À CESC, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 18 de fevereiro de 2022 

Aos Gabinetes Parlamentares,

Conforme publicação no DCL nº 041, de 21 de fevereiro de 2022, encaminhamos o Projeto de Lei nº 1.886/2021, para que, no prazo regimental de 10 dias úteis, sejam apresentadas emendas. 

Brasília, 21 de fevereiro de 2022

Roberto Romaskevis Severgnini

Técnico Legislativo - CESC

Ao Gabinete do Deputado Leandro Grass

Assunto: relatoria de Projeto de Lei nº 1.886/2021

Senhor chefe, 

De ordem da Presidente da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, Deputada Arlete Sampaio, nos termos do art. 78, inciso VI, do Regimento Interno da CLDF, informo que o Senhor Deputado Leandro Grass foi designado para relatar o Projeto de Lei nº 1.886/2021.

O prazo para parecer é de 10 dias úteis, a contar de 10/03/2022, conforme publicação no DCL nº 054, de 10/03/2022.

Brasília, 10 de março de 2022 

Roberto Romaskevis Severgnini

Técnico Legislativo - CESC

PARECER Nº , DE 2022 - cesc

Projeto de Lei 1886/2021

Da COMISSÃO DE EDUCAÇÃO, SAÚDE E CULTURA sobre o Projeto de Lei nº 1.886, de 2021, que Altera a Lei nº 4.307, de 04 de Fevereiro de 2009, que proíbe o fumo em recintos coletivos públicos ou privados no Distrito Federal.

AUTOR(A): Deputado João Cardoso Professor Auditor - Gab 06

RELATOR(A): Deputado(a) Deputado Leandro Grass

I – RELATÓRIO

De autoria do Deputado João Cardoso, submete-se a esta Comissão o Projeto de Lei nº 1.886, de 2021, o qual visa alterar a redação da Lei nº 4.307, de 4 de fevereiro de 2009, ao acrescentar os §§ 4º e 5º ao seu art. 1º, conforme se lê adiante:

§ 4º Ficam expressamente submetidos às multas preconizadas nesta Lei os cidadãos que porventura fumem nas áreas circundantes das portas e janelas dos hospitais e demais instituições de saúde público ou privadas.

§ 5º Como áreas circundantes, compreendem-se os pátios, calçadas e corredores externos, portões e acessos aos prédios das instituições de saúde público ou privadas. 

Os arts. 2º e 3º trazem, respectivamente, as tradicionais cláusulas de vigência na data de publicação e de revogação genérica das disposições contrárias.

Na justificação, o autor assevera que o objetivo do Projeto é proibir o uso de substâncias fumígenas nas áreas externas dos estabelecimentos de saúde. Como argumentos, remete-se aos sabidos males provocados pelo fumo passivo e evoca o princípio do direito à vida e à saúde, com base no texto da Constituição Federal de 1988. 

O Projeto foi lido em 27/4/2021 e encaminhado para análise de mérito à Comissão de Defesa do Consumidor – CDC e à Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC. Para manifestação quanto à admissibilidade, foi direcionado à Comissão de Constituição e Justiça.

Em fevereiro de 2022, foi acatado parecer da CDC pela aprovação do Projeto. Em março, de ordem da Presidente da CESC, Deputada Arlete Sampaio, foi designado como relator o Deputado Leandro Grass, em substituição ao relator anterior, Deputado Chico Vigilante. 

Durante o prazo regimental, não foram apresentadas emendas.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Conforme o art. 69, inciso I, “a”, do Regimento Interno, cabe à Comissão de Educação, Saúde e Cultura emitir parecer de mérito sobre matérias que tratem de saúde pública. É o caso do Projeto em comento, o qual visa proibir o uso de substâncias fumígenas nas áreas externas que circundam os estabelecimentos de saúde.

