Ao Gabinete do Deputado Gabriel Magno

Assunto: relatoria do Projeto de Lei Complementar nº 41/2024

Senhor(a) chefe, 

De ordem do Presidente da Comissão de Educação, Saúde e Cultura, Deputado Gabriel Magno, nos termos do art. 78, inciso VI, do Regimento Interno da CLDF, informo que o Senhor Deputado Gabriel Magno foi designado para relatar o Projeto de Lei Complementar nº 41/2024.

O prazo para parecer é de 10 dias úteis, a contar de 12/6/2024, conforme publicação no DCL nº 125, de 12/6/2023, com prazo de conclusão de relatoria agendado no PLE para o dia 25/6/2023.

Brasília, 12 de junho de 2024. 

Luciano Dartora

Consultor Técnico-Legislativo - CESC

PARECER Nº , DE 2024 - CAF

Projeto de Lei Complementar nº 41/2024

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS FUNDIÁRIOS sobre o Projeto de Lei Complementar nº 41/2024, que “Aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências. ”

AUTOR: Poder Executivo

RELATOR: Deputado HERMETO

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Assuntos Fundiários o Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024, que aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências.

Em 04 de março de 2024, por meio da Mensagem nº 077/2024 GAG/CJ, o Governador do Distrito Federal submeteu à apreciação desta Casa Legilsativa o PLC e seus 15 anexos.

O PLC é integrado por 4 títulos assim discriminados:

Título I - Da Política de Preservação do CUB; 

Título II - Da Preservação, Ordenamento e Desenvolvimento Territorial;

Título III - Da Gestão e do Monitoramento do Território; 

Título IV - Das Disposições Finais e Transitórias. 

Em razão da extensão do texto legal, neste Relatório, apontaremos de forma suscinta diretrizes que compõem os títulos indicados.

Título I - Da Política de Preservação do CUB

O Título I que trata sobre a política de preservação do Conjunto Urbano de Brasília - CUB, é composto pelos seguintes capítulos: 

Capítulo I - Das Disposições Gerais; 

Capítulo II - Dos Princípios, Objetivos e Diretrizes Gerais do PPCUB; 

Capítulo III - Da Caracterização do Conjunto Urbanístico de Brasília; 

Capítulo IV - Das Diretrizes para Planos, Programas e Projetos Temáticos. 

No Capítulo I, Disposições Gerais, do Título I há a indicação que a Lei Complementar que institui o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB) é fundamentado pela Lei Orgânica do Distrito Federal e pelo Plano Diretor de Ordenamento Territorial. O PPCUB, destinado a delinear as políticas de preservação, planejamento e gestão para a Unidade de Planejamento Territorial Central, abrange áreas específicas como o espelho d'água do Lago Paranoá, a Estrada Parque Indústria e Abastecimento (EPIA), o Parque Nacional de Brasília e outros limites definidos geograficamente. Além disso, o PPCUB visa proteger a concepção urbanística e a paisagem urbana, promovendo o ordenamento territorial para atender às funções sociais da cidade e da propriedade urbana, em alinhamento com o Estatuto da Cidade. O PPCUB é integrado por anexos detalhados que mapeiam e classificam áreas de preservação, setorização territorial, zoneamento do espelho d'água, bem como a regulamentação específica para o Parque Nacional de Brasília, entre outros elementos pertinentes à gestão e preservação urbanística e ambiental da região.

O Capítulo II do Título I estabelece os princípios, objetivos e diretrizes gerais que orientam a preservação e o desenvolvimento do Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB). Os princípios incluem a valorização patrimonial, a integração do CUB com outras regiões, e a participação democrática da sociedade no planejamento urbano. Os objetivos são orientados à preservação e valorização do CUB como patrimônio cultural, fomento do desenvolvimento respeitando valores urbanos e promoção da participação social no processo de planejamento. São diretrizes gerais a preservação das características urbanas e patrimoniais do CUB, a integração de políticas públicas de mobilidade, habitação, cultura e saneamento, e a promoção de desenvolvimento sustentável. O PPCUB prevê ainda a requalificação de áreas históricas e a utilização eficiente de imóveis e terrenos, visando reduzir desigualdades socioespaciais e promover a urbanização inclusiva.

O Capítulo III do Título I, estabelece a caracterização do Conjunto Urbanístico de Brasília, estabelecendo seções que abordam Valores Patrimoniais, Atributos Fundamentais, Configuração Espacial e Escalas Urbanas.Os valores patrimoniais destacam a importância histórica, paisagística, estética e sociocultural do CUB, enfatizando a influência de Brasília no urbanismo e na arquitetura. Os atributos fundamentais incluem a interação de escalas urbanas distintas e a estrutura viária que integra essas escalas, além de elementos arquitetônicos e paisagísticos significativos. A configuração espacial é definida principalmente pelos eixos Monumental e Rodoviário-Residencial, que cruzam em ângulo reto e organizam o espaço segundo funções urbanas específicas, como áreas administrativas, residenciais e de lazer. As escalas urbanas são descritas como Monumental, Residencial, Gregária e Bucólica, cada uma com características e elementos próprios que contribuem para a identidade e a funcionalidade de Brasília, desde espaços simbólicos e administrativos até áreas residenciais e de lazer integradas ao ambiente natural. O detalhamento dos itens indicados é realizado no desenvolvimento do presente parecer. 

O Capítulo IV do Título I aborda diretrizes para planos, programas e projetos temáticos, com foco em mobilidade, espaços públicos, inserção de habitação, patrimônio cultural e saneamento ambiental. Sobre mobilidade, destaca-se que o sistema viário do Conjunto Urbanístico de Brasília é classificado em três níveis de restrição para intervenções, de alta a baixa, para preservar as características patrimoniais do CUB, com diretrizes que priorizam a mobilidade sustentável, o transporte coletivo não poluente, e a melhoria da infraestrutura ciclística e pedestre, garantindo que todas as intervenções sejam aprovadas mediante parecer técnico visando a conservação do patrimônio. Sobre as diretrizes para manter e requalificar espaços públicos, a proposta enfatiza a preservação das áreas verdes, a proibição de privatização e construções em espaços destinados ao público, e a promoção de uma paisagem urbana harmoniosa e sustentável. Sobre a habitação destaca-se que a inserção de uso residencial no CUB é regulada por critérios que incluem a adequação ao ambiente urbano e a priorização de Habitação de Interesse Social, devendo ser formalizada através de legislação específica que considera a sustentabilidade, a diversidade de ocupantes, e a integração com serviços e transportes públicos, assegurando também a participação comunitária e o manejo responsável de recursos naturais. Sobre o patrimônio cultural, a proposta define estratégias para o fortalecimento e preservação do patrimônio cultural, incluindo a implementação de programas para a valorização das áreas de interesse cultural, a conservação de obras de arte e a educação patrimonial, com a participação de órgãos governamentais e da sociedade civil para promover a manutenção e o reconhecimento dos bens culturais e históricos do Distrito Federal. E, por fim, sobre o saneamento ambiental, o projeto enfatizam a preservação dos elementos paisagísticos e hídricos, a proteção integral do Parque Nacional de Brasília, e a implementação de práticas sustentáveis na infraestrutura urbana, visando a saúde pública, a segurança e a manutenção da característica de cidade-parque do CUB.

