À CCJ, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 7 de junho de 2023 

SUBSTITUTIVO DA COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA

(Do Sr. Deputado Fábio Felix)

Ao Projeto de Lei nº 2777/2022, que “Dispõe sobre a proibição de aplicação de exames e provas do Curso de Formação, em dias de guarda religiosa, no âmbito do Distrito Federal.”

Dê-se ao Projeto de Lei n.º 2.777, de 2022, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI N.º 2.777/2022

(Autoria: Deputado Delmasso)

Inclui o Art. 17-A na Lei n.º 4.949, de 15 de outubro de 2012, que “Estabelece normas gerais para realização de concurso público pela administração direta, autárquica e fundacional do Distrito Federal”, para dispor sobre a participação em aula ou prova na etapa de curso de formação, em dias de guarda religiosa. 

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1° Lei n.º 4.949, de 15 de outubro de 2012, passa a vigorar acrescido do Art. 17-A:

“Art. 17-A. Fica assegurado ao candidato, mediante prévio e motivado requerimento, o direito de participar, em dia ou horário alternativo, de aula ou prova de curso de formação previsto como etapa de concurso público, marcadas em dia ou horário em que seja inviável o exercício de tais atividades, em razão de objeção de consciência por motivo de crença religiosa.

§ 1º A decisão que deferir o requerimento deve ser motivada e apresentar, cumulativamente:

I - a análise dos motivos que justificam a razoabilidade da alteração;

II - a demonstração de que será preservada a igualdade entre todos os candidatos;

III - a demonstração de que a alteração não gera ônus desproporcional para a Administração pública.

§ 2° Em caso de deferimento, o responsável pela realização do curso de formação deve apresentar data ou horário alternativo, sem custo adicional.” 

Art. 2º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

É preciso que a redação do projeto de lei excepcione o direito que se pretende garantir, na esteira do definido pelo Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Tema 386, de modo que o administrador público, à luz do caso concreto, avalie se é possível a realização de etapa de concurso público em data diversa para determinado público – em razão de crença religiosa –, com o fim de preservar a igualdade entre os candidatos e não acarretar ônus desproporcional à Administração pública.

Também se pretende aperfeiçoar a proposição, de modo a adequá-la à boa técnica legislativa, conforme art. 84, III, da Lei Complementar n.º 13, de 1996. Ademais, há necessidade de reparos, a fim de garantir precisão e clareza ao texto, nos termos do art. 50, da Lei Complementar n.° 13, de 1996. 

Deputado FÁBIO FELIX

Parecer 03 - CCJ incluído na Pauta da 4ª Reunião Extraordinária em 10/10/2023. Não apreciado. 

Brasília, 11 de outubro de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Constituição e Justiça

PARECER Nº , DE 2023 - ccj

Projeto de Lei nº 2777/2022

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 2777/2022, que “Dispõe sobre a proibição de aplicação de exames e provas do Curso de Formação, em dias de guarda religiosa, no âmbito do Distrito Federal.”

AUTOR: Deputado Delmasso

RELATOR: Deputado Fábio Felix 

I - RELATÓRIO

Submete-se ao exame desta Comissão de Constituição e Justiça, de autoria do Deputado Delmasso, o Projeto de Lei n.° 2.777, de 2022, que “Dispõe sobre a proibição de aplicação de exames e provas do Curso de Formação, em dias de guarda religiosa, no âmbito do Distrito Federal”.

O art. 1° visa assegurar, “no exercício da liberdade religiosa, o direito de ausentar-se de exames, provas ou de aulas de Cursos de Formação previstas em editais de concursos públicos, mediante prévio e motivado requerimento, marcada para dia em que, segundo os preceitos de sua religião seja vedado o exercício de tais atividades”.

O parágrafo único do artigo inaugural objetiva criar obrigação ao responsável pela aplicação das provas e pela realização dos cursos de formação de apresentar datas ou períodos alternativos, sem custo adicional, nos termos do inciso VIII do caput do art. 5° da Constituição Federal.

O art. 2º estabelece a cláusula de vigência da lei (na data de sua publicação).