Certamente, iniciativas que vislumbram a conscientização dos cidadãos acerca de temas caros à saúde coletiva são, a princípio, relevantes. Além disso, o parecer de mérito de uma proposição legislativa deve considerar o arcabouço jurídico e normativo vigente sobre o tema, além de parâmetros relacionados à necessidade, oportunidade e viabilidade de aprovação da lei. A partir dessa premissa, constrói-se a análise adiante.

O hábito de fumar, reconhecido causador de dependência física, psicológica e comportamental, acarreta diversas consequências para a saúde, tais como: risco aumentado para câncer, infarto, bronquite crônica, enfisema, acidente vascular cerebral, entre outras. 

De acordo com o 4º relatório da Organização Mundial da Saúde – OMS sobre tendências globais do tabaco[1], há 1,3 bilhão de tabagistas no mundo, e a expectativa é que o número caia para 1,27 bilhão até 2025. 

No Brasil, segundo dados divulgados em 2021 pela pesquisa de Vigilância de Fatores de Risco e Proteção para Doenças Crônicas por Inquérito Telefônico – Vigitel[2], o total de fumantes é 9,1% no grupo populacional acima de 18 anos, com mais prevalência entre homens. 

Quanto ao cenário local, o mesmo estudo demonstra que o Distrito Federal é a segunda capital brasileira com mais proporção de fumantes (11,8%), o que a posiciona atrás somente do município de Campo Grande, com uma população de 14,5% de fumantes entre pessoas com mais de 18 anos.

A respeito do fumo passivo, aquele que ocorre quando há inalação involuntária da fumaça por pessoas que não fumam, a OMS estima que ele seja responsável por 15% das 8 milhões de mortes anuais associadas ao cigarro[3]. 

Dado o panorama epidemiológico preocupante, uma série de medidas e políticas vem sendo adotada globalmente para redução do tabagismo. No País, em termos de políticas públicas, destaque-se a atuação do Ministério da Saúde, por meio do Instituto Nacional do Câncer – Inca, com a execução do Programa Nacional do Controle do Tabagismo – PNCT.

O PNCT tem como objetivos[4]:

(...) reduzir a prevalência de fumantes e a consequente morbimortalidade relacionada ao consumo de derivados do tabaco no Brasil seguindo um modelo lógico no qual ações educativas, de comunicação, de atenção à saúde, junto com o apoio, a adoção ou cumprimento de medidas legislativas e econômicas, se potencializam para prevenir a iniciação do tabagismo, principalmente entre crianças, adolescentes e jovens; para promover a cessação de fumar; e para proteger a população da exposição à fumaça ambiental do tabaco e reduzir o dano individual, social e ambiental dos produtos derivados do tabaco. O PNCT articula a Rede de tratamento do tabagismo no SUS, o Programa Saber Saúde,  as campanhas e outras ações educativas  e a promoção de ambientes livres. (grifo nosso)

No Distrito Federal, o Programa de Controle do Tabagismo desenvolve ações em consonância com as orientações do PNCT. Para tanto, promove mobilizações no Dia Mundial sem Tabaco (31/5), no Dia Nacional de Combate ao Fumo (29/8) e no Dia Nacional de Combate ao Câncer (27/11). Ademais, de acordo com informações da Secretaria de Estado de Saúde[5], disponibiliza tratamento em cerca de 60 unidades de saúde, das quais 36 são unidades de referência[6].

No tocante à legislação nacional sobre o tema, a Lei nº 9.294, de 15 de julho de 1996, a qual foi alterada pela Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, dispõe sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígenos, entre outros. Dos dispositivos da Lei, transcrevemos os seguintes trechos: 

Art. 2º É proibido o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, em recinto coletivo fechado, privado ou público.   

§ 1° Incluem-se nas disposições deste artigo as repartições públicas, os hospitais e postos de saúde, as salas de aula, as bibliotecas, os recintos de trabalho coletivo e as salas de teatro e cinema.

.........................................

