PARECER Nº , DE 2023 - CCJ

Projeto de Lei nº 1886/2021

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Projeto de Lei nº 1886/2021, que “Altera a Lei nº 4.307, de 04 de Fevereiro de 2009, que proíbe o fumo em recintos coletivos públicos ou privados no Distrito Federal. ” 

AUTOR: Deputado João Cardoso 

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

Assinada pelo ilustre Deputado João Cardoso, a proposição em epígrafe pretende alterar a Lei nº 4.307, de 04 de fevereiro de 2009, que proíbe o fumo em recintos coletivos públicos ou privados no Distrito Federal”.

A alteração proposta consiste no acréscimo dos seguintes §§ 4º e 5º ao art. 1º da lei:

“Art. 1º (...)

(...)

§ 4º Ficam expressamente submetidos às multas preconizadas nesta Lei os cidadãos que porventura fumem nas áreas circundantes das portas e janelas dos hospitais e demais instituições de saúde público ou privadas.

§ 5º Como áreas circundantes, compreendem-se os pátios, calçadas e corredores externos, portões e acessos aos prédios das instituições de saúde público ou privadas.”

Na justificação da iniciativa, o autor afirma:

“O presente projeto, que inclui dois parágrafos ao art. 1º da Lei nº 4.307, de 04 de fevereiro de 2009, tem por escopo coibir, no âmbito do Distrito Federal- DF, o consumo de cigarros, cigarrilhas, charutos, narguilés ou de qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, nos ambientes externos e áreas circundantes de todas as instituições de saúde, sejam públicas ou privadas.

Embora esteja em vigor a Lei Distrital nº 4.307, de 04 de Fevereiro de 2009 , não são raras as vezes em que nos deparamos com diversas pessoas consumindo produtos fumígenos nos ambientes externos próximo as janelas de pacientes enfermos e até mesmo em ambientes internos, prejudicando sobremaneira a saúde destes que já se encontram em situações delicadas.”

A proposição recebeu parecer pela aprovação da Comissão de Defesa do Consumidor, bem assim da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, neste caso na forma de substitutivo, apresentado ao fundamento de “ajustar o texto, para que contemple com clareza o uso de cigarros eletrônicos e narguilés e para inserir no rol de locais proibidos outros que a Instrução Normativa nº 30 determina, mantendo coerência entre os regramentos em voga”.

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta comissão.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

Nos termos do art. 63, inciso I, do Regimento Interno desta Casa, cumpre à Comissão de Constituição e Justiça analisar as proposições em geral quanto à admissibilidade, considerados os aspectos constitucional, jurídico, legal, redacional, regimental e de técnica legislativa.

Em análise à admissibilidade constitucional e jurídica, observamos inicialmente que o projeto em exame, ao dispor sobre alteração da Lei nº 4.307/2009, objetiva estender a proibição do consumo de cigarros, cigarrilhas, charutos, narguilés e qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, às áreas circundantes das portas e janelas das instituições de saúde públicas e privadas no Distrito Federal.

Dispõe, portanto, na linha da lei a ser alterada, preponderantemente sobre proteção e defesa da saúde em face dos consabidos malefícios causados pelos produtos fumígenos, tema sobre o qual Constituição prevê a competência legislativa nos seguintes termos:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(…)

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

(…)

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” (g.n.)

Nesses termos, pois, cabe ao Distrito Federal legislar sobre o tema contanto que o faça nos limites da competência suplementar, observada a legislação de normas gerais editada pela União.

Sobre o tema específico em pauta, vigora a Lei federal nº 9.294/1996[1], que “dispõe sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, medicamentos, terapias e defensivos agrícolas, nos termos do § 4° do art. 220 da Constituição Federal”.

O art. 1º dessa norma dispõe:

“Art. 1º O uso e a propaganda de produtos fumígeros, derivados ou não do tabaco, de bebidas alcoólicas, de medicamentos e terapias e de defensivos agrícolas estão sujeitos às restrições e condições estabelecidas por esta Lei, nos termos do § 4° do art. 220 da Constituição Federal[2].