Na justificação, o autor explana que pretende resguardar o direito fundamental insculpido no inciso VIII do caput do art. 5º da Constituição Federal, além de proteger a dignidade da pessoa humana e a liberdade religiosa, “um dos pilares do Estado Democrático de Direito, erigido por Declarações e Tratados Internacionais”.

Como fato motivador da proposição, são elencados a diversidade cultural do povo brasileiro e o direito à liberdade de pensamento, consciência e religião, consagrados nos incisos VI, VII, VIII e IX do art. 5º da Carta Magna.

O autor ressalta ainda que o Distrito Federal deve “implementar prestações positivas que assegurem a plena vivência da liberdade religiosa”, e que “a separação entre Igreja e Estado não pode implicar o isolamento daqueles que guardam uma religião à sua esfera privada.”

Por fim, o parlamentar assevera que:

[...] a fixação, por motivos de crença religiosa dos candidatos em Curso de Formação, de data e/ou horário alternativos para realização de etapas do certame deve ser permitida, dentro de limites de adaptação razoável, após manifestação prévia e fundamentada de objeção de consciência por motivos religiosos. Trata-se de prática a ser adotada pelo Estado, na medida em que representa concretização do exercício da liberdade religiosa sem prejuízo de outros direitos fundamentais.

A proposição foi lida em 19 de maio de 2022 e distribuída à Comissão de Assuntos sociais – CAS, para análise de mérito; à CEOF, para análise de mérito e de admissibilidade; e à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ, para análise de admissibilidade.

Em votação na CAS, o projeto foi aprovado na 5ª Reunião Extraordinária remota de 24 de outubro de 2022. 

No âmbito da CEOF, a proposição foi admitida com o acolhimento de duas emendas modificativas:

1. A primeira deu nova redação à ementa do projeto, nos seguintes termos: “Dispõe sobre a aplicação de exames e provas do Curso de Formação, em dias de guarda religiosa, no âmbito do Distrito Federal”. Como justificação, argumentou-se que a pretensão do projeto não é proibir a realização dos exames, provas ou aulas de curso de formação nas datas de guarda religiosa, mas garantir ao candidato o direito de cumprir a obrigação em data alternativa;
2. A segunda deu nova redação ao art. 1º, de modo a aperfeiçoá-lo e adequá-lo à boa técnica legislativa: 

Art. 1º Fica assegurado ao candidato o direito de não realizar exames, provas ou aulas de cursos de formação previstos em editais de concursos públicos, marcados em dia que, segundo os preceitos de sua religião, seja vedado o exercício de tais atividades.

§ 1º O candidato deverá formular seu pedido mediante prévio e motivado requerimento.

§ 2° O responsável pela aplicação das provas e pela realização dos cursos de formação deverá apresentar datas ou períodos alternativos, sem custo adicional. 

Por fim, em tramitação nesta CCJ, não foram apresentadas emendas. 

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 63, I, e § 1º, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça – CCJ – a competência para examinar a admissibilidade das proposições em geral, quanto à constitucionalidade, à juridicidade, à legalidade, à regimentalidade, à técnica legislativa e à redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros aspectos. 

O Projeto de Lei n.° 2.777, de 2022, com as emendas aprovadas no âmbito da CEOF, objetiva assegurar ao candidato inscrito em concurso público o direito de não realizar exames, provas ou aulas de cursos de formação previstos no respectivo edital, caso tais atividades sejam marcadas em dia de guarda religiosa, segundo os preceitos da sua religião.  Depreende-se da justificação, do teor do projeto e das emendas que a pretensão legislativa se limita à etapa de concurso público denominada “curso de formação”. 

A aprovação em concurso público, como se sabe, é exigência prévia à investidura em cargos efetivos ou empregos públicos (CF, art. 37, II e LODF, art. 19, II). Ressalvada a exigência de avaliação dos candidatos por meio de provas ou de provas e títulos, bem como um prazo de validade específico, a Constituição Federal não estabeleceu uma forma ou procedimento determinado para a realização dos certames. Com efeito, o art. 37, II, da CF, prevê expressamente (após a redação dada pela EC n.º 19/1998) que a realização dos concursos públicos deverá observar a forma prevista em lei. É nesse âmbito que se encontra o objeto do projeto em exame, na medida em que estatui um procedimento a ser observado pelo Distrito Federal durante o andamento dos certames públicos.