§ 3º Considera-se recinto coletivo o local fechado, de acesso público, destinado a permanente utilização simultânea por várias pessoas.  (grifo nosso) 

Conforme previsto na Lei supracitada, o Decreto nº 2.018, de 1º de outubro de 1996, posteriormente alterado pelo Decreto nº 8.262, de 31 de maio de 2014, regulamentou os termos do diploma legal.

Art. 2º Para os efeitos deste Decreto são adotadas as seguintes definições:

I - RECINTO COLETIVO FECHADO - local público ou privado, acessível ao público em geral ou de uso coletivo, total ou parcialmente fechado em qualquer de seus lados por parede, divisória, teto, toldo ou telhado, de forma permanente ou provisória;       

             II - RECINTOS DE TRABALHO COLETIVO: as áreas fechadas, em qualquer local de trabalho, destinadas a utilização simultânea por várias pessoas que nela exerçam, de forma permanente, suas atividades;

              .........................................

Art. 3º É proibido o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos, narguilé ou outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, em recinto coletivo fechado. 

.........................................

  Art. 27. O disposto neste Decreto não exclui a competência suplementar dos Estados e Municípios em relação à Lei nº 9.294, de 1996. (grifo nosso)

No Distrito Federal, a Lei nº 1.162, de 19 de julho de 1996, proíbe o fumo em recintos fechados em locais que especifica e determina outras providências, nos seguintes termos:

Art. 1° No âmbito do Distrito Federal, é proibido fumar nos seguintes locais e recintos fechados, onde há permanência ou trânsito de pessoas:

I - nos estabelecimentos hospitalares, casas de saúde e clínicas, em todas as suas dependências, inclusive nos corredores, salas de espera e elevadores;

II - nas salas de aula de escolas públicas e particulares de quaisquer níveis, inclusive nas instituições de ensino superior sediadas no Distrito Federal;

III - nas bibliotecas públicas e nos museus do Distrito Federal;

IV - nos teatros e salas de exposição e projeção de qualquer espécie;

V - nos táxis, nas ambulâncias e nos veículos de transporte coletivo, inclusive os de linha interurbana em trânsito no Distrito Federal;

VI - nas garagens e nos refeitórios dos prédios da administração do Distrito Federal;

VII - nas creches, orfanatos ou asilos de proteção à infância ou ao idoso, no âmbito do Distrito Federal;

VIII - em qualquer imóvel de natureza vulnerável a incêndios, especialmente os depósitos de explosivos e inflamáveis, os postos distribuidores de combustíveis e depósitos de materiais de fácil combustão.

IX - nas áreas destinadas à alimentação e nos espaços de circulação interna dos centros comerciais e shoppings centers;   

X - em todo recinto coletivo, privado ou público, não constante dos incisos anteriores. 

.........................................

Art. 3° Os proprietários responsáveis pelos estabelecimentos declarados no art. 1° desta Lei podem reservar locais ou salas destinados aos fumantes, desde que aparelhados da suficiente ventilação, observadas as recomendações das autoridades competentes quanto ás medidas preventivas a incêndios.

Art. 4° Às infrações serão aplicadas penalidades de multas variáveis entre 1 (uma) e 7 (sete) UPDF, conforme a gravidade e as circunstâncias da infringência, competindo ao Departamento de Fiscalização e Saúde da Fundação Hospitalar do Distrito Federal a fiscalização do cumprimento desta Lei, bem como a autuação, gradação e aplicação das multas, observadas as peculiaridades de cada cometimento infracional. (grifo nosso)

Sobre o mesmo assunto, da Lei nº 4.307, de 4 de fevereiro de 2009, a qual proíbe o fumo em recintos coletivos públicos ou privados no Distrito Federal, destacamos, in verbis, os dispositivos a seguir: 

Art. 1° É expressamente proibido o uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou de qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, em ambientes de trabalho, de estudo, de culto religioso, de lazer, de esporte e entretenimento, em restaurantes, bares, casas de espetáculo, boates, teatros, cinemas, pousadas, centros comerciais, bancos, supermercados, açougues, padarias, farmácias, drogarias, repartições públicas, instituições de saúde, escolas, museus, bibliotecas, espaços de exposição, veículos de transporte coletivo, viaturas oficiais e táxis.

