(Do Senhor Deputado ROGÉRIO MORRO DA CRUZ)

Dispõe sobre a obrigatoriedade de utilização de tecnologia de registro distribuído (blockchain) para o registro das etapas e documentos essenciais dos procedimentos licitatórios e contratuais no âmbito da Administração Pública do Distrito Federal.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o uso obrigatório de tecnologia de registro distribuído (blockchain) para o registro das etapas e documentos essenciais dos procedimentos licitatórios e contratuais da Administração Pública do Distrito Federal, com vistas à integridade, rastreabilidade e transparência dos atos, a ser implementado de forma progressiva e interoperável, nos termos do regulamento.

Parágrafo único. O registro referido nesta Lei integrará, de forma complementar e auditável, os sistemas oficiais de contratações públicas, sem substituí-los, sendo facultada a adesão, por convênio, de órgãos e entidades não subordinados ao Distrito Federal.

Art. 2º São sujeitos a esta Lei os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta dos Poderes Executivo e Legislativo do Distrito Federal, bem como as autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas controladas, observada a legislação específica.

Art. 3º Esta Lei deve ser aplicada às licitações, contratações diretas e à execução contratual realizadas pelos órgãos e entidades referidos no art. 2º, em todas as suas modalidades e formas previstas na legislação de regência.

§ 1º A obrigação de registro compreende as fases de planejamento, seleção do fornecedor, formalização, execução e encerramento.

§ 2º Os documentos classificados como sigilosos terão registro restrito ao resumo criptográfico (hash) e aos metadados indispensáveis à verificação de integridade e temporalidade, preservado o sigilo até a cessação do motivo que o justifique, nos termos da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

Art. 4º A utilização da tecnologia de registro distribuído observará os seguintes princípios:

I – integridade dos registros;

II – rastreabilidade dos atos e documentos;

III – transparência ativa, mediante meios públicos de consulta;

IV – autenticidade quanto à origem, autoria e momento do registro;

V – verificação pública dos registros, sem necessidade de intermediação administrativa;

VI – neutralidade tecnológica, de modo a evitar dependência exclusiva de fornecedores e a assegurar interoperabilidade entre os sistemas;

VII – proteção de dados pessoais, observando-se a Lei Federal nº 13.709, de 14 de agosto de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD).

Art. 5º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I – tecnologia de registro distribuído (blockchain): solução tecnológica baseada em livro-razão distribuído, com encadeamento criptográfico e comprovação de integridade e temporalidade;

II – resumo criptográfico (hash): valor resultante de função criptográfica unidirecional, que comprova a integridade e a existência temporal de documento ou registro, sem revelar o conteúdo;

III – verificação pública: conferência da integridade e da existência temporal dos registros por meio de ferramenta de consulta pública acessível, sem necessidade de intermediação administrativa;

IV – metadados indispensáveis: informações mínimas necessárias à identificação do registro e à comprovação de sua integridade e temporalidade, sem exposição de conteúdo protegido;

V – documentos essenciais: aqueles previstos em regulamento, especialmente os relativos às fases de planejamento, seleção do fornecedor, formalização, execução e encerramento;

VI – neutralidade tecnológica: adoção de soluções e padrões que não restrinjam a Administração a fornecedor, tecnologia ou formato específicos, garantindo portabilidade, interoperabilidade e continuidade de serviço;

VII – rastreabilidade: capacidade de reconstruir o histórico dos atos e documentos do procedimento, com indicação dos responsáveis e momentos de registro;

VIII – contrato inteligente (smart contract): programa ou protocolo digital que executa automaticamente obrigações contratuais previamente acordadas, mediante condições verificáveis em rede blockchain, sem prejuízo da supervisão humana e do controle administrativo.

Art. 7º A adoção da tecnologia blockchain deve ser implementada em etapas, a critério do Poder Executivo, observado o seguinte escalonamento:

I – fase experimental, para projetos-piloto supervisionados;

II – fase de ampliação, para contratos de maior valor, risco ou complexidade;

III – fase de consolidação, para cobertura integral dos órgãos e entidades.

Art. 8º É vedada a adoção de soluções tecnológicas que impeçam auditoria externa, verificação pública ou interoperabilidade dos registros, ressalvados os casos de sigilo previstos em lei.