(...)

Art. 2º É proibido o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, em recinto coletivo fechado, privado ou público.

§ 1° Incluem-se nas disposições deste artigo as repartições públicas, os hospitais e postos de saúde, as salas de aula, as bibliotecas, os recintos de trabalho coletivo e as salas de teatro e cinema.

§ 2º  É vedado o uso dos produtos mencionados no caput nas aeronaves e veículos de transporte coletivo.”

§ 3º Considera-se recinto coletivo o local fechado, de acesso público, destinado a permanente utilização simultânea por várias pessoas.” (g.n.)

Como se vê do texto legal transcrito, a norma geral editada pela União estabelece a proibição do uso dos referidos produtos em recinto coletivo fechado, privado ou público, como também prevê a Lei distrital nº 4.307/2009. 

O projeto em apreço, por sua vez, propõe a ampliação da restrição de uso dos produtos fumígenos para alcançar as áreas circundantes das portas e janelas dos hospitais e demais instituições de saúde públicas ou privadas, assim considerados os pátios, calçadas e corredores externos, portões e acessos aos prédios.

Sendo concorrente a competência para legislar sobre o tema em pauta, cabe, então, avaliar se a proposta em exame se coaduna aos preceitos constitucionais de exercício da competência para suplementar a legislação de normas gerais editada pela União.

Para tanto, são esclarecedores os parâmetros adiante apontados:

“No modelo federativo brasileiro, estabelecidas pela União as normas gerais para disciplinar sobre proteção à saúde, responsabilidade por dano ao consumidor, aos Estados compete, além da supressão de eventuais lacunas, a previsão de normas destinadas a complementar a norma geral e a atender suas peculiaridades locais, respeitados os critérios (i) da preponderância do interesse local, (ii ) do exaurimento dos efeitos dentro dos respectivos limites territoriais – até mesmo para se prevenirem conflitos entre legislações estaduais potencialmente díspares – e (iii) da vedação da proteção insuficiente.

(...)

Em matéria de competência concorrente, a aplicação da norma estadual complementar não pode significar o mero afastamento da norma geral .

Desse modo, será inconstitucional, por inobservância do disposto no art. 24, V e §§ 1º a 4º, da CF, a norma estadual que vier a estabelecer regime contrário à regra geral prevista na legislação federal.

(...)

O que a legislação estadual não pode, nas matérias de competência legislativa concorrente, é, tal como enfatizado pela eminente Ministra Ellen Gracie, ‘inaugurar uma regulamentação paralela e explicitamente contraposta à legislação federal vigente’, sob pena de ocorrer uma autêntica substituição e não suplementação legislativa.” (g.n.)[3]

Tendo em conta tais parâmetros, entendemos que a iniciativa do Distrito Federal no caso presente reúne condição de admissibilidade constitucional. A nosso ver, a alteração proposta à Lei distrital nº 4.307/2009, sem desbordar dos limites do exercício da competência suplementar, complementa validamente a norma nacional, revelando aptidão para ampliar, no âmbito local, a proteção à saúde de pacientes, acompanhantes, profissionais de saúde e demais trabalhadores das instituições de que trata em face dos malefícios causados pela exposição aos produtos fumígenos. Afinal, é indiscutível que o uso desses produtos nas proximidades das áreas já legalmente protegidas tem potencial de afetá-las, dado o poder de difusão da fumaça pelo ambiente.

Assim, a iniciativa em exame se legitima como válido exercício da competência suplementar com vista à maior efetividade da política pública de proteção estatuída na lei federal, na perspectiva apontada pelo Supremo Tribunal Federal. Confira-se:

“(...) o Estado não usurpa competência legislativa da União, no desenho da repartição legislativa concorrente, ao formular regras suplementares, cujo conteúdo normativo tenha sido objeto de disciplina na legislação federal, quando formula política pública mais efetiva no cumprimento dos deveres fundamentais de proteção.” [4]

A propósito, na mesma linha, importa consignar o que preceitua a Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco, promulgada pelo Decreto federal nº 5.658/2006[5], quanto à ampliação dos espaços de proibição do uso de produtos fumígenos:

“Artigo 8

Proteção contra a exposição à fumaça do tabaco

1. As Partes reconhecem que a ciência demonstrou de maneira inequívoca que a exposição à fumaça do tabaco causa morte, doença e incapacidade.