§ 1º Aos proprietários responsáveis pelos estabelecimentos declarados no caput, com área superior a 100m2 (cem metros quadrados), fica facultada a criação de áreas para fumantes, devendo ser delimitadas e equipadas com soluções técnicas que garantam a exaustão do ar da área de fumantes para o ambiente externo.

§ 2º Excluem-se da proibição determinada no caput os ambientes ao ar livre, varandas, terraços e similares, ou ambientes dotados de barreira física ou equipados com soluções técnicas que garantam a exaustão do ar da área de fumantes para o ambiente externo.

.........................................

Art. 3º A inobservância do disposto nesta Lei sujeita os responsáveis a multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais) a R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) para cada indivíduo que esteja fazendo uso de produto fumígeno.

Parágrafo único. Em caso de recalcitrância, a multa será aplicada em dobro, até o limite previsto no caput. (grifo nosso)

Percebe-se que estão vigentes no Distrito Federal duas Leis que se ocupam do mesmo objeto: a regulação do fumo em espaços públicos e privados da cidade. No entanto, em que pese a similaridade, apresentam particularidades quanto à maneira de apresentar o assunto.

Na Lei nº 1.162/1996, a restrição se direciona ao ato de fumar, sem especificação das substâncias usadas. A Lei nº 4.307/2009, por sua vez, é mais abrangente e menciona proibição do uso de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou de qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco. 

Registre-se, em tempo, a questão do uso bastante difundido na atualidade de dispositivos eletrônicos para fumar – DEF, popularmente conhecidos como cigarros eletrônicos. Para muitos, erroneamente, ele não é considerado prejudicial como um cigarro tradicional, o que pode gerar conflitos no momento da execução da norma. Sobre isso, cabe mencionar o posicionamento da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa, na Resolução nº 46, de 28 de agosto de 2009, recentemente ratificada:

Art. 1º Fica proibida a comercialização, a importação e a propaganda de quaisquer dispositivos eletrônicos para fumar, conhecidos como cigarros eletrônicos, e-cigaretes, e-ciggy, ecigar, entre outros, especialmente os que aleguem substituição de cigarro, cigarrilha, charuto, cachimbo e similares no hábito de fumar ou objetivem alternativa no tratamento do tabagismo.

Parágrafo único. Estão incluídos na proibição que trata o caput deste artigo quaisquer acessórios e refis destinados ao uso em qualquer dispositivo eletrônico para fumar. (grifo nosso)            

Além da diferença encontrada quanto ao escopo da proibição, as duas Leis também divergem no que se refere às penalidades. Na Lei mais antiga, impõe-se o pagamento de 1 a 7 UPDF, conforme a gravidade do ato infracional. Na Lei mais recente, a inobservância das regras pode gerar multa de R$2.000 a R$ 80.000 reais. 

Ressalte-se que a Lei nº 1.162/1996 prevê punição não só para o cidadão fumante, mas também para o estabelecimento que permite a infração. A Lei nº 4.307/2009, por outro lado, cita somente a penalidade individual. 

Adicionalmente, pode-se observar que a Lei nº 4.307/2009 não explicita a quem compete fiscalizar a situação e aplicar as sanções. Consideradas as divergências entre os dois diplomas, torna-se clara a necessidade de organização desse escopo legislativo.

No âmbito infralegal, é pertinente citar a Instrução Normativa nº 30, publicada pela Subsecretaria de Vigilância Sanitária em 24 de maio de 2022, que estabelece critérios para licenciamento de tabacarias e regula o consumo de produtos fumígenos, derivados ou não de tabaco, em recintos coletivos, privados ou públicos no Distrito Federal. 

