PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 362/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 362/2023, que “Cria o Fundo Distrital de Transporte Público e Mobilidade Urbana — FDTPMU.”

AUTOR: Deputado Max Maciel

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I – RELATÓRIO

Submete-se ao exame desta Comissão de Constituição e Justiça, de autoria do Deputado Max Maciel, o Projeto de Lei n.° 362, de 2023, que “Cria o Fundo Distrital de Transporte Público e Mobilidade Urbana — FDTPMU”.

Segundo o art. 1° da proposição, a finalidade do fundo é assegurar recursos financeiros necessários para custeio e investimento de políticas públicas que objetivem a melhoria do transporte público coletivo e da mobilidade urbana, a partir do controle, operacionalização, fiscalização, estruturação e planejamento do espaço público. 

As receitas do fundo, que deverão ser depositadas em instituições bancárias oficiais, em conta especial, com titularidade denominada “Fundo Distrital de Transporte Público e Mobilidade Urbana”, estão listadas no art. 2°. Os recursos serão aplicados naquilo que prevê o art. 3°.

O projeto também cuida, no art. 4º, de estabelecer critérios para a destinação das receitas: 15% à mobilidade ativa (a pé); 15% à mobilidade ativa (ciclomobilidade); e 70% ao Sistema de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal.

A gestão do fundo será supervisionada por Conselho Diretor composto por: um representante da Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana – CTMU – no âmbito da Câmara Legislativa do Distrito Federal; quatro representantes da sociedade civil  (organizações associadas às temáticas descritas no art. 4º); dois representantes da Secretaria de Transporte e Mobilidade – SEMOB; um representante da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Distrito Federal – SEDUH; um representante da Secretaria de Governo do Distrito Federal – SEGOV.

Os integrantes do Conselho Diretor serão indicados por ato do Poder Executivo, com mandatos de 3 anos, permitida a recondução por igual período. A recondução, no entanto, é vedada aos representantes da sociedade civil. 

O Conselho Diretor possui caráter deliberativo e não remunerado. Será presidido por integrante da SEMOB e reunir-se-á ordinariamente a cada trimestre e, extraordinariamente, quando convocado por qualquer de seus membros.

A proposição ainda prevê, no art. 7°, que a prestação de contas do fundo ao Tribunal de Contas do Distrito Federal será realizada ao final de cada exercício. O art. 8º impõe a regulamentação da lei pelo Poder Executivo, no que for necessário. 

Segue cláusula de vigência na data da publicação.

Na justificação, além da finalidade já descrita no art. 1º, o autor aponta o objetivo de “proporcionar o acesso democrático, sustentável e seguro, priorizando, nesta ordem, meios de transportes ativos (mobilidade a pé e ciclomobilidade), transportes públicos coletivos e demais meios de transporte, seguindo a priorização definida na Política de Mobilidade Urbana”. 

Afirma, ademais, que “o projeto complementa dispositivos presentes na Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU), instituída pela Lei Federal n.º 12.587/2012, importante instrumento que viabiliza o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização de condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana”. 

A proposição foi lida em 10 de maio de 2023 e distribuída à Comissão de Transporte e Mobilidade Urbana (CTMU) e à Comissão de Assuntos Sociais (CAS), para análise de mérito; à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF), para análise de mérito e admissibilidade; e à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), para análise de admissibilidade.

Em votação na CMTU e na CAS, o projeto recebeu pareceres favoráveis, os quais foram aprovados na 3ª Reunião Ordinária, em 30 de agosto de 2023, e na 12ª Reunião Ordinária, em 08 de novembro de 2023, respectivamente.   

O projeto, que ainda não foi apreciado pela CEOF¹, foi encaminhado à CCJ para exame e parecer, em atendimento aos memorandos n°s 187/2023-SELEG (Processo SEI n. 00001-00047389/2023-23) e 142/2023-CCJ (Processo SEI n. 00001-00047402/2023-44), considerando o acordo firmado nas 24ª e 25ª Reuniões do Colégio de Líderes, conforme despacho do Plenário.²

Em tramitação nesta CCJ, não foram apresentadas emendas. 

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, inciso I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar as proposições em geral quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, jurídico, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa.

O projeto de Lei n.° 362, de 2023, visa criar o Fundo Distrital de Transporte Público e Mobilidade Urbana — FDTPMU, cuja finalidade é assegurar recursos financeiros necessários para custeio e investimento de políticas públicas que objetivem a melhoria do transporte público coletivo e da mobilidade urbana.

O Distrito Federal possui competência para legislar sobre a matéria tratada no projeto, dada a sua autonomia administrativa e financeira na prestação de serviços públicos de interesse local, conforme previsão contida no inciso I do art. 30 c/c § 1° do art. 32, ambos da Constituição Federal:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

 

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

Ressalta-se, ademais, previsão da Lei Orgânica do Distrito Federal que atribui ao ente federado a competência privativa para organizar e prestar o serviço de transporte coletivo, nos termos do inciso VI do art. 15:

Art. 15. Compete privativamente ao Distrito Federal:

...

VI - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; (g.n.)

Embora não se vislumbre impedimento relacionado à competência do Distrito Federal, a proposição contém vício de inconstitucionalidade formal subjetiva, o qual demonstraremos a seguir. 

A instituição de fundos, conquanto dependa de autorização legislativa (art. 167, IX, da CF/88, e, por simetria, art. 151, IX, da LODF), é de iniciativa privativa do Poder Executivo, conforme § 4º do art. 151 da LODF:

Art. 151. São vedados: 

...

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;

...

§ 4º A autorização legislativa de que trata o inciso IX dar-se-á por proposta do Poder Executivo, que conterá, entre outros requisitos estabelecidos em lei, os seguintes:

I - finalidade básica do fundo;

II - fontes de financiamento;

III - instituição obrigatória de conselho de administração, composto necessariamente de representantes do segmento respectivo da sociedade e de áreas técnicas pertinentes ao seu objetivo;

IV - unidade ou órgão responsável por sua gestão. (g.n)

A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios reforça esse entendimento: 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º, IV DA LEI 5.317/2014. FUNDO FINANCEIRO. MATÉRIA RESERVADA À COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. OFENSA À INDEPENDENCIA DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. PROCEDENCIA DO PEDIDO.

1. O artigo 4º, inciso IV   da Lei Distrital nº 5.317/2014, de autoria parlamentar, ao criar um fundo ligado à Secretaria de Estado, Justiça, Direitos Humanos e Cidadania, destinado a reunir e canalizar recursos para os objetivos da Política de Direitos Humanos e Assistência a filhos de Apenados no Distrito Federal, promove indevida interferência na órbita de atribuições reservada ao Poder Executivo.

2.  A iniciativa de leis que disponham sobre criação de fundos e sobre atribuiçoes das Secretarias de Estado do Distrito Federal, órgãos e entidades da administraçao publica local são de competencia privativa do Governador do Distrito Federal.

3.  Vício de iniciativa que importa em afronta ao principio da separaçao dos poderes. Inconstitucionalidade formal e material configuradas.

5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

(Acórdão 1110245, 20170020215118ADI, Relator: GETÚLIO DE MORAES OLIVEIRA,  CONSELHO ESPECIAL, data de julgamento: 26/6/2018, publicado no DJE: 23/7/2018. Pág.: 69/70) (g.n.)

O titular da função executiva relacionada à prestação dos serviços de mobilidade urbana, em especial o transporte público, é o Governador do Distrito Federal, que detém a competência privativa para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração do Distrito Federal, segundo o inciso X do art. 100 da LODF. 

Nesse contexto, a criação e, por conseguinte, a gestão de fundo financeiro destinado à mobilidade urbana são matérias de organização administrativa, sobre as quais o Chefe do Poder Executivo possui competência privativa para iniciar o processo legislativo, conforme inciso IV do § 1º do art. 71 da LODF:

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos nesta Lei Orgânica, cabe: 

...

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

...

IV - criação, estruturação, reestruturação, desmembramento, extinção, incorporação, fusão e atribuições das Secretarias de Governo, Órgãos e entidades da administração pública;

Ressalta-se, ainda, que a proposição promove a vinculação de receitas orçamentárias (artigos 3º e 4º), em violação à reserva de iniciativa do Poder Executivo para propor lei orçamentária, nos termos do inciso III do art. 165 da Carta Magna e do inciso III do art. 149 da LODF. A propósito: 

EMENTA: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
(ADI 2447, Relator(a): JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 04-03-2009, DJe-228 DIVULG 03-12-2009 PUBLIC 04-12-2009 EMENT VOL-02385-01 PP-00120) (g.n.)

Deixa-se de analisar os demais aspectos, em razão da insanável inconstitucionalidade formal verificada. 

Diante do exposto, com fundamento nos arts. 71, § 1º, inciso IV, 100, inciso X, 149, inciso III, e art. 151, § 4º, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei n.º 362, de 2023.

Sala das Comissões,

Deputado Robério Negreiros

Relator

[1] Consulta ao PLe no dia 27 de novembro de 2023.

[2] Consulta ao PLe no dia 27 de novembro de 2023.