Art. 9º Incumbe ao Poder Executivo regulamentar esta Lei, definindo, no ato regulatório, os requisitos técnicos, padrões de segurança, interoperabilidade e auditoria para aplicação da tecnologia blockchain, observados os princípios do art. 4º e a legislação vigente.

Parágrafo único. É facultado ao regulamento dispor sobre:

I – a utilização de contratos inteligentes (smart contracts) na execução de obrigações contratuais, observados os princípios da legalidade, publicidade, eficiência e segurança jurídica;

II – programas de capacitação e certificação técnica em tecnologias de registro distribuído, gestão de dados e segurança da informação, destinados aos servidores responsáveis pela gestão de contratações públicas;

III – mecanismos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres voltados ao desenvolvimento, compartilhamento e manutenção de infraestruturas blockchain de interesse comum;

IV – integração e interoperabilidade com o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e demais sistemas oficiais de gestão pública digital. 

Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

O presente projeto de lei objetiva instituir a obrigatoriedade de utilização da tecnologia de registro distribuído (blockchain) para o registro das etapas e documentos essenciais dos procedimentos licitatórios e contratuais no âmbito da Administração Pública do Distrito Federal, com o fim de ampliar a transparência, a confiança e a rastreabilidade dos atos administrativos e garantir maior integridade e segurança às contratações públicas.

A iniciativa visa conferir à Administração Pública instrumentos tecnológicos capazes de assegurar a imutabilidade e a auditabilidade dos registros das licitações e contratos, reduzindo significativamente as possibilidades de manipulação de dados, de adulteração documental e de fraudes. Dessa forma, o projeto fortalece o controle social, a responsabilização administrativa e o cumprimento dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência, previstos no art. 37 da Constituição Federal.

A tecnologia blockchain, em termos simplificados, consiste em um livro-razão distribuído, no qual os registros são armazenados em blocos encadeados cronologicamente e protegidos por algoritmos criptográficos. Cada bloco contém um resumo criptográfico (hash) que o vincula ao bloco anterior, formando uma cadeia inquebrantável de registros. Uma vez inserido, o dado torna-se praticamente imutável, pois qualquer alteração altera toda a sequência, o que é imediatamente detectável pela rede.

O funcionamento da tecnologia blockchain baseia-se em uma arquitetura descentralizada, denominada peer-to-peer: os registros são validados por diversos participantes — denominados nós — que verificam o conteúdo e asseguram a integridade das informações por meio de consenso distribuído. Essa descentralização elimina a dependência de uma autoridade central para validar os atos, conferindo maior segurança, resiliência e confiabilidade.

No contexto da administração pública, a aplicação dessa tecnologia permite que cada ato do processo licitatório — do planejamento à execução contratual — seja registrado de modo imutável e verificável, criando uma trilha de auditoria permanente, acessível aos órgãos de controle e, quando possível, ao público. O resultado é um ambiente administrativo mais transparente e confiável, em que a prova de integridade é técnica, e não apenas documental.

Sua introdução na administração pública é recente, mas já reconhecida por órgãos e instituições como potencialmente transformadora. Estudo realizado pela Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA, em 2020, observou que, embora a tecnologia blockchain tenha origem em movimentos descentralizados, ela oferece ao Estado “um modelo de consenso distribuído em que imutabilidade, segurança, integridade e privacidade são garantidas por criptografia, tornando possível a construção de soluções estatais que assegurem transparência, confiança e rastreabilidade necessárias para inibir a corrupção e a lavagem de dinheiro”.

No mesmo sentido, Danilo Trindade de Morais e Francisco Otávio de Almeida Prado Filho, em artigo publicado no sítio Migalhas, em 2023, destacaram que “O uso da tecnologia blockchain é capaz de garantir elevados graus de segurança, integridade e imutabilidade de dados, um ambiente propício ao desenvolvimento adequado de procedimentos administrativos em geral”.

Outros estudos especializados corroboram essa visão, destacando que a tecnologia transforma a governança pública ao introduzir um sistema de confiança técnica, imune a manipulações. Segundo Amoedo e Schramm (2021), no livro “Bitcoin red pill: o renascimento moral, material e tecnológico”, a blockchain é “a infraestrutura para uma nova ordem social, onde a confiança é programada e as relações não dependem de intermediários”. 

Tapscott e Tapscott (2016), por sua vez, na obra “Blockchain Revolution: How the Technology Behind Bitcoin Is Changing Money, Business, and the World” apontam que a tecnologia “reduz práticas corruptas e promove eficiência e integridade, permitindo que cada etapa seja registrada de forma permanente e acessível a todas as partes”.

A principal virtude decorre do fato de que a principal virtude da tecnologia blockchain reside em sua imutabilidade, que assegura a inviolabilidade dos registros e impede a alteração retroativa de dados, eliminando um dos pontos mais vulneráveis dos sistemas licitatórios atuais. 

Destaco abaixo trecho transcrito do supracitado artigo publicado no veículo Migalhas, no qual os autores Gustavo Robichez, Isabella Frajhof, Paulo Henrique Alves, Rafael Nasser, Ronnie Paskin e Soli Fiorini fazem uma conceituação sintética da tecnologia blockchain e seu potencial inibidor de práticas fraudulentas:

“A tecnologia Blockchain pode ser compreendida como uma estrutura de dados para armazenar registros transacionais de forma cronológica, digital e distribuída, a partir do consenso dos participantes de uma rede. Em outras palavras, todos os dados são gravados digitalmente, formando um histórico comum, cuja cópia fica armazenada, a priori, com todos os participantes da rede. A tecnologia Blockchain pode ser definida, portanto, como uma rede descentralizada de registros, que são validados pelos próprios integrantes da rede. Dessa forma, as chances de qualquer atividade fraudulenta são ínfimas, uma vez que as atualizações são validadas por todos, sem a necessidade de uma entidade central para intermediar o processo. Na essência, a tecnologia Blockchain distribui o poder entre estes participantes da rede, possibilitando a cooperação em larga escala entre indivíduos ou empresas, sem requerer um laço de confiança entre eles.” 

A experiência internacional reforça a pertinência da medida. A União Europeia, desde 2018, reconhece a tecnologia de registros distribuídos como instrumento de desburocratização e transparência nos serviços públicos. No Brasil, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), em parceria com o Tribunal de Contas da União (TCU), criou a Rede Blockchain Brasil, infraestrutura pública que visa elevar a transparência e a eficiência administrativa, e estados como Bahia e Rio Grande do Norte, com apoio do Banco Mundial, já desenvolvem sistemas licitatórios baseados nessa tecnologia, com resultados expressivos em rastreabilidade e segurança.

A proposta não impõe uma transformação imediata ou abrupta na gestão das contratações públicas. Ao contrário, estabelece uma trajetória de implementação progressiva e escalonada da tecnologia blockchain, ajustada à realidade técnica, jurídica e administrativa do Distrito Federal. A adoção inicia-se, nos termos do regulamento, por projetos-piloto supervisionados, em ambiente controlado, permitindo testar soluções, consolidar padrões de segurança e interoperabilidade e capacitar os servidores responsáveis pela gestão de licitações e contratos. Em seguida, o uso é gradualmente ampliado para contratos de maior valor, risco ou complexidade, incorporando as lições aprendidas e assegurando integração com sistemas oficiais já existentes, como o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e os sistemas de gestão orçamentária, financeira e documental. Esse modelo progressivo distribui custos de infraestrutura, reduz resistências, evita a substituição repentina de sistemas consolidados e possibilita a participação ativa dos órgãos de controle e das unidades técnicas na definição dos requisitos de governança, resultando em transição digital segura, sustentável e auditável.

Como se depreende do exposto, a introdução dessa tecnologia apresenta potencial para promover maior eficiência e integridade nos processos, permitindo que cada etapa seja registrada de forma permanente e acessível a todas as partes envolvidas, além de consolidar-se como ferramenta fundamental para uma governança pública ética e transparente.

Trata-se, assim, de medida concreta e exequível, que harmoniza inovação tecnológica e segurança jurídica, oferecendo ao Distrito Federal a oportunidade de liderar a modernização das contratações públicas brasileiras, com base em princípios de transparência, integridade e eficiência administrativa.

A par da tecnologia, é relevante destacar que o projeto também prevê a possibilidade de utilização de contratos inteligentes (smart contracts), instrumentos digitais programáveis que permitem a execução automática de cláusulas contratuais mediante o cumprimento de condições previamente estabelecidas e verificáveis na rede blockchain. 

Os contratos inteligentes transformam regras já previstas no contrato (gatilhos objetivos) em rotinas automáticas, registrando eventos com carimbo temporal e hash criptográfico na blockchain. Nada obstante, o gestor público continua parametrizando, validando, acompanhando e intervindo (pausa/override) nos casos previstos em lei. 

Quanto ao aspecto legal, a presente matéria tem como fundamento direto a concretização dos princípios constitucionais da publicidade, moralidade, legalidade e eficiência, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, que assim dispõe:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”

A proposição harmoniza-se, ainda, com o regime jurídico estabelecido pela Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, que orienta a informatização, a digitalização e o uso intensivo de tecnologias da informação nas licitações e contratos. Destacam-se, em especial, os seguintes dispositivos, cujos trechos relevantes se transcrevem:

O art. 12 da Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos) estabelece, entre outras diretrizes procedimentais, a preferência por atos digitais:

“Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte:
[...]
VI – os atos serão preferencialmente digitais, de forma a permitir que sejam produzidos, comunicados, armazenados e validados por meio eletrônico; [...]”

O art. 17, § 4º, reforça a possibilidade de a Administração condicionar a validade e eficácia dos atos ao meio eletrônico:

“Art. 17. [...]
§ 4º Nos procedimentos realizados por meio eletrônico, a Administração poderá determinar, como condição de validade e eficácia, que os licitantes pratiquem seus atos em formato eletrônico.” 

O art. 169 explicita a vinculação das contratações à gestão de riscos, controle preventivo e uso de tecnologia da informação, em consonância com a lógica de registros imutáveis e auditáveis:

“Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa: (...)”.

A propósito, ainda que a matéria do presente projeto não seja idêntica à examinada pelo Supremo Tribunal Federal, o precedente firmado na ADI 3963/DF reforça o entendimento de que o Distrito Federal pode editar disciplina específica e suplementar em licitações para atender interesse local e objetos determinados, desde que em harmonia com as normas gerais federais. Vale a transcrição:

“Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Sistema de repartição de competências legislativas. Alegação de usurpação da atribuição normativa da união. Confronto do dispositivo impugnado diretamente com o texto constitucional. Conhecimento da ação. Lei n. 3.978/2007 do distrito federal. Licença para funcionamento dos estabelecimentos que executam atividades dedicadas ao combate a insetos e roedores, limpeza e higienização de reservatórios de água, bem como manipulação de produtos químicos para limpeza e conservação. Exigência na habilitação técnica para participação em licitação pública. Norma específica. Interesse local. Atividade e objeto determinados. Competência legislativa suplementar do distrito federal. Observância do interesse público. Proteção da vida e saúde humanas. Harmonia com a regulamentação federal. Falta de correlação com a normatização do exercício de profissões. Ausência de ofensa à impessoalidade e à isonomia.”

Esse julgado — ADI 3963/DF — reconhece que não há usurpação da competência da União (normas gerais) quando o ente local fixa preceitos específicos vinculados à classe de objetos e a circunstâncias de interesse local, em consonância com a legislação federal (no caso, inclusive mencionando Leis 8.666/1993 e 14.133/2021). A ratio decidendi, portanto, fortalece a presente iniciativa: exigir um padrão técnico de registro e verificabilidade (blockchain) é medida instrumental de transparência e integridade que suplementa — sem contrariar — as normas gerais da Lei 14.133/2021.

Na mesma linha, embora não tratem de blockchain, dois precedentes recentes do STF sobre transmissão ao vivo de licitações municipais reforçam a legitimidade de leis locais que ampliam publicidade e controle social sem invadir competência privativa da União nem a iniciativa do Executivo. Assim consignou o Tribunal:

“Recurso extraordinário. Direito Constitucional e Administrativo. Competência legislativa. Norma municipal. Transmissão, ao vivo, via internet, de licitações municipais. Violação da competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação. Inocorrência. Prestígio aos princípios da transparência e da publicidade ao permitir o conhecimento e controle social dos atos administrativos. Competência dos Estados e Municípios para legislar de forma complementar sobre o tema. Constitucionalidade da lei municipal. Recurso extraordinário provido.” (RE 1.473.941/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 10.04.2025).

“Lei municipal de iniciativa parlamentar que determina a transmissão, ao vivo e via internet, das licitações do Poder Legislativo e Executivo do Município de Itapecerica da Serra. Tema 917 da repercussão geral. Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Precedentes. Recurso extraordinário provido.” (RE 1.498.771/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 10.04.2025).

 Em outros casos análogos, envolvendo publicidade/transparência de atos públicos e iniciativa parlamentar, o STF consolidou orientação no mesmo sentido:

“Lei disciplinadora de atos de publicidade do Estado, que independem de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que não versam sobre criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Pública. Não incidência de vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e).” (ADI 2.472-MC/RS, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 03.05.2002). 

“Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. […] A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88).” (ADI 2.444/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 02.02.2015). 

No mesmo diapasão, em matéria de cadastros e divulgação com foco em transparência, a 1ª Turma assentou que não há vício formal pelo simples fato de a regra dirigir-se ao Executivo, quando não há alteração de estrutura, criação de órgãos ou cargos:

“Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses do art. 61, § 1º, da Constituição foi positivamente tratada na norma. […] Enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando o princípio da publicidade (art. 37, caput, CF/88).” (RE 613.481 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 09.04.2014).

Esses precedentes não se confundem materialmente com a presente proposição — que versa sobre tecnologia de registro distribuído (blockchain) —, mas convergem nos pontos essenciais: (i) prestígio à publicidade e à transparência como desdobramentos do art. 37, caput, da Constituição; (ii) legitimidade de leis locais e de iniciativa parlamentar que instituem deveres instrumentais de transparência e controle social, sem inovar na estrutura administrativa nem no regime jurídico de servidores; e (iii) competência complementar dos entes subnacionais para densificar mecanismos de divulgação, auditoria e fiscalização.

Ao final, ressalta-se que o Distrito Federal já positivou obrigações de integridade para fornecedores públicos, o que sinaliza política local de governança e compliance nas contratações. A Lei Distrital nº 6.112, de 2 de fevereiro de 2018, estabelece:

“Dispõe sobre a obrigatoriedade da implantação do Programa de Integridade nas empresas que contratarem com a Administração Pública do Distrito Federal, em todas as esferas de Poder, e dá outras providências.”

Esse comando normativo — cuja ementa vincula a implantação de programa de integridade como condição para contratar — harmoniza-se com a presente proposição, que agrega camada técnica de registrabilidade e verificação (blockchain) às trilhas de auditoria e à governança de riscos prevista na Lei nº 14.133/2021. Em outras palavras: o DF já exige compliance do particular (Lei nº 6.112/2018); agora, o projeto propõe compliance tecnológico do procedimento, para reduzir assimetria informacional, inibir manipulações e facilitar auditoria.

Diante do exposto, rogo o apoio aos nobres Pares à aprovação do presente projeto de lei.
 

Sala das Sessões, …

Deputado ROGÉRIO MORRO DA CRUZ
Autor

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 295) em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de mérito, na CDESCTMAT (RICL, art. 72, I), em análise de mérito e admissibilidade na CCJ (RICL, art. 64, I, III, “a”).

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Legislativo

Em prazo (5 dias úteis) para apresentação de emendas de Mérito conforme Art. 163, I do RICLDF e publicação no DCL. 

Brasília, 13 de novembro de 2025.

euza costa

Cargo 

Não foram apresentadas emendas no prazo regimental. À CDESCTMAT para análise e emissão de parecer conforme Art. 167, I do RI.

Brasília, 26 de novembro de 2025.

EUZA COSTA

Cargo 

Informamos que o PL 2032/2025 foi distribuído a Deputada Doutora Jane para apresentar parecer no prazo de até 16 dias úteis, a partir de 28/11/2025.

Brasília, 28 de novembro de 2025.

ALISSON DIAS DE LIMA

Secretário da CDESCTMAT.