O documento ratifica as proibições previstas nas Leis e acrescenta detalhamentos operacionais de interesse local. De seu conteúdo, salientamos, a seguir, alguns trechos: 

3. DAS DEFINIÇÕES

3.1. Aplicam-se a este Regulamento Técnico as seguintes definições:

3.1.1. PRODUTO FUMÍGENO: produto, derivado ou não do tabaco, destinado a ser consumido por inalação, em combustão ou não, independente da apresentação, seja na forma de cigarros industriais, artesanais, eletrônicos, cachimbos, narguilés, rolo ou similares. (grifo nosso)

.........................................

Feita a contextualização, retomemos o teor do PL nº 1.886/2021. A proposição pretende alterar a Lei nº 4.307/2009, para incluir os §§ 4º e 5º, transcritos abaixo, ao seu art. 1º. Oportunamente, note-se que o § 4º do PL parece confrontar o § 2º da Lei, que exclui da proibição de fumar os ambientes ao ar livre.

§ 4º Ficam expressamente submetidos às multas preconizadas nesta Lei os cidadãos que porventura fumem nas áreas circundantes das portas e janelas dos hospitais e demais instituições de saúde público ou privadas.,

§ 5º Como áreas circundantes, compreendem-se os pátios, calçadas e corredores externos, portões e acessos aos prédios das instituições de saúde público ou privadas. 

Em relação à escolha do perímetro hospitalar como espaço que merece tratamento legal distinto, consideramos que há justificativa técnica para sustentar o pleito. De acordo com artigo de Laranjeira e Ferreira[7]:

O hospital é um ambiente privilegiado, em relação ao fumo, por vários motivos: 1) é um ambiente de trabalho em que muitas pessoas passam várias horas por dia; 2) é um local em que a população tem contato com os profissionais de saúde e onde deveria ter acesso a informações sobre os riscos do fumo; 3) é um local em que os profissionais de saúde deveriam servir como modelos de comportamentos saudáveis, não fumando.

Ainda sobre o assunto, na perspectiva da qualidade do ar em locais externos, mencionamos o posicionamento do Inca em suas Notas Técnicas para Controle do Tabagismo[8]. De acordo com a publicação:

A fumaça que se desprende da ponta incandescente de produtos como cigarros, charutos e cachimbos contém as mesmas substâncias tóxicas e cancerígenas que o fumante inala e causa, em não fumantes, doenças graves como câncer e infarto do miocárdio. Além disso, começam a se acumular estudos mostrando que, mesmo em ambientes externos, os riscos decorrentes da exposição à fumaça ambiental de tabaco não são desprezíveis. Uma pesquisa recente mostrou que a poluição emitida pela fumaça de cigarros é dez vezes maior do que a emitida por carros a diesel. Outras mostram que, mesmo quando o ato de fumar se dá ao ar livre, uma pessoa próxima ao fumante pode inalar até 50 vezes mais materiais tóxicos do que inalaria em um ambiente externo não poluído.

.........................................

Em 2005, foram realizados estudos na Califórnia a respeito do monitoramento do nível da exposição ao fumo passivo ao ar livre sobre a saúde das pessoas. Os resultados revelaram que o fumo passivo representa um contaminante tóxico, um poluente que pode causar aumento das doenças a ele relacionadas, potencializando as enfermidades associadas e causando mortes. Esses estudos, em conjunto, revelam que não é seguro que as pessoas permaneçam nos locais onde o fumo é liberado, mesmo em áreas ao ar livre. (grifo nosso)

Diante das informações descritas neste parecer, em relação à relevância, não há dúvidas sobre a importância de conferir relevo ao tema, como intenta o PL em tela. É fato inconteste que a proteção da vida e da saúde das pessoas, em especial no ambiente hospitalar, local em que estão em situação de vulnerabilidade, deve receber o devido apoio.