No que se refere à competência legislativa, nota-se que se trata de tema associado ao direito administrativo, matéria sobre a qual o Distrito Federal tem competência para legislar, nos termos do art. 25, § 1º, da Constituição Federal/1988, bem como do art. 14 da Lei Orgânica do DF.

Quanto à iniciativa legislativa, é certo que o tema não se encontra entre aqueles reservados à iniciativa privativa do Tribunal de Contas do DF, da Defensoria Pública do DF ou do Chefe do Poder Executivo. Por outro lado, uma análise menos acurada do projeto poderia levar à conclusão de que a norma proposta versa sobre provimento de cargos públicos, cuja iniciativa foi atribuída exclusivamente ao Governador do Distrito Federal, conforme art. 71, § 1º, II, da LODF:

Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos na Lei Orgânica, cabe: (Caput com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 86, de 2015.)

(...)

§ 1º Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

II – servidores públicos do Distrito Federal, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (g. n.)

Não é esse, contudo, o entendimento que deve prosperar. A prévia necessidade de aprovação em concurso público como requisito de investidura em cargo de provimento efetivo não permite concluir que leis que tratem de especificidades do processo de seleção sejam de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, porquanto não se deve interpretar extensivamente as limitações taxativamente impostas ao exercício da atividade tipicamente legislativa. Desse modo, inexistindo previsão constitucional expressa em sentido contrário, admite-se a iniciativa parlamentar sobre a matéria, uma vez que essa é a regra geral a ser observada. 

Ainda quanto à iniciativa legislativa, ressalta-se a existência de precedente judicial sobre o tema, que examinou a constitucionalidade da Lei Distrital n.º 6.488/2020, que alterou (mediante iniciativa parlamentar) a Lei Distrital n.º 4.949/2012, para prever que os candidatos que não tenham sido classificados entre o quantitativo de vagas disponibilizadas no certame não fossem considerados eliminados. No Recurso Extraordinário 1.330.817/DF, o Relator Ministro Edson Fachin proferiu decisão monocrática pela constitucionalidade da legislação distrital, justamente sob o argumento de que o concurso público é etapa anterior ao provimento, descabendo a exigência de iniciativa privativa do Executivo: 

O art. 61, §1º, inciso II, “c”, da Constituição da República, refere-se a competência de iniciativa legislativa que disponha sobre o provimento de cargos públicos, seu regime jurídico, estabilidade e aposentadoria. Mais especificamente acerca do provimento de cargos públicos, essa norma constitucional refere-se a requisitos e condições de provimento dos cargos, não podendo pretender-se uma interpretação extensiva que abarque a matéria relativa à classificação e eliminação de candidatos em concurso público, que é etapa anterior ao efetivo provimento. 

Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 

Reitero que a regra classificatória de concurso público é matéria que não se enquadra na competência do Chefe do Executivo (art. 61, §1º, inciso II, “c”, CF). (g.n.)

Quanto à espécie legislativa designada, lei ordinária, não se verifica óbice, uma vez que a Lei Orgânica do DF não reserva a matéria à edição de qualquer outra espécie legislativa determinada. Todavia, ante a existência, no âmbito do Distrito Federal, de lei que estabelece normais gerais para a realização de concurso público pela administração direta, autárquica e fundacional, é recomendável que a novidade legislativa, caso aprovada, seja inserida na referida lei, para uma adequada sistematização externa, conforme art. 84, III, da Lei Complementar n.º 13, de 1996. 

Sob a ótica da constitucionalidade material, observa-se, a princípio, conflito entre direitos fundamentais constitucionalmente previstos. De um lado o direito à liberdade religiosa consagrado no art. 5º, VI. De outro o direito à igualdade previsto no caput do art. 5º. Isso porque se pretende dispensar tratamento diferenciado a candidato em função de convicção religiosa, em procedimento de seleção pública em que critérios equânimes são recomendados para garantir a lisura do certame. 