2. Cada Parte adotará e aplicará, em áreas de sua jurisdição nacional existente, e conforme determine a legislação nacional, medidas legislativas, executivas, administrativas e/ou outras medidas eficazes de proteção contra a exposição à fumaça do tabaco em locais fechados de trabalho, meios de transporte público, lugares públicos fechados e, se for o caso, outros lugares públicos, e promoverá ativamente a adoção e aplicação dessas medidas em outros níveis jurisdicionais.” (g.n.)

Assim, quanto à constitucionalidade formal, entendemos que o Projeto de Lei nº 1.886/2021 atende aos parâmetros de validade, haja vista que o Distrito Federal está legitimado a legislar sobre o tema, bem assim está o deputado distrital legitimado a propor a norma, cujo teor não incide sobre matéria de iniciativa reservada, na forma do art. 71 da Lei Orgânica.

Quanto à constitucionalidade material, igualmente entendemos que o projeto atende aos parâmetros de validade, não se identificando, na proposta, aspectos que incidam sobre o núcleo essencial dos direitos e das liberdades fundamentais de modo que a iniciativa pudesse ser reputada desconforme com o postulado da proporcionalidade.

Quanto à juridicidade, legalidade, regimentalidade e boa técnica legislativa, entendemos que o projeto atende aos pertinentes preceitos, ressalvada a ocorrência de equívoco consistente na desnecessária utilização de unidade de articulação do texto (inciso) e na reprodução de dispositivo da Lei nº 4.307/2009 cuja alteração o autor não pretende.

Com essas considerações, manifestamos entendimento de que o Projeto de Lei nº 1.886/2021, em sua redação original, é constitucional e juridicamente admissível. 

Assim também, pelos mesmos fundamentos, nosso entendimento quanto ao substitutivo aprovado no âmbito da douta CESC. Essa proposição adequadamente reúne as disposições normativas das Leis nºs 1.162/1996 e 4.307/2009, determinando então a revogação expressa dos dois diplomas legais, atualizando a legislação distrital para, entre outros aspectos, explicitar a proibição do uso de cigarros eletrônicos e narguilés.

Do exposto, manifestamos voto pela ADMISSIBILIDADE CONSTITUCIONAL E JURÍDICA do Projeto de Lei nº 1.886/2021 na forma do SUBSTITUTIVO da Comissão de Educação, Saúde e Cultura.

Sala das Comissões, em...

Deputado Robério Negreiros

PSD/DF
 

[1] Alterada pela Medida Provisória nº 2.190-34, de 2001 e pela Lei nº 12.546/2011. Regulamentada pelo Decreto nº 2.018/1996.

[2] “Art. 220. (...) § 3º Compete à lei federal:(...) II - estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto no art. 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiente. § 4º A propaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas, agrotóxicos, medicamentos e terapias estará sujeita a restrições legais, nos termos do inciso II do parágrafo anterior, e conterá, sempre que necessário, advertência sobre os malefícios decorrentes de seu uso.” (g.n.)

[3] STF-ADI 4351. Tribunal Pleno. Relatora: Min. ROSA WEBER. Publicação: 17/09/2020.

[4] Idem.

[5] “Promulga a Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco, adotada pelos países membros da Organização Mundial de Saúde em 21 de maio de 2003 e assinada pelo Brasil em 16 de junho de 2003.”

Retirado da Pauta da 1ª Reunião Extraordinária de 2024, em 27/02/2024, a pedido do Deputado Chico Vigilante.

Brasília, 27 de fevereiro de 2024 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça