuários;

III – a política tarifária, com a garantia de que o custo do serviço de transportes públicos coletivos deverá ser assumido por todos que usufruem do benefício, mesmo que de forma indireta, como o comércio, a indústria e o Poder Público;

IV – a obrigação de manter serviço adequado. (g.n.)

Impende destacar, ainda, que a LODF prevê expressamente que lei disporá sobre a isenção ou redução de tarifa de transporte público coletivo para estudantes, nos seguintes termos:

Art. 236. ...

...

§ 2º A lei disporá sobre isenção ou redução de pagamento da tarifa do serviço de transportes públicos coletivos para estudantes do ensino superior, médio e fundamental da área rural e urbana do Distrito Federal, inclusive a alunos de cursos técnicos e profissionalizantes com carga horária igual ou superior a duzentas horas-aula, reconhecidos pela Fundação Educacional do Distrito Federal ou pelo Ministério da Educação e Cultura, e a aluno de faculdades teológicas ou instituições equivalentes. (Parágrafo com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 5, de 1996.) (g.n.)

Nesse sentido, sob o aspecto da competência do Distrito Federal para dispor sobre transporte público, o projeto em estudo é admissível.

Entretanto, a concessão de benefício tarifário para grupos de usuários do transporte coletivo, consoante a LODF e os precedentes jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), atrai a cláusula de reserva da iniciativa de lei em favor do chefe do Poder Executivo.

É oportuno observar que, conforme disposto no art. 30, inciso V, combinado com o art. 32, § 1º, da CF, e reproduzido no art. 336 da LODF, compete ao Distrito Federal organizar e prestar, direta ou indiretamente, por meio de concessão ou permissão, os serviços de transporte coletivo local. Essa atribuição é de responsabilidade do Poder Executivo do Distrito Federal.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal entendeu que, na hipótese de o serviço de transporte coletivo ser concedido ou permitido, a concessão de benefícios tarifários constitui matéria cuja iniciativa legislativa é reservada ao governador. Isso se deve às implicações que tais benefícios podem acarretar nos contratos administrativos firmados com as concessionárias e permissionárias. Confira-se:

Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido.” (AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 929.591/PARANÁ - RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI. PUBLICAÇÃO DJE 27/10/2017) (g.n.)

Nesse mesmo sentido decidiu o TJDFT sobre leis de autoria parlamentar que ampliaram o alcance do passe estudantil:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS 5.738/2016, 5.752/2016, 5.754/2016, 5.770/2016 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE COLETIVO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO - VÍCIO DE INICIATIVA 1. A inovação na prestação do serviço público de transporte de passageiros, por meio da instituição de transporte comunitário, inclusão de transporte por micro-ônibus, além de ampliar, significativamente, o benefício do passe estudantil, afeta diretamente o equilíbrio econômico financeiro dos contratos de concessão de serviços, acarretando aporte de recursos públicos para subsidiar a ampliação do benefício, medidas legislativas que somente poderão ser tomadas mediante iniciativa do Poder Executivo. 2. A iniciativa parlamentar de lei que versa sobre serviços públicos denota ingerência do Poder Legislativo no âmbito de atuação reservado ao Poder Executivo, constituindo ofensa ao princípio constitucional da Reserva da Administração. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. Processo : 20170020126372ADI (0013548-33.2017.8.07.0000) Relatora: Desembargadora ANA MARIA AMARANTE. Acórdão N. 1075516) (g.n.)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI DISTRITAL 3.573/2005 - ESTENDE O PASSE ESTUDANTIL AOS ATLETAS AMADORES ESTUDANTES NAS LINHAS DO SERVIÇO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO DO DISTRITO FEDERAL. Evidenciada a inconstitucionalidade formal da Lei Distrital n.º 3.573, de 05 de abril de 2005, que estende o passe estudantil aos atletas amadores estudantes nas linhas do Serviço de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal, frente aos artigos 71, § 1º, inciso IV, e 100, incisos VI e X, ambos da Lei Orgânica do Distrito Federal, julga-se procedente a ação direita de inconstitucionalidade.” (Acórdão 274162, 20050020087173ADI, Relator: GETULIO PINHEIRO, Relator Designado:EDSON ALFREDO SMANIOTTO CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 14/11/2006, publicado no DJU SEÇÃO 3: 3/9/2007. Pág.: 85) (g.n.)

A propósito, em 2006, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 20070020001558 (Relator: Desembargador ESTEVAM MAIA. Acórdão N.º 332.493), o TJDFT declarou a inconstitucionalidade, por vício de iniciativa, da Lei nº 3.921/2006, de autoria parlamentar, que instituiu o passe livre estudantil no DF[1].

Ademais, o Egrégio TJDFT declarou a inconstitucionalidade de uma lei de iniciativa parlamentar que concedia gratuidade no transporte público coletivo distrital a profissionais de saúde durante a vigência do estado de calamidade pública decretado em razão da pandemia de COVID-19. No acórdão, destacou-se que tal iniciativa legislativa afronta os artigos 71, § 1º, inciso IV, e 100, incisos VI e X, da LODF, além de violar o princípio da separação de poderes, previsto no artigo 53 da mesma norma. Vejamos a ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI 6.592/20 - CORONAVÍRUS - PANDEMIA DE COVID-19 - TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO - PROFISSIONAIS DA SAÚDE - GRATUIDADE - ORIGEM PARLAMENTAR - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - INGERÊNCIA INDEVIDA NA ADMINISTRAÇÃO -- VÍCIO DE INICIATIVA - INDICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO DO BENEFÍCIO - AUSÊNCIA - SEPARAÇÃO DOS PODERES - AFRONTA - INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL SUBJETIVA E MATERIAL - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Em face da incidência do princípio da simetria, a competência para deflagrar o processo legislativo acerca das atribuições, organização e funcionamento da Administração Pública do DF é privativa do Chefe do Poder Executivo, havendo, portanto, um limite material da atuação normativa do Poder Legislativo, inclusive no tocante à adoção de medidas relativas ao sistema de transporte público coletivo, serviço público de caráter essencial a ser prestado pelo Poder Público, seja diretamente, seja por intermédio de concessões ou permissões públicas, consoante preceito inscrito no artigo 336 da LODF. 2. A Lei 6.592/20, de origem parlamentar, ao conceder, enquanto perdurarem os efeitos da pandemia de Covid-19, provocada pelo novo coronavírus, aos profissionais da área da saúde, gratuidade no uso do transporte público coletivo local, invadiu a esfera de competência reservada ao Executivo, ingerindo indevidamente na Administração Pública, hipótese que resulta na inconstitucionalidade formal da lei, por vício de iniciativa, e correspondente afronta ao disposto nos artigos 71, § 1º, IV, e 100, VI e X, da LODF. 3. O reconhecimento dos vícios contidos na Lei 6.592/2020 não constitui limitação da atuação do Legislativo, mas observância da esfera de competência demarcada pela Constituição da República a outro Poder, repartição inerente ao Estado Democrático de Direito, no qual vigora o sistema de freios e contrapesos. Tampouco trata a hipótese de desqualificar a essencialidade dos serviços de transporte público, consoante previsto no artigo 335, § 1º, da LODF, ou de impedir a minoração dos efeitos negativos da Pandemia de Covid-19, mas de frear atuações destituídas de respaldo normativo, especialmente quando se considera que também são materialmente inconstitucionais leis que veiculam conteúdos desconformes com as regras de repartição de competências dos entes federados, alicerce basilar do federalismo brasileiro, positivado pelo artigo 53 da LODF, segundo o qual os Poderes do Distrito Federal, Executivo e Legislativo, são "independentes e harmônicos entre si". 4. O equilíbrio econômico financeiro constitui um dos princípios sobre os quais a Administração Pública é alicerçada, sendo certo que a concessão de gratuidade no uso do serviço do transporte coletivo majora o custo da concessão do serviço público, acarretando desordens no contrato firmado com a Administração e, por vias transversas, custos ao Erário destituídos da anterior previsão orçamentária e sem indicação da fonte de custeio, hipótese que afronta materialmente o disposto no artigo 71, § 2º, da LODF. 5. Procedência da ação com a consequente declaração de inconstitucionalidades formal subjetiva e material, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc (Lei 9.868/99, 28, parágrafo único), das normas contidas na Lei 6.592/20.” (Acórdão 1339351, 07155728520208070000, Relator: LEILA ARLANCH, Conselho Especial, data de julgamento: 18/5/2021, publicado no DJE: 2/6/2021. Pág.: Sem Página Cadastrada.) (g.n)

Outro aspecto essencial destacado no acórdão supracitado, que também se aplica ao projeto de lei em estudo, é o fato de que a ausência de indicação de fonte de custeio é um empecilho para o prosseguimento de proposições que visem à concessão de gratuidade de serviços públicos, conforme art. 71, §2º, da LODF, in verbis:

Art. 71 ...

...

§ 2º Não será objeto de deliberação proposta que vise a conceder gratuidade ou subsídio em serviço público prestado de forma indireta, sem a correspondente indicação da fonte de custeio. ... (g.n.)

Assim, em que pese seja louvável a iniciativa de concessão de gratuidade de transporte público para os estudantes de cursos pré-vestibular, o projeto de lei em estudo afronta diretamente disposições constitucionais, por inobservância das regras de iniciativa de proposições e da separação de poderes (art. 2º da CF e arts. 53; 71, § 1º, inciso IV, e § 2º; 100, incisos VI e X; e 336, todos da LODF). 

A Emenda nº 1 (Substitutivo) da CTMU incorre no mesmo vício de inconstitucionalidade, uma vez que amplia ainda mais o público-alvo atingido pela proposição inicial.

Constatado o vício de inconstitucionalidade formal do projeto, torna-se desnecessária a avaliação da proposição sob os demais critérios do art. 64, inciso I, do RICLDF.

III - CONCLUSÃO                   

Pelo exposto, com fundamento no art. 2º da Constituição Federal e arts. 53; 71, § 1º, inciso IV, e § 2º; 100, incisos VI e X; e 336, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei n.º 533/2023 e da Emenda nº 1 (Substitutivo) da CTMU.

 Sala das Comissões, em 30 de abril de 2025.

DEPUTADO ROBÉRIO NEGREIROS

Relator(a)

[1] Ementa do acórdão citado: Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei distrital 3.921 – Vício formal de iniciativa – Procedência. 1. É princípio básico do Estado Democrático de Direito a separação dos Poderes.2. Revela-se inconstitucional, por vício formal de iniciativa para deflagração do processo legislativo, a lei que dispõe sobre atribuições de órgãos públicos e cria despesas para a Administração, posto que é do Chefe do Poder Executivo a competência para tanto (LODF, arts. 71, § 1º, IV e V, e 100, IV, VI e X).3. Ação julgada procedente. Unânime.