Como cediço, mesmo os direitos fundamentais não são absolutos, porque "encontram limites externos, representados por outros direitos fundamentais e por interesses coletivos protegidos constitucionalmente, inscritos na Constituição sob a forma de princípios ou de fins públicos.". 

E é a partir dessa compreensão que se admite a relativização de direito fundamental contraposto a outro direito de idêntica envergadura, como é o caso da lege ferenda. Entretanto, não se pode, objetivamente, restringir um direito fundamental a ponto de esvaziá-lo.   

Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal se debruçou em questão semelhante à proposta pelo projeto de lei em análise, ao apreciar, após o reconhecimento de repercussão geral, o Tema 386 – Realização de etapas de concurso público em datas e locais diferentes dos previstos em edital por motivos de crença religiosa do candidato –, conforme ementa:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENDIDA AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE ETAPA DE CONCURSO PÚBLICO EM HORÁRIO DIVERSO DAQUELE DETERMINADO PELA COMISSÃO ORGANIZADORA DO CERTAME POR FORÇA DE CRENÇA RELIGIOSA. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EM CONFLITO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. MÉRITO. VIOLAÇÃO AO DIREITO DE IGUALDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A tessitura constitucional deve se afastar da ideia de que a laicidade estatal, compreendida como sua não-confessionalidade, implica abstenção diante de questões religiosas. Afinal, constranger a pessoa de modo a levá-la à renúncia de sua fé representa desrespeito à diversidade de ideias e à própria diversidade espiritual. 2. No debate acerca da adequação de atividades administrativas a horários alternativos em respeito a convicções religiosas, deve o Estado implementar prestações positivas que assegurem a plena vivência da liberdade religiosa, que não são apenas compatíveis, como também recomendadas pela Constituição da República, a teor do inciso VII do art. 5º, CRFB, que assegura a “prestação de assistência religiosa nas entidades civis e militares de internação coletiva”, bem como do art. 210, §1º, CRFB, o qual dispõe que o “ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos horários normais das escolas públicas de ensino fundamental. 3. A separação entre Igreja e Estado não pode implicar o isolamento daqueles que guardam uma religião à sua esfera privada. O princípio da laicidade não se confunde com laicismo. O Estado deve proteger a diversidade, em sua mais ampla dimensão, dentre as quais incluo a liberdade religiosa e o direito de culto. O limite ao exercício de tal direito está no próprio texto constitucional, nos termos do inciso VI do art. 5º. 4. A fixação, por motivos de crença religiosa do candidato em concurso público, de data e/ou horário alternativos para realização de etapas do certame deve ser permitida, dentro de limites de adaptação razoável, após manifestação prévia e fundamentada de objeção de consciência por motivos religiosos. Trata-se de prática a ser adotada pelo Estado, na medida em que representa concretização do exercício da liberdade religiosa sem prejuízo de outros direitos fundamentais. 5. Recurso extraordinário não provido, fixando-se a seguinte tese: “Nos termos do art. 5º, VIII, da CF, é possível a realização de etapas de concurso público em datas e horários distintos dos previstos em edital por candidato que invoca a escusa de consciência por motivo de crença religiosa, desde que presente a razoabilidade da alteração, a preservação da igualdade entre todos os candidatos e que não acarrete ônus desproporcional à Administração pública, que deverá decidir de maneira fundamentada." (RE 611874, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 26/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-068 DIVULG 09-04-2021 PUBLIC 12-04-2021)

A partir da tese fixada nesse julgado, verifica-se a possibilidade de assegurar a candidato, por motivo de crença religiosa, a realização de etapas de concurso público em datas e horários distintos dos previstos em edital, após manifestação prévia e fundamentada. Todavia, a medida deve ser razoável, capaz de preservar a igualdade entre todos os candidatos e não acarretar ônus desproporcional à Administração pública. Nota-se que se buscou, em decisão ponderada, garantir o espaço de incidência de direitos igualmente relevantes. 

