PARECER Nº         , DE 2024 – CAS 

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS SOCIAIS sobre Projeto de Lei nº 1.846, de 2021, que “regulamenta a publicidade infantil de alimentos no Distrito Federal”.

AUTOR: Deputado Robério Negreiros

RELATOR: Deputado Martins Machado

I – RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Assuntos Sociais o Projeto de Lei – PL nº 1.846, de 2021, de autoria do Deputado Robério Negreiros, que visa regulamentar a publicidade infantil de alimentos nas escolas da rede de ensino do Distrito Federal.

No art. 1º, proíbe-se a comunicação mercadológica dirigida às crianças nos estabelecimentos de educação básica.

No parágrafo único do art. 1º, impede-se a utilização de celebridades ou personagens infantis na comercialização, bem como a inclusão de brindes promocionais, brinquedos ou itens colecionáveis associados à compra do produto.

No art. 2º, entende-se por comunicação mercadológica toda e qualquer atividade de comunicação comercial, inclusive publicidade, para divulgação de produtos, serviços, marcas e empresas independentemente do suporte, da mídia ou do meio utilizado.

No art. 3º, estabelecem-se as penas: (I) de multa e (II) suspensão da veiculação da publicidade em caso de descumprimento das restrições estabelecidas.

No §1º do art. 3º, estabelece-se que a pena de multa e a suspensão da veiculação da publicidade serão aplicadas pelo órgão competente, podendo ser cumulativa ou não, mediante procedimento administrativo, assegurados o contraditório e a ampla defesa.

No §2º do art. 3º, dispõe-se que o Estado providenciará, na forma do regulamento, a graduação da pena de multa de acordo com a gravidade.

No §3º do art. 3º, estabelece-se que a multa aplicada será revertida em favor do Fundo de Defesa dos Direitos do Consumidor.

No §4º do art. 3º, institui-se que a multa prevista no caput do art. 3º será atualizada anualmente, de acordo com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor –INPC, e, em caso de extinção deste índice, será adotado outro indicador criado por legislação federal e que reflita a perda do poder aquisitivo da moeda.

Por fim, nos art. 4º e 5º, dispõem-se as cláusulas de regulamentação e vigência na data de publicação da Lei, respectivamente.

Na Justificação, o autor declara que o PL sob análise tem por finalidade implantar no Distrito Federal legislação específica a fim de evitar publicidade enganosa ou abusiva que se aproveite da deficiência de julgamento e experiência das crianças. Associa a obesidade infantil à publicidade e propaganda, corroborando a afirmação com dados da Organização Mundial da Saúde e aponta o tema como preocupação crescente das autoridades de saúde.

O Projeto de Lei foi lido em 30/3/2021 e distribuído, em análise de mérito, à Comissão de Assuntos Sociais – CAS (RICLDF, art. 65, I, “d”) e à Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC (RICLDF, art. 69, I, “b”) e, em análise de admissibilidade, à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ (RICLDF, art. 63, I). Finda a legislatura, a matéria teve a tramitação sobrestada e, posteriormente, retomada por meio da Portaria GMD nº 90, de 6 de março de 2023. 

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Por determinação do art. 65, I, “d”, do RICLDF, compete à Comissão de Assuntos Sociais, entre outras atribuições, analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito das matérias que tratam de proteção à infância. É o caso do projeto em comento, que intenta regulamentar a publicidade infantil de alimentos nas escolas de educação básica distritais.

Cabe destacar que a análise de mérito engloba avaliação de aspectos de necessidade, oportunidade, viabilidade e conveniência. Atributos fundamentais para ponderação acerca da relevância, impacto e aplicabilidade da medida proposta; bem como para verificar consonância com os marcos legais e conceituais sobre a matéria.

A Constituição Federal de 1988 designou a alimentação e a proteção à infância como direitos sociais (art. 6º) e instituiu entre os deveres do Estado o de assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem o direito à alimentação (art. 227).

O Decreto federal nº 99.710, de 21 de novembro de 1990, que promulgou a Convenção sobre os Direitos da Criança, também previu que os Estados Partes se comprometeriam a assegurar à criança a proteção e o cuidado necessários para seu bem-estar, tomando todas as medidas legislativas e administrativas adequadas (art. 3º, 2).

Nesse sentido, a Lei federal nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, estabeleceu em seu art. 1º, que cabe ao poder público formular e implementar políticas, planos, programas e ações com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada.

Segundo a Lei supracitada, a segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde, in verbis:

Art. 3º. A segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis.

Ainda de acordo com a Lei federal nº 11.346/2006, é dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, in verbis:

Art. 1º. Esta Lei estabelece as definições, princípios, diretrizes, objetivos e composição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN, por meio do qual o poder público, com a participação da sociedade civil organizada, formulará e implementará políticas, planos, programas e ações com vistas em assegurar o direito humano à alimentação adequada.

...

§ 2º É dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade.

Quanto ao direito à alimentação escolar adequada, no plano local, a Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, em consonância com o art. 208, VII, da Constituição Federal de 1988, definiu como responsabilidade do Poder Público a garantia de atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde (art. 224).

No ambiente escolar das redes pública e privada do Distrito Federal, as ações de promoção da alimentação adequada e saudável das instituições de educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, são regulamentadas pelo Decreto distrital nº 36.900, de 23 de novembro de 2015, que, em seu art. 4º, proíbe a exposição, no ambiente escolar, de qualquer tipo de material publicitário sobre alimentos não saudáveis relacionados em seu art. 3º, in verbis:

Art. 3º. Fica proibida a comercialização dos produtos a seguir relacionados no ambiente escolar:

I - balas, pirulitos, gomas de mascar, biscoitos recheados, chocolates, algodão doce e confeitos em geral;

II – refrigerantes, refrescos artificiais e bebidas achocolatadas;

III – salgadinhos industrializados e biscoitos salgados tipo aperitivo;

IV – frituras em geral;

V – pipoca industrializada e pipoca com corantes artificiais;

VI - bebidas alcoólicas, cerveja sem álcool e bebidas que contenham taurina ou inositol;

VII – alimentos industrializados cujo percentual de calorias provenientes de gordura saturada ultrapasse 10% (dez por cento) das calorias totais.

A propaganda de alimentos tem sido foco de discussões entre especialistas da área de saúde, uma vez que existem fortes evidências de que a mídia televisiva influencia as preferências alimentares da sociedade. Acredita-se que tais propagandas vêm contribuindo para um “ambiente obesogênico”, pois há uma valorização dos alimentos altamente calóricos e pouco nutritivos, dificultando escolhas mais saudáveis[1].

Segundo dados do Ministério da Saúde – MS, a estimativa é que 6,4 milhões de crianças tenham excesso de peso no Brasil e que 3,1 milhões já evoluíram para obesidade. A doença afeta 13,2% das crianças entre 5 e 9 anos acompanhadas no Sistema Único de Saúde, o que pode trazer consequências preocupantes ao longo da vida[2].

Com efeito, o Decreto federal nº 11.821, de 12 de dezembro de 2023, dispõe como eixos estratégicos que orientam as ações de promoção da alimentação adequada e saudável no ambiente escolar: a educação, a doação e comercialização e a comunicação mercadológica de alimentos e bebidas, in verbis:

Art. 5º. São eixos estratégicos das ações de promoção da alimentação adequada e saudável no ambiente escolar:           

I - Educação Alimentar e Nutricional;

II - Doação e Comercialização de Alimentos e Bebidas; e

III - Comunicação Mercadológica de Alimentos e Bebidas.

No eixo “Comunicação Mercadológica de Alimentos e Bebidas”, o Decreto dispõe, em seu art. 8º, que será garantida proteção contra ações de comunicação comercial veiculadas na escola que envolvam alimentos ultraprocessados, preparações e bebidas com altos teores de caloria, gordura saturada, gordura trans, açúcar adicionado e sódio, ou com adição de edulcorantes, e outros alimentos em desconformidade com o disposto no Guia Alimentar para a População Brasileira e no Guia Alimentar para Crianças Brasileiras Menores de Dois anos do Ministério da Saúde.

De acordo com a Política Nacional de Alimentação e Nutrição, do MS, o elenco de estratégias na saúde direcionadas à Promoção da Alimentação Adequada e Saudável envolve estratégias de regulação de alimentos. Essa Política assevera que as ações de monitoramento da publicidade e propaganda de alimentos devem limitar a promoção comercial de alimentos não saudáveis para as crianças.

No que se refere ao marketing, a obrigação de proteger é particularmente importante, simplesmente porque os governos não conseguem investir tanto tempo e recursos na promoção de dietas saudáveis quanto a indústria de alimentos investe na divulgação comercial de produtos nocivos à saúde[3].

A Lei distrital nº 5.146, de 19 de março de 2013, regulamentada pelo Decreto nº 36.900/2015, ao estabelecer diretrizes para a promoção da alimentação saudável nas escolas da rede de ensino do Distrito federal, traz em seu texto ações voltadas à educação alimentar e a comercialização de alimentos e bebidas, mas não faz menção sobre a comunicação mercadológica dos mesmos.

Após essa breve exposição acerca do direito à alimentação adequada e saudável, fica nítida a relevância social, a oportunidade e a conveniência da Proposição, que tem como finalidade promover a proteção da infância e da juventude. Trata-se, portanto, de atuação estatal na efetivação de política social visando o desenvolvimento sadio e harmonioso da criança e do adolescente, conforme prevê o Estatuto da Criança e do Adolescente (art. 7º). 

Com efeito, como já há Lei local sobre a matéria, em observância à Lei Complementar nº 13, de 3 de setembro de 1996, a qual dispõe que “o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, salvo se lei posterior alterar lei anterior” (art. 84, III, “a”), propomos o Substitutivo anexo, que, em atenção à ideia central do Autor, aprimora a Lei distrital nº 5.146/2013 para dispor sobre comunicação mercadológica de alimentos e bebidas. 

Essa medida revela o atendimento de outro requisito do mérito, o da necessidade, pois, para alterar lei em sentido estrito já existente no ordenamento jurídico distrital, torna-se necessário movimentar a via legislativa.

Por outro lado, no que tange a sua viabilidade, vale ressaltar que Lei de matéria correlata foi julgada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.631, ipsis litteris: 

Como recomenda a Organização Mundial da Saúde, as escolas e os demais locais onde as crianças se reúnem devem ser livres de todas as formas de publicidade de alimentos ricos em gorduras saturadas, gorduras trans, açúcares ou sódio, porque essas instituições agem como in loco parentis, ou seja, no lugar dos pais.

Ante o exposto, no âmbito da Comissão de Assuntos Sociais, somos pela aprovação, no mérito, do Projeto de Lei nº 1.846, de 2021, na forma do Substitutivo anexo.

Sala das Comissões,        de                      de 2024.

Deputada DAYSE AMARILIO                        Deputado MARTINS MACHADO

Presidente                                                  Relator

[1] Regulamentação da propaganda de alimentos infantis como estratégia para a promoção da saúde. Disponível em: http://www.scielosp.org/article/ssm/content/raw/?resource_ssm_path=/media/assets/csc/v17n2/a21v17n2.pdf. Acesso em: 22/3/2024.

[2]Obesidade infantil afeta 3,1 milhões de crianças menores de 10 anos no Brasil. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/noticias/2021/junho/obesidade-infantil-afeta-3-1-milhoes-de-criancas-menores-de-10-anos-no-brasil. Acesso em: 22/3/2024.

[3] Ministério da Saúde. A Saúde Pública e a Regulamentação da publicidade de alimentos.

SUBSTITUTIVO

(Autoria: Deputado Martins Machado)

Substitutivo ao Projeto de Lei nº 1846/2021, que “Regulamenta a publicidade infantil de alimentos no Distrito Federal.”

Dê-se ao Projeto de Lei nº 1.846, de 2021, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 1.846, DE 2021

 (Autoria: Deputado Robério Negreiros.) 

Altera a Lei nº 5.146, de 19 de agosto de 2013, que “estabelece diretrizes para a promoção da alimentação saudável nas escolas da rede de ensino do Distrito Federal”, para acrescentar diretrizes relacionadas à comunicação mercadológica de alimentos e bebidas nas escolas da rede de ensino do Distrito Federal. 

            A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 5.146, de 19 de agosto de 2013, para acrescentar diretrizes relacionadas à comunicação mercadológica de alimentos e bebidas nas escolas da rede de ensino do Distrito Federal.

Art. 2º A Lei nº 5.146/2013, passa a vigorar com as seguintes alterações:

I – A ementa passa a vigorar com a seguinte redação:

Estabelece diretrizes para a promoção da alimentação adequada e saudável nas escolas da rede de ensino do Distrito Federal.

II – O caput do art. 4º passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 4º Fica proibida a comercialização dos alimentos ultraprocessados e dos produtos a seguir relacionados nas escolas de educação infantil e de ensino fundamental e médio das redes pública e privada de ensino;

III – A Lei nº 5.146/2013 passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:

Art. 4º-A Fica proibida, no Distrito Federal, a comunicação mercadológica dos alimentos ultraprocessados e produtos relacionados nos incisos do art. 4º, nas escolas de educação infantil e de ensino fundamental e médio das redes pública e privada de ensino.

§1º Fica impedida a utilização de celebridades ou personagens infantis na comercialização, bem como a inclusão de brindes promocionais, brinquedos ou itens colecionáveis associados à compra do produto.

§2º Por comunicação mercadológica entende-se qualquer atividade de comunicação comercial, inclusive publicidade, destinada à divulgação, no ambiente escolar, de produtos, serviços, marcas e empresas que envolva alimentos ultraprocessados, independentemente do suporte, da mídia ou do meio utilizado.

Art. 4º-B Em caso de descumprimento das restrições apresentadas, o infrator estará sujeito às seguintes penalidades: 

 I – multa; 

II –  suspensão da veiculação da publicidade.

 § 1º A pena de multa e suspensão da veiculação da publicidade será aplicada pelo órgão competente, podendo ser cumulativa ou não, mediante procedimento administrativo, assegurados o contraditório e ampla defesa. 

§ 2º O Estado providenciará, na forma do regulamento, a graduação da pena de multa de acordo com a gravidade. 

 § 3º A multa aplicada será revertida em favor do Fundo de Defesa dos Direitos do Consumidor.

 § 4º A multa prevista no inciso I do caput deste artigo será atualizada anualmente, de acordo com o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), e, em caso de extinção deste índice será adotado outro índice criado por legislação federal e que reflita a perda do poder aquisitivo da moeda.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Sala das Comissões, em      de                           2024.

DEPUTADO MARTINS MACHADO

Relator