Título II - Da Política de Preservação do CUB

O Título II que trata da Preservação, Ordenamento e Desenvolvimento Territorial é composto pelos seguintes capítulos: 

Capítulo I - Da Organização do Território; 

Capítulo II - Do Uso e da Ocupação do Solo; 

Capítulo III - Dos Dispositivos de Parcelamento do Solo; 

Capítulo IV - Das Áreas de Gestão Específica; 

Capítulo V - Dos Instrumentos de Política Urbana

O Capítulo I do Título II estrutura o território em 12 Territórios de Preservação (TP), definindo parâmetros específicos de uso e ocupação do solo, preservação de valores patrimoniais, e desenvolvimento sustentável para cada unidade, com o objetivo de garantir a preservação integrada da identidade cultural, histórica e da paisagem urbana do CUB. O Território de Preservação 1 – TP1: Eixo Monumental, foca na preservação da escala monumental e dos valores históricos, urbanísticos e paisagísticos representativos do poder federal e distrital, integrado por oito Unidades de Preservação que incluem áreas verdes, espaços culturais e institucionais, com diretrizes específicas para manter a integridade visual, arquitetônica e funcional destas áreas, proibindo novas construções que comprometam sua visibilidade e características originais. O Território de Preservação 2 - TP2: Plano Piloto de Brasília abrange a escala residencial, incluindo superquadras e entrequadras com comércios e equipamentos comunitários, focando na preservação de características arquitetônicas e urbanísticas históricas, com diretrizes específicas para manter a baixa densidade construtiva, a permeabilidade visual e o caráter verde das áreas. O Território de Preservação 3 - TP3: Setores Centrais é caracterizado como o centro urbano da cidade, destaca-se pela alta densidade de uso, diversidade funcional e valorização dos espaços públicos, com diretrizes voltadas para a preservação de sua escala gregária e integração de atividades urbanas diversas, enfatizando a mobilidade ativa e a manutenção de visuais abertas. O Território de Preservação 4 - TP4: Orla do Lago Paranoá enfatiza a preservação do caráter bucólico e baixa densidade construtiva, priorizando a manutenção de áreas verdes e acessibilidade pública à orla, com restrições específicas a novas construções residenciais e de alojamento, exceto em áreas designadas. O Território de Preservação 5 – TP5: Setores de Embaixadas abrange a área de transição entre a malha urbana central e a periferia do Lago Paranoá em Brasília, caracterizando-se por uma ocupação rarefeita do solo e enfatizando a preservação de sua forma urbana e paisagem através de diretrizes que mantêm a baixa densidade construtiva e a preservação das áreas verdes públicas, promovendo o tratamento paisagístico e a revisão do parcelamento em áreas como os Setores de Embaixadas e a Universidade de Brasília. O Território de Preservação 6 – TP6: Grandes parques e outras áreas de transição urbana é integrada por áreas destinadas a descompressão urbana em Brasília, como o Parque Dona Sarah Kubitschek e o Parque Ecológico Burle Marx, com diretrizes que enfatizam a preservação dos espaços abertos, a manutenção da permeabilidade do solo e da vegetação nativa, além de restringir novas construções dentro dos parques e promover a requalificação dos espaços públicos para reforçar a conexão entre áreas de lazer e esportivas. O Território de Preservação 7 – TP7: Espelho d’água do Lago Paranoá abrange exclusivamente o espelho d’água do Lago Paranoá, essencial para a paisagem e lazer de Brasília, com diretrizes focadas na conservação da qualidade da água, prevenção do assoreamento, controle de construções aquáticas e garantia do acesso público, mantendo a paisagem bucólica e as características visuais do lago sem obstruções. O Território de Preservação 8 – TP8: W3 Norte e W3 Sul abrange a área da via W3, intermediária entre superquadras e setores complementares, com ênfase na manutenção da arborização, integridade das construções geminadas, continuidade do acesso público, e preservação do uso misto sem alterar a paisagem urbana e a mobilidade. Planos específicos visam requalificar a via W3 e seu entorno, fortalecendo a conectividade e a diversidade de usos. O Território de Preservação 9 – TP9: Setores Residenciais Complementares abrange áreas residenciais de expansão do Plano Piloto, focando na manutenção do uso residencial, acesso público, e integração de comércio, com ênfase em preservar espaços verdes e a baixa densidade construtiva; os planos de preservação incluem requalificação urbana e revisão do parcelamento para melhorar a integração e acessibilidade. O Território de Preservação 10 – TP10: Setores Complementares – Áreas Oeste e Leste inclui setores que limitam as Asas Norte e Sul de Brasília, destacando-se por atividades múltiplas e institucionais; a preservação foca na baixa densidade construtiva, acesso público aos espaços verdes, e manutenção de rotas acessíveis, com planos específicos para requalificação urbana e integração dos setores. O Território de Preservação 11 – TP11: Vilas Residenciais abrange núcleos urbanos como Candangolândia e Vila Telebrasília, áreas de significativo valor histórico e paisagístico da construção de Brasília, com diretrizes focadas na preservação de traçados originais, áreas verdes, e arquitetura unifamiliar, além de requalificações urbanas para melhorar espaços públicos e infraestrutura comunitária. O Território de Preservação 12 – TP12: Setores de Serviços Complementares localiza-se a sudoeste do Plano Piloto, incorporando o Setor de Múltiplas Atividades Sul e outros setores, com um foco em preservar a diversidade de usos e atividades, manter espaços públicos arborizados e livres, e assegurar a permeabilidade do solo e a horizontalidade construtiva.

O Capítulo II do Título II trata do uso e ocupação do solo, incluindo o coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação, altura máxima, afastamentos, taxa de permeabilidade e vagas para veículos. Sobre os usos e atividades a proposta destaca a Tabela de Classificação de Usos e Atividades Urbanas e Rurais do DF, detalhados nos Anexos VII e X do Projeto. Define que os usos obrigatórios e complementares estão sujeitos a regulamentações específicas, que devem ser aprovadas por atos executivos, submetidos à avaliação de órgãos de planejamento territorial e preservação, e atualizados a cada dois anos conforme as classificações da CNAE. Sobre os parâmetros de ocupação do solo a proposta trata do coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação, altura máxima, afastamentos, taxa de permeabilidade e vagas para veículos, conforme discriminado no Anexo VII e na Lei Complementar. Esses parâmetros regulam o volume e a forma de ocupação das edificações, com subsolos permitidos salvo inviabilidade técnica ou ambiental. A aplicação destes parâmetros está sujeita a condições ambientais e legislativas específicas, com casos omissos requerendo análise e aprovação do órgão gestor de planejamento territorial. 

Destaca-se que as regras de uso e ocupação dos territórios são distribuídas no texto da Lei Complementar e nos anexos que acompanham a Lei e serão detalhados no desenvolvimento deste parecer.

O Capítulo III do Título II trata do parcelamento do solo, desdobro e remembramento. O parcelamento deve observaraunidade morfológica das áreas, basear-se na caracterização do CUB e nos critérios de uso e ocupação, em atenção aos estudos específicos para viabilizar alterações, permitindo ajustes em função de necessidades infraestruturais ou conflitos de locação.

O Capítulo IV do Título II prevê Áreas de Gestão Específica, incluindo a UnB, o SMU e o SCES Trecho 3 Polo 7. Planos de Uso e Ocupação do Solo devem ser elaborados pelo órgão gestor da respectiva Área e devem conter estrutura viária, identificação e delimitação de áreas de interesse ambiental, zoneamento ousetorização da gleba, especificando os parâmetros de controle do uso do solo. 

O Capítulo IV do Título II prevê os instrumentos de política urbana, tais como: a outorga onerasa do direito de construir (ODIR); a outorga onerosa de alteração de uso (ONALT); o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e do imposto predial e territorial urbano progressivo e da desapropriação; a compensação urbanística; a transferência do direito de construir; o tombamento de bens ou conjuntos urbanos; a instituição de áreas especiais de interesse social (AEIS); a concessão de direito real de uso (CDRU); e a concessão de uso. 

Título III - Da Gestão e do Monitoramento do Território

O Título III trata da Gestão e do Monitoramento do Território, sendo composto pelos seguintes capítulos: 

Capítulo I - Da Estrutura Institucional de Planejamento, Gestão e Monitoramento; 

Capítulo II - Da Gestão Compartilhada do CUB; 

Capítulo III - Da Gestão Democrática; e 

Capítulo IV - Das Infrações e das Sanções. 

O Capítulo I do Título III prevê a estrutura institucional de planejamento, gestão e monitoramento integrada pelos: órgãos distritais de planejamento, gestão, preservação e fiscalização; e órgãos colegiados de gestão participativa. O órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal é o responsável pela corredação. A Câmara Temática do Conjunto Urbanístico de Brasília (CT/CUB) é a instância consultiva e de caráter permanente.   

O Capítulo II do Título III prevê que a gestão compartilhada do Conjunto Urbanístico de Brasília é conduzida pelo órgão distrital de planejamento territorial e urbano, em conjunto com os órgãos distrital e federal de preservação do patrimônio cultural, mediante um Acordo de Cooperação Técnica que estabelece ações integradas para a valorização do CUB como patrimônio cultural da humanidade, sendo operacionalizada pelo Grupo Técnico Executivo responsável pelo planejamento e monitoramento das intervenções e atividades relacionadas ao patrimônio.

O Capítulo III do Título III prevê que a gestão democrática doConjunto Urbanístico de Brasília é implementada por meio de audiências públicas, reuniões públicas, e outros mecanismos participativos, para discussão de planos de uso e ocupação, projetos urbanísticos e parques urbanos, exigindo a disponibilização antecipada de material e adequada divulgação das sessões para garantir a participação efetiva da população interessada.

O Capítulo IV do Título III trata das infrações e das sanções, estabelece medidas punitivas para descumprimentos, variando de advertências a multas calculadas segundo a gravidade da infração, com possibilidade de reincidência e infração continuada aumentando a penalidade, garantindo processos administrativos com recurso, contraditório e ampla defesa.

Título IV - Das Disposições Finais e Transitórias

O Título IV sobre as disposições finais e transitórias dispõe sobre: a criação e regularização urbanística de equipamentos públicos; criação de lotes, alteração de parcelamento e desafetação de áreas; cooperação técnica com a União para a preservação dos bens culturais de interesse comum; processo legislativo de atualização e alteração das normas presentes no PPCUB; e revogações.  

Anexos

O Projeto de Lei contém ainda os seguintes anexos: 

Anexo I – Mapa da Área de Abrangência do Plano de Preservação do Conjunto

Urbanístico de Brasília;

Anexo II – Mapa de Setorização da Área de Abrangência do PPCUB;

Anexo III – Mapa de Classificação do Sistema Viário, para fins de preservação;

Anexo IV – Quadro de Bens Culturais, contemplando: - Bens Tombados ou com

Indicação de Preservação; - Obras de Arte Móveis e Integradas;

Anexo V – Mapa dos Territórios de Preservação – TP;

Anexo VI – Poligonais e Quadro de Coordenadas de Perímetro das Unidades de

Preservação – UP;

Anexo VII – Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP por

Unidades de Preservação;

Anexo VIII – Mapa de Valoração por Componente de Preservação;

Anexo IX – Quadro Síntese de Valoração dos Territórios e Unidades de

Preservação;

Anexo X – Tabela de Uso e Atividades do TP 11;

Anexo XI – Mapa da Rede de Transporte para Exigência de Vagas;

Anexo XII – Quadro de Exigência de Vagas de Veículos;

Anexo XIII – Desafetação de Área Pública e Alteração de Parcelamento;

Anexo XIV – Glossário; e

Anexo XV – Siglário.

Na Exposição de Motivos n° 2/2024 - SEDUH/GAB, o Secretário da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação do DF - SEDUH sustenta que o PPCUB está fundamentado no Decreto-Lei n° 25, de 1937, que estabelece a política de proteção do patrimônio histórico, artístico e cultural do país. Que atende ao disposto no Capítulo da Política Urbana da Constituição Federal, aos dispositivos do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257, de 2001, e às determinações da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF.

Argumenta, também, que a LODF estabelece como um dos objetivos prioritários do DF o zelo pelo CUB. Além disso, o instrumento de planejamento e gestão urbana do CUB está previsto no Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF – PDOT. Ainda nesse sentido, é realça que a última missão da Unesco para monitorar o estado de conservação do CUB, no ano de 2020, recomendou a instituição de instrumento próprio para nortear o planejamento, a gestão e a preservação do CUB, a fim de que as características originais do projeto de Lucio Costa sejam preservadas.

O autor ressalta que o PPCUB vem para consolidar e atualizar a normativa de uso e ocupação do solo para lotes e projeções na região do CUB, além de sistematizar as bases para a preservação do Patrimônio da Humanidade que é Brasília. Salienta, ainda, que o PPCUB cumpre o papel simultâneo de: i) plano de preservação do conjunto tombado; ii) legislação de uso e ocupação do solo desse conjunto; e iii) Plano de Desenvolvimento Local – PDL da Unidade de Planejamento Territorial Central – UPT Central.

Por fim, é destacado que o PPCUB permitirá uma gestão mais eficaz do território, de maneira compartilhada entre os órgãos distrital e federal, além de todo o processo ter sido realizado de forma transparente, com discussões entre o Poder Público, a sociedade e o IPHAN, cujas contribuições foram incorporadas ao texto do PLC.

O projeto de lei complementar foi distribuído, para análise de mérito, a esta Comissão de Assuntos Fundiários - CAF (RICL, art. 68, I, “c”, “h” e “i”); à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT (RICL, art. 69-B, ”g”, “h”, “i” e “j”); à Comissão de Educação, Saúde e Cultura – CESC (RICL, art. 69, I, “i”); e, para análise de admissibilidade, à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF (RICL, art. 64, II, “a” e “c”); e à Comissão de Constituição e Justiça — CCJ (RICL, Art. 63, I). 

No prazo regimental, nenhuma emenda foi apresentada no âmbito desta CAF. No prazo de emendas retificado pelo MEMORANDO-CIRCULAR Nº 5/2024-CAF (SEI 00001-00023196/2024-68), foram apresentadas 173 emendas.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

O presente parecer tem como objetivo a análise do Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024, que aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília – PPCUB e dá outras providências.

Diante da complexidade da matéria e para melhor compreensão dos temas analisados, optou-se por dividir o parecer em capítulos, nos quais são apresentadas as principais informações sobre o PLC, as funções a serem desempenhadas pelo PPCUB, análises e apontamentos a respeito dos principais problemas e controvérsias identificados e por último as propostas de emendas, que serão apresentadas em tempo hábil. 

O presente parecer utiliza-se predominantemente da estrutura e dos argumentos  desenvolvidos no “Estudo PPCUB: Relatório final de análise ao PLC nº 41/2024”, resultado do Grupo de Trabalho PPCUB (GT PPCUB), instituído pelo Ato do Terceiro Secretário nº 2/2024 e disponibilizado às Assessorias da Câmara Legislativa do Distrito Federal em 30 de abril de 2024.

Além do corpo do PLC, distribuído em 168 artigos, o GT PPCUB analisou pormenorizadamente todas as 72 Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURPs, constantes no Anexo VII. As tabelas comparativas em relação à legislação vigente e às disposições da Portaria nº 166/2016 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Iphan encontram-se no Anexo I doEstudo acima referenciado, para a consulta.

O presente parecer contém 6 capítulos. No capítulo 1, destacamos a relevância e o destaque do PPCUB na LODF e no PDOT, e, no capítulo 2, apontamos as considerações gerais sobre a proposta apresentada pelo Poder Executivo. 

Na sequência, nos capítulos 3 e 4, apresentamos o papel do PPCUB como norma de uso e ocupação do solo, como Plano de Desenvolvimento Local – PDL e como Plano de Preservação do CUB, conforme previsão da LODF.

O capítulo 5 é dedicado à análise dos três principais pareceres técnicos do Iphan, elaborados desde 2019 para diferentes versões do PPCUB, no capítulo, apontamos alguns destaques e possíveis divergências que permanecem no texto do PLC nº 41, de 2024.

No capítulo 6 analisamos o processo legislativo de regulação do uso do solo no Distrito Federal e o papel do Poder Legislativo, tendo em vista dispositivos contidos no do PLC que afastam os parlamentares do exercício de competências constitucionalmente asseguradas ao Poder Legislativo. Ainda no capítulo 6 apresentamos as razões das emendas e observações ao Anexo VII do PLC nº 41/2024. Em razão da extensão e detalhamento do Anexo VII, no presente parecer optamos por apontar observações e preocupações não exaurientes, a partir de categorização enunciada no subtítulo 6.2 do presente trabalho.     

E, por fim, ao final do parecer são apresentadas emendas ao PLC nº 41/2024, nesta relatoria. 

1. O PPCUB NA LODF E NO PDOT

Segundo o PDOT/DF, o PPCUB é um instrumento de consolidação do regulamento de ordenação urbanística, de preservação do conjunto tombado e das diretrizes de planejamento, de controle de sua evolução espacial e de promoção do desenvolvimento econômico e social. Compreende, simultaneamente, os três conteúdos abaixo:

Plano de preservação;

Legislação de uso e ocupação do solo;

Plano de Desenvolvimento Local.

Sua área de abrangência (poligonal do PPCUB) é limitada à Unidade de Planejamento Territorial Central, conforme definido no Anexo I - Mapa 1C do PDOT/DF, demonstrado na figura abaixo:

A área de abrangência do PPCUBabarca a totalidade do território das seguintes Regiões Administrativas: Plano Piloto – RA I, Cruzeiro – RA XI, Candangolândia – RA XIX e Sudoeste/Octogonal – RA XXII, somando 487,73 km², representada na figura acima pela linha vermelha. Integra esse território a área tombada do Conjunto Urbanístico de Brasília[1], com superfície de 112,25 Km² indicada pela parte listrada na cor rosa.

Segundo o art. 24, I e VII, da Constituição Federal, é competência do DF legislar sobre direito urbanístico e sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico. A LODF materializa essa prerrogativa ao disciplinar diversos aspectos relativos à preservação e ao planejamento urbano do DF, dentre as quais se destaca a previsão de elaboração do plano diretor de ordenamento territorial do Distrito Federal – PDOT/DF e do plano de preservação do conjunto urbanístico de Brasília – PPCUB, por meio de lei complementar de iniciativa do Poder Executivo.

O PDOT/DF vigente está consubstanciado na Lei Complementar nº 803, de 2009, que trata, em vários dispositivos, sobre o PPCUB e sobre a Zona Urbana do Conjunto Tombado, conforme destacamosa seguir: 

a) O Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília é um instrumento de consolidação do regulamento de ordenação urbanística, de preservação do conjunto tombado e das diretrizes de planejamento, de controle de sua evolução espacial e de promoção do desenvolvimento econômico e social;

b) O PPCUB corresponde, simultaneamente, à legislação de uso e ocupação do solo e ao Plano de Desenvolvimento Local da Unidade de Planejamento Territorial Central;

c) O PPCUB incluirá os parâmetros de uso e ocupação do solo e as diretrizes de preservação e revitalização do sítio histórico urbano, que observarão a singularidade de sua concepção urbanística e arquitetônica;

d) O PPCUB conterá os instrumentos urbanísticos, edilícios e de gestão, inclusive programa de atuação para a área tombada;

e) O PPCUB incluirá o sistema de gerenciamento, controle, acompanhamento e avaliação do plano;

f) Serão realizadas audiências públicas no caso de elaboração e revisão do PDOT e do PPCUB;

g) Para imóveis situados na Zona Urbana do Conjunto Tombado, o PPCUB determinará a taxa máxima de ocupação;

h) A outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso poderá ser aplicada à Zona Urbana do Conjunto Tombado por meio do PPCUB;

i) O PPCUB deverá satisfazer as diretrizes para a Zona Urbana do Conjunto Tombado descritas no PDOT;

j) O PPCUB é o instrumento de planejamento e gestão do Conjunto Urbano Tombado e deverá considerar a legislação federal e distrital competente, observando a especificidade do sítio urbano e a singularidade de sua concepção urbanística e de sua expressão arquitetônica.

Com isso, percebe-se que o PDOT/DF, fundamentado nos arts. 316 a 319 da LODF, reservou um vasto conteúdo ao PPCUB, reconhecendo a importância do instrumento. O PPCUB, portanto, é uma peça-chave para o desenvolvimento e preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília - CUB, já que disciplina diversas condutas públicas e privadas que impactam de modo significativo essa área. Concluindo, observa-se que o plano tem impacto direto nos seguintes temas centrais:

a) Mecanismos de preservação de bens reconhecidos como relevantes para a caracterização do CUB;

b) Ações reativas e coercitivas no âmbito da preservação;

c) Sistematização e consolidação das normas uso e ocupação do solo;

d) Revitalização e dinamização de áreas degradadas e pouco ocupadas;

e) Regularização urbanística (usos e normas construtivas) de áreas ocupadas ilegalmente no CUB;

f) Caracterização de limites às modificações na malha viária em função do nível de preservação requerido para determinada localidade;

g) Definição de planos e projetos para a melhoria dos espaços públicos e o desenvolvimento socioeconômico local.

2. CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A PROPOSTA

2.1. Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURPs: organização e parâmetros

O PPCUB divide o território em 12 (doze) Territórios de Preservação – TP, os quais, por sua vez, são divididos em Unidades de Preservação – UP. Trata-se de uma sistematização com a finalidade de facilitar o planejamento, a gestão e a preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília. Para cada um dos TP é estabelecido um conjunto de diretrizes para preservação dos seus valores, bem como os planos, programas e projetos definidos para o desenvolvimento do território. 

A classificação e a delimitação dos Territórios de Preservação no PPCUB são feitas levando-se em consideração as funções e os atributos físicos predominantes, relacionados às escalas urbanas. Para melhor compreensão dessa delimitação, citamos o Território de Preservação 4 – TP4: Orla do Lago Paranoá, que compreende a orla oeste do Lago Paranoá e seu entorno imediato e que deve manter a escala bucólica. A escala bucólica é constituída pelo ambiente natural ou agenciado pelo homem, presente nas áreas verdes livres destinadas à preservação ambiental, à composição paisagística, ao lazer e à contemplação. Os planos, programas e projetos que se referirem a esse TP deverão respeitar, portanto, as características da escala bucólica.

Para as Unidades de Preservação – UP são definidos parâmetros de uso e ocupação, bem como outros instrumentos de controle urbanístico e de preservação, dispostos na forma de uma planilha, denominada Planilha de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP, que é um instrumento técnico que estabelece diretrizes e limites para o uso do solo, ocupação, parcelamento e edificação na área abrangida pelo PPCUB, e elaborada com base em estudos urbanísticos, arquitetônicos, ambientais e sociais, considerando as características específicas do local, suas potencialidades e restrições.

No Projeto, as PURPs foram estruturadas em três partes: I – Valor patrimonial, que contempla o patrimônio cultural, indicando os bens efetivamente tombados e os exemplares com valor patrimonial a serem inventariados pelo órgão responsável pela política cultural do DF; II – Parâmetros de uso e ocupação do solo: a) usos e atividades e b) ocupação do solo; e  III – Dispositivos de parcelamento e tratamento do espaço urbano, que estabelecem: a) instrumentos urbanísticos aplicáveis; b) áreas passíveis de parcelamento e suas alterações, desdobro e remembramento, e dimensões mínimas e máximas de lotes para cada caso; c) diretrizes gerais para os espaços públicos, referentes ao paisagismo, mobiliário urbano e sistema viário; e d) diretrizes e recomendações para os planos, programas e projetos previstos neste PPCUB.

Para melhor compreensão das PURPs, analisaremos seus elementos:

I - Valor Patrimonial – refere-se ao patrimônio cultural, indicando os bens efetivamente tombados e os exemplares com indicação de preservação. Em cada PURP, os componentes de preservação (histórico, forma urbana e paisagem urbana) são valorados em “maior valor” ou “menor valor”. A título de exemplo, no Setor de Embaixadas todos os elementos são classificados como “maior valor”, inclusive o componente histórico, o que não se verifica no Setor de Administração Federal Sul, no qual apenas os atributos forma urbana e paisagem urbana possuem “maior valor”. 

II - Parâmetros de Uso e Ocupação do Solo – referem-se a regras, regulamentos e diretrizes estabelecidas por autoridades para determinar como a terra pode ser utilizada e desenvolvida em determinadas áreas.

a) usos e atividades: referem-se às diversas maneiras como o espaço urbano é utilizado e desenvolvido. Aqui, estão incluídas diversas atividades institucionais, comerciais, residenciais, industriais e de prestação de serviços, e outras compatíveis. A título de exemplo, citamos o uso institucional, no qual estão incluídas atividades como escolas, faculdades e órgãos públicos;

b) ocupação do solo: refere-se à forma como os edifícios e instalações serão implantados no lote e as restrições construtivas. Correspondem aos índices de aproveitamento do solo, taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento, recuos obrigatórios, altura máxima das edificações, taxa de permeabilidade, etc.

III - Dispositivos de Parcelamento e Tratamento do Espaço Urbano – referem-se àsferramentas legais e regulamentares utilizadas para organizar, desenvolver e, ao mesmo tempo, controlar o uso e a ocupação do solo em áreas urbanas. Eles são comumente encontrados em legislações municipais e códigos de planejamento urbano e desempenham um papel fundamental no desenvolvimento ordenado das cidades. São eles:

a) instrumentos urbanísticos aplicáveis[2] – referem-se a ferramentas e mecanismos utilizados para a gestão do espaço urbano e para a implementação das diretrizes estabelecidas no PPCUB, com objetivo de promover o desenvolvimento sustentável, a ordenação do uso do solo e a melhoria da qualidade de vida nas cidades. Entre os instrumentos podemos mencionar: 

? Outorga Onerosa do Direito de Construir (ODIR): permite ao proprietário de um terreno construir além do limite básico estabelecido pelo zoneamento (até um limite máximo também definido na norma), mediante pagamento de contrapartida financeira ao Poder Público; 

? Outorga Onerosa de Alteração de Uso (ONALT): consiste em uma autorização do Poder Público, mediante contrapartida financeira, que possibilita a alteração da destinação original da unidade imobiliária para outra pretendida, de acordo com os limites impostos pela legislação;

b) parâmetros de parcelamento do solo – regula a divisão de glebas em lotes, quadras e vias, por meio de loteamento e desmembramento. Na PURP, referem-se também à possibilidade de reparcelamento, desdobro e remembramento, com indicação das permissões, a depender da área, condições e eventuais observações, como a exigência de dimensões mínimas e máximas de lotes resultantes;

c) diretrizes gerais para os espaços públicos – são aquelas destinadas aos espaços públicos, abordando paisagismo, mobiliário urbano e sistema viário, são fundamentais para criar ambientes urbanos funcionais, esteticamente agradáveis e que promovam a interação social, mobilidade e segurança dos cidadãos. Nelas podem constar o planejamento verde, variedade e biodiversidade, mobilidade sustentável, segurança viária, integração urbana, entre outros elementos.

d) diretrizes e recomendações para os planos, programas e projetos previstos no PPCUB – referem-se às diretrizes e às recomendações a serem seguidas quando da elaboração dos planos, programas e projetos. Nelas podem constar a previsão de requalificação de espaços públicos, gestão ambiental e paisagística; a restauração e a conservação de monumentos e edifícios históricos.

É importante ressaltar que as planilhas não apenas regulamentam o uso do solo, mas também visam garantir a conservação do patrimônio histórico e cultural, protegendo áreas de interesse paisagístico, arquitetônico e urbanístico. Por essa razão, devem passar por uma análise minuciosa, porque devem ser compatíveis com o estabelecido nas Portarias Iphan nº 314/1992 e 166/2016, que dispõem sobre a área tombada do Conjunto Urbanístico de Brasília, e com a legislação específica referente a outros aspectos, como a Lei nº 961/2019, que dispõe sobre criação, implantação e gestão de parques urbanos no Distrito Federal e dá outras providências. No caso do PPCUB estar em conflito com as normas indicadas, é oportuna ampla motivação a justificar a alteração. 

Pelas razões mencionadas, observamos a necessidade de alguns reparos e explicações adicionais ao que consta no corpo do PLC nº 41, de 2024 e no Anexo VII.

Consta no caput do art. 158 e no seu §2º que o PPCUB deve ser revisado, pelo menos, a cada dez anos, e que, em caso da necessidade de alteração do conteúdo das planilhas PURP, essas alterações devem se dar por meio de decreto do Poder Executivo, à exceção de situações que envolvam alteração de parâmetro de uso e ocupação do solo. Não nos parece haver dúvidas a respeito da impossibilidade jurídica de atos regulamentares e disciplinadores alterarem o próprio conteúdo da lei complementar. Ao decreto compete esclarecer aspectos da lei, definir procedimentos administrativos decorrentes dela, jamais alterar seu conteúdo.

O conteúdo das PURPs, inclusive parâmetros de parcelamento do solo (parcelamento, desdobro e remembramento), instrumentos urbanísticos aplicáveis, uso de espaço público e vagas públicas para veículos, deve ser alterado por meio de lei complementar, visto que os anexos da Lei são partes integrantes e indissociáveis dela, conforme consta no art. 5º do Projeto. 

Art. 5º São partes integrantes do PPCUB:

..........................................................................................

VII – Anexo VII – Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP por Unidades de Preservação;

Por razões semelhantes, entendemos que os resultados dos planos, programas e projetos específicos para a preservação e desenvolvimento, que resultem na criação ou alteração dos parâmetros que constam nas PURPs, devem ser objeto de Lei Complementar. 

Citamos o caso da revisão do parcelamento do Setor de Embaixadas Norte e Sul, para criação de lotes menores, mantendo a baixa ocupação do solo (art. 68, II) ou elaboração de estudo para analisar a viabilidade de inserção de uso residencial, inclusive de interesse social, nos Trechos 3 e 4 do SMAS, mantendo controle dos padrões morfológicos e dos limites de altura do setor.     

Qual a razão de se criar Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação na Lei do PPCUB se estudos e projetos podem alterá-las, gerando normas de nível infralegal? O PPCUB possui a mesma função da Lei de Uso e Ocupação do Solo - LUOS e, como tal, os resultados de estudos elaborados pelos órgãos do Governo não têm o poder de alterá-lo, assim como é para a LUOS.

No que diz respeito à especificação dos usos e atividades nas PURPs, observa-se o mesmo padrão adotado na LUOS. A atividade é detalhada com código numérico de dois dígitos, que corresponde à junção da Seção e Divisão da CNAE; e o Grupo com código numérico de três dígitos, que corresponde à categoria de mesmo nome na CNAE. A aplicação dos usos e atividades está condicionada à regulamentação aprovada por ato do Poder Executivo, que especifique classe e subclasse de atividade para cada Unidade de Preservação – UP.

2.2. Diretrizes para planos, programas e projetos temáticos

2.2.1 Mobilidade

O tema da mobilidade urbana é tratado em seção específica do PLC, nos arts. 21 e 22, os quais estabelecem um sistema de classificação para o sistema viário do CUB e diretrizes para a elaboração de projetos de mobilidade.

O sistema de classificação indica o nível de restrição a intervenções nas vias do CUB, classificadas em nível 1 (alto nível de restrição), nível 2 (médio nível de restrição) ou nível 3 (baixo nível de restrição). Possuem maior nível de restrição os principais eixos estruturadores da configuração espacial; médio nível as principais vias de articulação com os eixos estruturadores; e baixo nível as demais vias.

? Nível 1: Eixo Monumental (vias N1 e S1), ligações transversais entre os eixos S1 e N, Eixos Rodoviários Norte e Sul (ERN e ERS), Eixo W e Eixo L;

? Nível 2: vias W2, W3, W4, W5, L2, L3, L4, N2, N3, S2, S3 e Estrada Setor Policial Sul; 

? Nível 3: vias perimetrais ou de acesso às vias de nível 1 e 2. O rol apresentado no PPCUB é exemplificativo e inclui a EPIA, a EPAA, a EPIG, a EPAR, a via entre o Autódromo e o Parque Burle Marx, a via entre a Vila Planalto e o trecho 1 do Setor de Clubes Esportivo Norte, o acesso à ponte Honestino Guimarães e à ponte das Garças, o Contorno do Parque da Cidade, a Via de ligação EPIA/W3 Norte, a Estrada de Hotéis de Turismo, a via N4 e as vias de ligação L2/L3, L2/L4 e L3/L4.