Quanto à oportunidade, compreende-se que não há óbice ao prosseguimento do rito legislativo para apreciação do Projeto. Todavia, há necessidade de revogação dos diplomas existentes, pois suas regras são concorrentes entre si e as devidas atualizações, resultantes de inclusões, supressões e de aproveitamento de parte do que as Leis atuais determinam, além da uniformização em relação às normas emanadas pelo Poder Executivo local, modificam, sobremaneira, o já disposto e, por consequência, dão origem a nova proposta. Ademais, cabe ressaltar que a Lei nº 4.307/2009 contraria a legislação nacional, dado que mantém a existência dos fumódromos, o que deixou de ser permitido com o advento da Lei federal nº 12.546/2011.

Concernentemente à viabilidade, é prerrogativa da Câmara Legislativa dispor, por meio de Lei, sobre matérias relacionadas à saúde da população do Distrito Federal, desde que não invada competência do Poder Executivo.

Por fim, o parâmetro da necessidade é observado, uma vez que o Projeto em tela pretende inovar a legislação disponível e atender à demanda de saúde de interesse coletivo. Para alcance dos objetivos, conclui-se que o PL carece de ajustes. Além de incluir a área externa dos estabelecimentos de assistência à saúde no conjunto de locais onde o fumo é proibido, como o parlamentar já propõe, é oportuno ajustar o texto, para que contemple com clareza o uso de cigarros eletrônicos e narguilés e para inserir no rol de locais proibidos outros que a Instrução Normativa nº 30 determina, mantendo coerência entre os regramentos em voga.

Ante o exposto, somos, no âmbito da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, pela aprovação, no mérito, do Projeto de Lei nº 1.886, de 2021, na forma do Substitutivo anexo.

Sala das Comissões, em                      2022.

DEPUTADO LEANDRO GRASS

Relator 

[1] Disponível em: https://brasil.un.org/pt-br/158807-oms-revela-queda-no-uso-de-tabaco-no-mundo-e-pede-mais-investimentos-para-acelerar-progresso#:~:text=relacionadas%20ao%20tabaco.-,O%20quarto%20relat%C3%B3rio%20da%20Organiza%C3%A7%C3%A3o%20Mundial%20da%20Sa%C3%BAde%20(OMS)%20sobre,1%2C27%20bilh%C3%A3o%20at%C3%A9%202025. Consulta em: 18/08/2022.

[2] Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/publicacoes-svs/vigitel/vigitel-brasil-2021-estimativas-sobre-frequencia-e-distribuicao-sociodemografica-de-fatores-de-risco-e-protecao-para-doencas-cronicas/@@download/file/vigitel-brasil-2021.pdf . Consulta em: 17/08/2022.

[3] Disponível em: https://www.em.com.br/app/noticia/bem-viver/2022/05/30/interna_bem_viver,1370012/fumo-passivo-e-responsavel-por-mais-de-1-milhao-de-mortes-por-ano.shtml . Consulta em 17/08/2022.

[4] Disponível em: https://www.inca.gov.br/programa-nacional-de-controle-do-tabagismo . Consulta em: 18/08/2022.

[5] Disponível em: https://www.saude.df.gov.br/tabagismo . Consulta em: 18/8/2022.

[6] Disponível em: https://www.saude.df.gov.br/documents/37101/79116/Centros+de+Refer%C3%AAncia+em+Tratamento+do+Tabagismo+no+DF.pdf/b0d12804-25e2-870e-e4b0-10f623cf14ad?t=1648505401845 . Consulta em: 18/8/2022.

[7] Disponível em: https://www.scielo.br/j/ramb/a/9SpwnCbdfWRBjsnT43MPBYf/?lang=pt . Consulta em: 17/08/2022.

[8] Disponível em: https://www.inca.gov.br/sites/ufu.sti.inca.local/files/media/document/nota-tecnica-tabagismo-passivo-importancia-ambientes-100-livres-fumaca-tabaco.pdf . Consulta em 23/08/2022.