A pretensão legislativa da proposição em tela parece se coadunar com o precedente acima, ao menos no plano abstrato. Contudo, não se pode ignorar que, em concreto, a etapa de concurso público em que se preveja a realização de determinadas espécies de prova é incompatível com exceções que permitam a sua aplicação em data diversa da definida para os demais candidatos. Nesse caso específico, não será possível preservar a igualdade entre todos os participantes, porque a natureza do exame assim não permite, a exemplo das provas escritas formuladas por meio de questões objetivas e/ou discursivas. 

Assim, torna-se imperioso que a redação do projeto de lei excepcione o direito que se pretende garantir, na esteira do definido pelo Supremo Tribunal Federal, de modo que o administrador público, à luz do caso concreto, avalie se é possível a realização de etapa de concurso público em data diversa para determinado público – em razão de crença religiosa –, com o fim de preservar a igualdade entre os candidatos e não acarretar ônus desproporcional à Administração pública. 

Tratamento diferente pode-se dar, entretanto, para a realização da etapa em horário diverso. Solução interessante já consta do ordenamento jurídico vigente no Distrito Federal. A Lei n.° 4.949, de 2012, que “Estabelece normas gerais para realização de concurso público pela administração direta, autárquica e fundacional do Distrito Federal”, em seção que versa sobre a aplicação das provas, garante ao candidato que alegar convicção religiosa a reserva de sala especial para aguardar o término do horário impeditivo (art. 51, § 3°).

Portanto, conclui-se que o projeto é constitucional do ponto de vista formal e material, observada a inclusão de redação que permita proteger a Administração pública de ônus desproporcional e preservar a igualdade entre os candidatos de concursos públicos no âmbito do Distrito Federal.

Seguindo a análise quanto aos aspectos da admissibilidade, não se identificam na proposição óbices quanto à legalidade. Nesse ponto, cabe ressaltar que o projeto atende aos ditames que regem à repartição constitucional de competências legislativas entre os entes federados e não contraria nenhuma norma federal ou distrital.

Rememore-se que o conteúdo do projeto tem contornos definidos à etapa de concurso público denominada “curso de formação”. Sobre o tema, a Lei n.° 4.949, de 2012, apenas prevê que essa etapa depende de previsão na lei do respectivo plano de carreira (art. 17), à qual cabe, por conseguinte, desenhar o seu formato. A proposição, nesse contexto, também atende ao aspecto da juridicidade, notadamente por conter redação apta a inovar o ordenamento jurídico local, servindo de parâmetro geral a ser observado nos cursos de formação das carreiras que a prevejam. 

Quanto aos aspectos regimentais, a proposição atende às determinações do art. 130 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do DF, cumprindo, portanto, os requisitos de admissibilidade.

Sobre a técnica legislativa, conforme adiantado, existe, no âmbito do Distrito Federal, lei que estabelece normais gerais para a realização de concurso público pela administração direta, autárquica e fundacional. Por isso, é recomendável que a novidade legislativa, caso aprovada, seja inserida na referida lei, para uma adequada sistematização externa, conforme art. 84, III, da Lei Complementar n.º 13, de 1996. Ademais, há necessidade de reparos, a fim de garantir precisão e clareza ao texto, nos termos do art. 50, da Lei Complementar n.° 13, de 1996. 

Por fim, registra-se que as conclusões aqui apresentadas quanto à constitucionalidade, à juridicidade, à legalidade, à regimentalidade e à técnica legislativa também se aplicam às emendas aprovadas no âmbito da CEOF.

Pelo exposto, nosso voto é pela ADMISSIBILIDADE do Projeto de Lei n.° 2.777, de 2022, e das emendas da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, na forma do substitutivo anexo. 

Sala das Comissões, em …

Folha de votação

Projeto de Lei nº 2777/2022

Dispõe sobre a proibição de aplicação de exames e provas do Curso de Formação, em dias de guarda religiosa, no âmbito do Distrito Federal.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

5ª Reunião Extraordinária realizada em  07/11/2023.

AO SACP, 

Para continuidade de tramitação uma vez que o parecer desta CCJ foi aprovado na 5ª Reunião Extraordinária de 2023. 

Brasília, 09 de novembro de 2023 

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça