À CEOF, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL. 

Brasília, 23 de outubro de 2024.

JULIANA CORDEIRO NUNES

Analista Legislativo

À CEOF, para continuidade da tramitação.

À CCJ, para exame e parecer, conforme art. 162 do RICLDF.

Brasília, 28 de fevereiro de 2025.

JULIANA CORDEIRO NUNES

Analista Legislativo

PARECER Nº , DE 2025 - ceof

Projeto de Lei nº 2929/2022

Sobre o PROJETO DE LEI Nº 2.929, de 2022, que institui a Política de Orientação, Apoio e Atendimento ao cuidador familiar não remunerado da pessoa em situação de dependência e dá outras providências.

Autor: Deputado MARTINS MACHADO

Relatora: Deputada JAQUELINE SILVA

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 2.929/2022, composto por 5 (cinco) artigos e com a ementa acima reproduzida.

Conforme o art. 1º, o PL institui a Política de Orientação, Apoio e Atendimento ao cuidador familiar não remunerado da pessoa em situação de dependência, com a finalidade de garantir o acesso a programas públicos de educação profissional e geração de emprego e renda; fomentar programas de orientação, treinamento e apoio assistencial; bem como de criar campanhas informativas.

No art. 2º, o projeto considera cuidador familiar a pessoa que, sem remuneração, assiste ou presta cuidados à pessoa em situação de dependência, prevendo preferência em programas aos que comprovarem baixa na Carteira de Trabalho e Previdência Social – CTPS para se dedicar ao ofício de cuidador.

Pelo art. 3º, em caso de falecimento ou acolhimento institucional definitivo da pessoa em situação de dependência, os direitos trazidos pelo PL serão mantidos por até dois anos a partir do óbito ou da institucionalização.

À luz do art. 4º, o Poder Executivo poderá firmar convênios com universidades, organizações da sociedade civil, entidades de direito público ou privado e redes hospitalares para a consecução dos objetivos previstos.

Por fim, o art. 5º dispõe que o Poder Executivo regulamentará a Lei, definindo critérios para a implementação da referida Política.

A justificativa apresentada pelo ilustre Autor expõe que o projeto visa amparar o cuidador familiar, cuja função, em grande parte das vezes, é assumida dentro do núcleo familiar e acarreta significativo ônus à sua vida. O Autor relata que, em muitos casos, o cuidador é compelido a abandonar o emprego para assumir a tarefa do cuidado, mesmo sem preparo, ou o faz por inexistirem alternativas dentro ou fora da família, agravadas pela falta de recursos para contratação de profissional. Destaca, ainda, que o papel do cuidado recai majoritariamente sobre as mulheres, visto que esse papel é socialmente associado à maternidade, sendo mais uma responsabilidade assumida no âmbito doméstico, independentemente de haver atividade laboral externa. 

Assim, o Autor considera necessária a busca por qualidade de vida para os familiares de pacientes em fase avançada da doença, com suporte durante o enfrentamento e o luto, propondo o reconhecimento do cuidador familiar e o acesso a programas sociais voltados ao apoio psicológico e à geração de renda e emprego, especialmente diante do desamparo e da defasagem no mercado de trabalho após a morte do familiar. 

O projeto foi distribuído à Comissão de Assuntos Sociais — CAS, à CEOF e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ.

Diante do final da legislatura, conforme o Regimento Interno da CLDF – RICLDF vigente à época, e nos termos da Portaria-GMD nº 89, de 6 de março de 2023, foi determinada a retomada de tramitação da proposição em análise.

Em apreciação na CAS, a proposição foi aprovada na 7ª Reunião Ordinária realizada em 16 de outubro de 2024.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas ao projeto.

É o relatório. 

II – VOTO DO RELATORA

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira, bem como examinar o mérito da adequação orçamentária e financeira das proposições, conforme art. 65, I e III, “a”, do RICLDF.

No tocante à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a proposição que se coadune com o plano plurianual – PPA, com a lei de diretrizes orçamentárias – LDO, com a lei orçamentária anual – LOA e com as normas de finanças públicas.

As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal – DF ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira.

Preliminarmente, registra-se que o PL nº 2.929/2022 estabelece a criação de uma política direcionada ao cuidador familiar não remunerado, o que permite, para fins analíticos, situá-lo no âmbito da formulação de políticas públicas de proteção social. De acordo com a literatura especializada, política pública consiste em um conjunto articulado de decisões e ações do Estado direcionadas à identificação e ao tratamento de problemas coletivos (Alencar, 2021). Nesse campo de estudo, o ciclo das políticas públicas descreve etapas específicas, destacando-se a fase de formulação, na qual ocorre o reconhecimento do problema e a proposição inicial de diretrizes e objetivos gerais, sem necessariamente prever instrumentos ou mecanismos operacionais para execução imediata (Alencar, 2021[1]; Lassance, 2020[2]; Saravia, 2006[3]; Secchi, 2010[4]).

Nessa perspectiva, entende-se que o PL em epígrafe se insere na etapa de formulação ao identificar como problema a ausência de reconhecimento institucional e suporte ao cuidador familiar não remunerado da pessoa em situação de dependência. Para enfrentar essa realidade, o art. 1º estabelece os objetivos gerais (finalidade) da política proposta, enquanto os arts. 2º a 5º definem conceitos, condições de acesso, possíveis parcerias e a necessidade de regulamentação. Com isso, verifica-se que o PL se limita à definição de fundamentos orientadores da ação estatal, sem comandos executórios, o que confirma sua vinculação à fase inicial do processo de elaboração de políticas públicas, conforme delineado pela Universidade Estadual de Campinas (1999)[5].

Registra-se, ainda, que as ações previstas no PL inserem-se no âmbito das competências de órgãos e entidades já existentes no DF[6], não se identificando, neste momento, a necessidade de criação de novas estruturas administrativas.

Diante do exposto, não se verificam, no presente momento, óbices orçamentários ou financeiros que inviabilizem a tramitação do PL nº 2.929/2022. Como não há criação ou expansão imediata de despesa, não se aplicam, por ora, as exigências de estimativa de impacto e demonstração de adequação previstas nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

Para que a Política proposta venha a ser implementada, caso implique a necessidade de instituição de despesas, será imprescindível a observância dos dispositivos previstos na Lei Orgânica do Distrito Federal, especialmente no que se refere à compatibilidade com os instrumentos de planejamento e orçamento públicos. Conforme o art. 149, as ações de caráter continuado e as despesas delas decorrentes devem estar previstas no PPA, que estabelece, por região administrativa, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para um horizonte de quatro anos.

Adicionalmente, nos termos do art. 151, é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na LOA, bem como a realização de despesas que excedam os créditos autorizados. Assim, a execução de qualquer iniciativa geradora de despesas, decorrente da futura regulamentação do PL, dependerá da prévia compatibilização com o PPA, a LDO e a LOA, em consonância com as exigências legais e os parâmetros da responsabilidade fiscal.

Nesse contexto, considera-se o PL nº 2.929/2022 admissível quanto à adequação orçamentária e financeira, pois não institui, neste estágio, obrigações que prejudiquem o equilíbrio das contas públicas. 

No que tange à análise de mérito com fundamento na alínea ‘a’ do inciso III do art. 65 do RICLDF, aventada no início do presente voto, como a proposição é adequada justamente por não produzir efeitos sobre o planejamento orçamentário do DF, ressalta-se que não cabem a apreciação e a consequente emissão de parecer sobre o mérito por esta Comissão, pois não há repercussão orçamentária a ser avaliada.

Por fim, observa-se a conveniência de incluir, no texto final do projeto, dispositivos que tratem da vigência e da revogação. A inserção desses dispositivos poderá ser avaliada pela CCJ, nos termos do § 3º do art. 163 do RICLDF, no exercício de sua atribuição de aperfeiçoar a redação e a técnica legislativa.

III - CONCLUSÃO 

Por todo o exposto, como o PL nº 2.929/2022 não impacta o orçamento do Distrito Federal, haja vista não ter o potencial de elevar as despesas públicas, tampouco de reduzir as receitas tributárias, bem como não contraria as normas de finanças públicas vigentes, conclui-se por sua admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira.

Assim, no âmbito da CEOF, vota-se pela admissibilidade do PL nº 2.929/2022, nos termos do art. 65, I, do RICLDF.

Sala das Comissões, em 

[1] ALENCAR, J. NT - 50 - Diest - Elementos Conceituais Para o Catálogo de Políticas Públicas. Notas Técnicas, [s. l.], p. 1–11, 2021

[2] LASSANCE, A. What is a policy and what is a government program? A simple question with no clear answer, until now. Rochester: Social Science Research Network, 10 nov. 2020.

[3] SARAVIA, E. Introdução à teria da política pública. In: Políticas públicas coletânea. Brasília: Enap, 2006.

[4] SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise e casos práticos. São Paulo: Cengage Learning, 2010.

[5] UNIVERSIDADE DE CAMPINAS. Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (NEPP). Modelos de avaliação de programas sociais prioritários. Relatório Final. Campinas-SP, 1999.

[6] Como exemplo, pode-se citar a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (SEDES), responsável pela política de assistência social; a Secretaria de Estado de Saúde (SES), competente para ações de promoção e atenção à saúde; a Secretaria de Estado da Mulher (SMDF), que formula políticas de promoção da igualdade e proteção das mulheres; a Secretaria de Estado de Educação do DF (SEEDF) e a Escola de Governo do DF (EGOV), responsáveis por ações de formação e capacitação; e a Secretaria de Desenvolvimento Econômico Trabalho e Renda (SEDET), que atua nas áreas de qualificação profissional, intermediação de mão de obra e promoção de emprego e renda.