Apesar desta classificação, não resta detalhado seu efeito no grau de permissividade ou de restrição às intervenções.  Assim, questiona-se: para vias com maior nível de restrição à intervenção seriam necessários documentos adicionais para aprovação do projeto, novos estudos e análises complementares por parte dos órgãos de preservação? 

Em debates públicos para a discussão do PPCUB, foi questionada a classificação atribuída às vias W1 norte/sul e L1 norte/sul, as quais não estão citadas expressamente no art. 21 e equivalem, portanto, ao nível 3 de restrição. Elas dão acesso às superquadras 100, 300, 200 e 400 e foram concebidas de modo descontínuo, a fim de manter sua caracterização local, não permitindo longos deslocamentos no sentido norte-sul. Preocupação quanto às intervenções nessas vias também está registrada no primeiro parecer técnico do Iphan, de 2019. 

A despeito da classificação, verificamos que a manutenção da descontinuidade dessas vias consta como diretriz de preservação do TP2 (art. 58, XI, do PLC). Além disso, o inciso II do art. 18 do PLC estabelece o acesso único para automóveis nas superquadras 100, 200 e 300, e o conjugado, a cada duas quadras 400, como elemento fundamental para a leitura e preservação da escala residencial.

Ainda sobre o sistema de classificação, destaca-se que os critérios de intervenção e os procedimentos de análise para aprovação das intervenções não constam no PLC e serão regulamentados por ato do Poder Executivo. Verifica-se, portanto, um alto grau de imprecisão e subjetividade no art. 21. A maior parte das vias do CUB estão classificadas como nível 3 e não é possível avaliar, no momento, a que tipo de intervenção elas estão sujeitas. Em todo caso, intervenções viárias na Macroárea A do CUB, nos termos da Portaria nº 166/2016, devem ser aprovadas pelo Iphan.

Quanto às diretrizes para os projetos de mobilidade, o PLC indica a priorização do pedestre e de modos coletivos, ativos e não poluentes de transporte, a maior conectividade do território no sentido leste-oeste, a melhoria do sistema cicloviário, o controle da oferta de vagas públicas, evitando-se bolsões extensos e áridos e articulando-os ao sistema de transporte coletivo, entre outras. Esse “viver a cidade” só pode ser experienciado democraticamente se for acessível a todas as pessoas – ou, pelo menos, ao maior número possível. Assim, o PLC reserva espaço à previsão de programas e projetos de intervenções viárias e à implantação de transporte público coletivo eficiente.

A eficiência do transporte público coletivo passa necessariamente pela sua capilaridade. É nesse sentido que surge, por exemplo, a previsão de estudos para implantar sistema de transporte coletivo complementar nas vias W4 e W5, integrado ao sistema principal (TP8), ou a implantação de transporte público, prioritariamente não poluente, ao longo do Eixo Monumental (TP1).   

No aspecto diretivo, os projetos de mobilidade no CUB devem priorizar a oferta dos modos coletivos de transporte, preferencialmente não poluentes, bem como devem promover intervenções que priorizem o espaço para o pedestre e demais modos de mobilidade individual, ativa, sustentável e não poluente. Os projetos orbitam em torno desses três eixos: transporte público coletivo, mobilidade ativa e controle de vagas de estacionamento público, como também, em vários momentos, são elaborados a partir da interseção deles.

Muitos dos projetos de mobilidade urbana previstos no PLC visam ao fortalecimento do transporte público como forma de mobilidade urbana fundamental, em consonância com o Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal – PDTU/DF, instituído pela Lei nº 4.566, de 2011, bem como valorizam a mobilidade ativa, conforme diretrizes da Política de Incentivo à Mobilidade Ativa – PIMA, instituída pela Lei nº 6.458, de 2019. 

A mobilidade ativa é promovida pela integração entre os setores do CUB, pelo redimensionamento das calçadas e pelo direcionamento do fluxo de pedestres. Além disso, o PPCUB visa complementar e melhorar a rede cicloviária existente, buscando a sua continuidade e a integração entre os setores, com os pontos de acesso aos meios de transporte coletivo e implementação de projeto integrado de urbanismo, mobiliário urbano, paisagismo e intensificação da arborização.

Avaliamos que as propostas de mobilidade ativa estão compatíveis com a PIMA. No entanto, sentimos falta de previsões mais específicas sobre propostas de fomento do Sistema de Mobilidade Ativa Compartilhada – SMAC, que se insere na PIMA, nos termos da Lei nº 6.458, de 2019:

Art. 4º Insere-se na PIMA o Sistema de Mobilidade Ativa Compartilhada – SMAC.

§1º O SMAC é o conjunto de produtos, serviços e equipamentos de infraestrutura urbana públicos e privados postos à disposição da população, com ou sem custos para o usuário, que permitam a realização de deslocamentos pelos meios de transporte inclusos na PIMA. 

Complementarmente, há indicação de diversas intervenções específicas nos planos, programas e projetos dos Territórios de Preservação, das quais destacamos:

TP1 (art. 56)

? Interligação dos setores Sudoeste e Noroeste, incluindo travessias para pedestres e ciclistas;

? Soluções de mobilidade e acessibilidade para o Eixo Monumental Oeste;

? Oferta de transporte público, preferencialmente não poluente, ao longo do Eixo Monumental, sendo vedado o uso do canteiro central para implementação de via.

TP3 (art. 62)

? Priorização, em vias internas, dos modos não motorizados, com a possibilidade de adoção de ruas compartilhadas;

? Previsão de garagens em subsolo em áreas de bolsões, com vinculação dos espaços em superfície ao uso público de lazer à arborização;

? Implantação de políticas públicas de estacionamento tarifado.

TP 8 (art. 76)

? Implantação de sistema de transporte público de maior capacidade e menor emissão de poluentes na via W3;

? Criação de travessias contínuas para pedestres e ciclistas no sentido leste-oeste;

? Estudo para sistema de transporte coletivo complementar nas vias W4 e W5, integrado ao sistema principal;

? Concessão de uso integrada ao sistema de transporte coletivo das garagens em subsolo previstaspara os lotes B das EQS 500, com vinculação dos espaços em superfície ao uso público de lazer.

TP9 (art. 79)

? Reformulação do sistema viário da Primeira Avenida do Sudoeste e requalificação dos estacionamentos contíguos.

TP 10 (art. 82)

? Ajuste do sistema viário do SIG, com possíveis alterações do parcelamento;

? Integração do SIG com o Parque da Cidade e com o Setor Sudoeste por meio de conexões de pedestres e ciclovias;

? Previsão de estudo para novas aberturas viárias, cicloviárias e de pedestres entre o SGA 900 (norte e sul) e o Parque da Cidade e o Parque Ecológico Burle Marx.

TP 12 (art. 88)

? Projeto paisagístico para conexão de pedestres e ciclistas entre o Setor Terminal Sul, Via W3 Sul e Setor Hospitalar Sul.

Em relação à política de cobrança de estacionamentos públicos, pontuamos que essa previsão ocorre no TP3, composto por 7 UPs equivalentes aos setores centrais[3], incluindo a Plataforma Rodoviária. Acrescente-se a previsão de concessão de uso das garagens em subsolo prevista no art. 76, citado acima, o que também indica a possibilidade de tarifação. Em 2023, se intensificaram os debates acerca do projeto de tarifação em larga escala em desenvolvimento pelo Poder Executivo (Zona Verde), que parece não se harmonizar às diretrizes do PPCUB, na medida em que prevê a cobrança em diversas regiões do Plano Piloto, inclusive no interior de superquadras residenciais.

Por fim, merece comentário o art. 107, que prevê uma fórmula de cálculo para a denominada “contrapartida de vagas”. Trata-se de concessão de uso onerosa para a implantação de vagas de veículos que excederem a área concedida gratuitamente, calculada nos termos do art. 106. Os recursos decorrentes da contrapartida devem ser destinados ao FUNDURB e devem ser aplicados em projetos de requalificação urbana e mobilidade ativa (§2º).

2.2.2. Habitação

O tema da habitação encontra-se majoritariamente disposto nos arts. 33 a 35 do PLC. A inserção do uso residencial ocorre em toda a área de abrangência do CUB, basicamente de duas formas. 

A primeira decorre da previsão de uso residencial contida nas PURPs. 

A segunda forma decorre da indicação de possibilidade de inserção desse uso nos “planos, programas e projetos” de determinadas UPs. Nesses casos, a inserção se dará pela instituição de programa ou projeto a ser aprovado por legislação específica.

Necessário destacar a utilização da expressão “legislação específica” nos caputs dos arts. 33 e 34. Legislação é um termo amplo, o qual pode ser utilizado em referência a leis, em sentido estrito, mas também a normas infralegais. Em leitura conjunta com o art. 157, II, observa-se que o PLC reserva à aprovação por decreto uma série de matérias relacionadas ao uso e à ocupação do solo decorrentes de estudos indicados no PPCUB. 

A aprovação do texto implicaria uma pré-autorização, desacompanhada de informações suficientes, de alterações ainda a serem estudadas, o que afastaria a CLDF de debater a aprovação de projetos e programas quando esses estiverem plenamente desenvolvidos. Trata-se de afronta à Lei Orgânica, que atribui ao Poder Legislativo a competência para dispor sobre planejamento e controle do uso, parcelamento, ocupação do solo e mudança de destinação de áreas urbanas (art. 58, IX).

Uma terceira forma de inserção do uso residencial no CUB seria por meio de lei específica (em sentido estrito), com posterior incorporação ao PPCUB quando de sua revisão (art. 34, § 1º). Nesse caso, embora o instrumento normativo seja adequado, faz-se necessário suprimir, por meio de emenda, o trecho final do parágrafo, especificamente “quando da revisão deste Plano”. 

A norma específica que aprovar o uso residencial pode realizar, concomitantemente, a atualização do PPCUB, a fim de não haver a coexistência de disposições contrárias. Os parâmetros de uso e ocupação do solo constituem matéria do PPCUB, conforme disposição da Lei Orgânica, e, portanto, devem ser incorporados ao Plano de modo tempestivo.

Em relação aos programas e projetos para inserção do uso residencial, esses deverão definir, para a área objeto de intervenção, percentual máximo destinado ao uso residencial e, desse total, percentual mínimo destinado à Habitação de Interesse Social – HIS no CUB. Além disso, o art. 34 estabelece uma série de condições, como a adoção de estratégias para atendimento a diversos arranjos familiares, a priorização de espaços consolidados, a captura da valorização imobiliária pelo poder público, a vinculação da inserção habitacional à reabilitação dos edifícios e à preservação da forma urbana, entre outras.

Para viabilizar a inserção de HIS, indica-se a aplicação de incentivos fiscais, instrumentos urbanísticos, normativos e financeiros, preferencialmente sem transferência da propriedade. Considerando a consolidação urbana do CUB, infere-se haver uma priorização da locação social, prevista no Plano Distrital de Habitação de Interesse Social – PLANDHIS, em relação às demais linhas de ação. Contudo, a proposta parece estar insuficientemente detalhada, restando dúvidas quanto à sua operacionalização e à segurança dos moradores beneficiários.

O art. 35 trata especificamente da inserção de HIS em imóveis vazios ou subutilizados por meio da instituição de Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS, cuja aprovação dependerá de lei específica de iniciativa do Poder Executivo, audiência pública e aprovação do CONPLAN. Previamente, são exigidos estudos específicos que devem conter, no mínimo, a indicação do público alvo, faixas de renda de atendimento, quantidade de unidades habitacionais, atividades econômicas para geração de renda dos beneficiários, formas de acompanhamento social das famílias, entre outros requisitos.

No TP3 (art. 62), há diretrizes específicas para inserção de moradias nos setores centrais do CUB, a exemplo do Setor Comercial Sul, área que já foi objeto de estudos para essa finalidade. Nesse território de preservação, a inserção de moradias está vinculada ao estímulo ao uso misto, com o objetivo de enfrentar o esvaziamento e a deterioração das edificações. 

Nesse território de preservação, o uso residencial é limitado aos edifícios existentes e à autorização por legislação específica. Está prevista a adoção de incentivos e contrapartidas que viabilizem a destinação de, no mínimo, 25% da área a moradia de baixa renda. Para isso, é possível a doação de imóveis ao Poder Público com fins de utilização em locação social ou em outros programas, sem transferência da propriedade. Quanto à doação de imóveis, não estão definidos quais incentivos viabilizariam essa medida, não havendo, ainda, qualquer detalhamento dos possíveis programas voltados à captura e à destinação de imóveis.

Não é a primeira vez que se discute a inserção de moradia nos setores centrais. A minuta do PPCUB avaliada pelo Iphan em 2018 tratava da introdução de habitação de interesse social no CUB mediante o gravame de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS. Nessa antiga versão, o uso residencial multifamiliar nos setores centrais ficava restrito à delimitação de ZEIS, e já ficava instituída a do SCS.

A questão também foi abordada no “Projeto Viva Centro!”, objeto de minuta de projeto de lei complementar também avaliada pelo Iphan, em 2021. Destacamos que o PLC incorpora diversos dispositivos do Viva Centro no que tange à habitação, a exemplo do estabelecimento de percentual mínimo de 25% para HIS, ao contrário da minuta anterior do PPCUB, que vinculava todo o uso residencial nos setores centrais para moradias de baixa renda.

O órgão de preservação federal criticou a falta de justificativa para a escolha da porcentagem, o que confere baixa prioridade à habitação de interesse social. No parecer nº 7/2021, destaca, ainda, que “a possibilidade de habitação destinada a qualquer público no SCS tem o potencial de atrair classe média/alta, que já é predominante no CUB e já se encontra atendida no próprio centro, em empreendimentos ‘com serviços’, como apart-hotéis, no SHN/SHS” (p.10). Em resumo, registra-se o risco de desvirtuamento da proposta. 

Além disso, outras preocupações do Iphan, as quais também se aplicam ao PLC, recaem sobre os potenciais impactos na paisagem urbana, a respeito da expulsão de atividades consolidadas nos setores centrais e sobre conflitos com outros usos relacionados à vocação cultural do SCS, por exemplo.

Essas são propostas que dependem de mais estudos e discussões no atual PLC, motivo pelo qual a inserção de uso residencial no TP3 foi incluída em “planos, programas e projetos” da PURP 19, nos seguintes termos: definição de estratégias para inserção de habitação, inclusive de interesse social, sendo o uso residencial limitado a edifícios construídos, subutilizados ou vagos.

Neste ponto, cabe uma reflexão quanto à questão habitacional no CUB de modo geral. Trata-se de área altamente valorizada, com forte pressão do mercado para abertura de novas regiões a serem edificadas e densificadas. Nesse sentido, é preciso cautela na avaliação das PURPs de determinadas áreas sabidamente mais visadas. Além dos setores centrais, apontamos os lotes na orla do Lago Paranoá e o Setor Noroeste, por exemplo. Nesse último, há previsão de ampliação do uso residencial em vários lotes ainda não edificados atualmente destinados a usos comerciais e de prestação de serviços.

Especificamente na Área Institucional do Noroeste (PURP 53), ao longo da via EPIA Norte, prevê-se também a inserção de uso residencial, inclusive de interesse social. Embora a previsão de HIS seja louvável, a medida é colocada de modo facultativo, e não obrigatório, e também depende de estudos futuros. Vale lembrar que certas diretrizes indicadas por Lucio Costa, registradas no documento Brasília Revisitada, nunca foram implementadas, como é o caso das residências econômicas no Setor Noroeste. 

2.2.3 Espaços públicos

Os espaços públicos têm fundamental importância para a escala bucólica do plano urbanístico de Brasília, tendo na manutenção do uso público e na garantia do acesso livre à população caminhos para se alcançar tal finalidade.

A definição dos espaços públicos passa pela valorização das áreas verdes características da escala bucólica, que conferem o emolduramento das superquadras, das áreas lindeiras às vias de nível 1 e 2 citadas anteriormente e permeiam os setores. A manutenção do caráter público desses espaços é valor definido no PPCUB, embora a norma autorize alguns projetos de intervenção nas áreas verdes do CUB.

Conforme a previsão, os projetos de requalificação dos espaços públicos feitos por meio de parceria entre o poder público e a iniciativa privada se darão mediante termo de cooperação e devem priorizar a manutenção da área verde e da arborização existentes. Em todo caso, qualquer intervenção em áreas públicas deve ser submetida a parecer técnico da unidade responsável pela preservação do CUB, do órgão gestor de planejamento territorial e urbano do DF.

Segundo o §3º do art. 23, as áreas verdes do CUB devem ser mapeadas e classificadas quanto ao nível de preservação, considerando sua importância na escala bucólica. O mapeamento será elaborado no prazo máximo de um ano, a partir da publicação da Lei Complementar.

Áreas públicas ocupadas irregularmente devem ser objeto de plano de realocação, desocupação ou regularização, conforme o caso. Em se tratando de ocupação por habitação de população de baixa renda, onde não for possível regularizar, a estratégia de desocupação deve levar em consideração o histórico da ocupação, o levantamento das famílias para inclusão em programas habitacionais e a realocação adequada (art. 24, § 2º). 

A preocupação com o ambiente natural está inserida nos projetos elencados na proposta voltados à qualificação dos espaços públicos. Busca-se a manutenção do predomínio da paisagem natural, com preservação do bioma cerrado e uso racional dos recursos naturais nos setores localizados à margem oeste do Lago Paranoá, nos parques urbanos e nas unidades de conservação. 

Há preocupação com o acondicionamento e armazenamento adequados de resíduos sólidos em áreas públicas e ordenamento da coleta, sem prejuízo da fluidez e da caminhabilidade dos pedestres. Merece destaque a necessidade de se pensar em soluções e regras que disciplinem tais procedimentos nos centros urbanos, já que, muitas das vezes, caçambas de lixo impactam de maneira negativa não só na caminhabilidade de pedestres, mas também nos estacionamentos públicos, ocupando vagas destinadas aos veículos.   

Os planos, programas e projetos de requalificação dos espaços públicos devem levar em consideração a qualificação da paisagem, intensificando a arborização – ao longo das vias, calçadas, ciclovias, estradas-parque, etc. –, de forma a proporcionar uma relação harmônica entre o espaço livre e o construído. 

O PPCUB proposto visa promover a sinalização indicativa do espaço urbano, em respeito ao Plano Diretor de Sinalização do DF, atualmente instituído pelo Decreto nº 19.372, de 1998, e ao regulamento para a sinalização turística. A obediência ao Plano na área do CUB é fundamental para padronizar e conferir maior apelo estético à sinalização das quadras e demais endereços, reforçando tal padrão como marca de Brasília. 

De acordo com a proposta, as áreas públicas do CUB podem ser ocupadas mediante concessão de uso ou concessão de direito real de uso. 

As ocupações por concessão de uso serão integralmente regidas por legislações específicas, inclusive as destinadas aos estacionamentos tarifados, atualmente sob regência da Lei Complementar nº 692, de 2004. O PPCUB se limita a fazer apontamentos sobre situações mais específicas, como regras para as hipóteses de cobrança, reservando à lei específica os casos não onerosos; a destinação dos recursos decorrentes será para o Fundo de Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal – FUNDURB; e o entendimento geral de que a concessão de uso de área pública para marquises pode ser não onerosa se autorizada na respectiva PURP, dispensada, nesses casos, a celebração de contrato com o DF.

Segundo o art. 28 da proposta, as ocupações de área pública mediante Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) são regidas pelo PPCUB ou por lei complementar específica, sendo os procedimentos administrativos regidos por tal norma específica. 

Os parágrafos 4º e 5º permitem a CDRU não onerosa de área pública em subsolo, de até 1 metro, para instalação e poço de ventilação, para projeções e lotes com taxa de ocupação de 100% que estejam contíguos à divisa voltada para logradouro público, e no espaço aéreo, de até 1 metro, para construção de elemento de proteção solar, desde que contíguo à divisa voltada para logradouro público. Em sentido similar, a proposta do PPCUB permite a concessão de direito real de uso como instrumento para regularizar as coberturas para garagens em superfície vinculadas às projeções residenciais, situadas em áreas públicas das SQS e SQN comprovadamente edificadas até 31 de dezembro de 1979.   

Contudo, a partir da leitura dos parágrafos do art. 28, nota-se que às PURPs – que integram o PPCUB – é delegada a possibilidade de alterar e complementar legislação específica que rege a ocupação de área pública no DF, além de se sobreporem a essa legislação específica quando dispuserem de modo diferente. Ora, se as PURPs podem alterar ou complementar uma legislação específica, e um decreto pode alterar as PURPs (art. 158, §2°), indiretamente haveria uma alteração de lei por decreto.

Art. 28. ....

§1º As PURP alteram ou complementam a legislação específica que rege a ocupação de área pública no Distrito Federal.

§2º Quando as PURP dispuserem de modo diferente da legislação específica que rege a ocupação de área pública no Distrito Federal, prevalece o disciplinado na PURP.

§4º Quando a PURP não dispuser em contrário, é permitida a concessão de direito real de uso não onerosa de área pública em subsolo, de até 1,00 metro, para instalação de poço de ventilação, para projeções e lotes com taxa de ocupação de 100%, desde que contíguo à divisa voltada para logradouro público.

As concessões de direito real de uso de área pública são, em regra, onerosas, exceto nos casos em que decorra da exigência da norma de ocupação do solo, de gabarito obrigatório, ou quando indicados como não onerosa de forma específica no PPCUB.

Nas áreas non aedificandi do CUB, é permitida a implantação de instalações técnicas de pequeno porte e mobiliário urbano que sejam considerados necessários, com anuência da unidade responsável pela preservação do órgão gestor de planejamento territorial e urbano do DF. São vedadas edificações, equipamentos e mobiliário urbano de médio e grande portes. 

A presença de quiosques, trailers e congêneres em áreas públicas para o exercício de atividades econômicas é permitida nos termos da legislação específica, sendo objeto de concessão de uso onerosa. Fica a cargo das Administrações Regionais do CUB a elaboração dos Planos de Ocupação de Quiosque e Trailers – POQT, que devem ser aprovados pelo órgão gestor do planejamento urbano e territorial do DF.

As bancas de jornais e revistas, indicadas nas PURP como lotes LRS, devem atender aos parâmetros do MDE/NGB/PSG 059/2003, ou modelo mobiliário que vier a substituí-lo, já que §3º do art. 31 do PPCUB estabelece que o modelo de mobiliário deve ser revisto. O controle da concessão ou da permissão de uso de área pública para bancas de jornais e revistas fica a cargo das Administrações Regionais do CUB.

As soluções de infraestrutura urbana devem ser compatíveis com a importância do espaço público, em especial quanto ao impacto visual. Nesse sentido, é vedada a instalação de rede de energia elétrica ou assemelhada do tipo aérea nos TPs 1 a 6, 8 e 10 (Eixo Monumental, Superquadras e Áreas de Vizinhança, Setores Centrais, Orla do Lago Paranoá, Setores de Embaixadas, Grandes parques e outras áreas de transição urbana, W3 Norte e W3 Sul e Setores Complementares - Áreas Oeste e Leste) e no Setor Terminal Sul. Caso haja rede instalada em desacordo, o PPCUB estabelece o prazo de 2 anos após a vigência da Lei Complementar para elaboração e execução de plano específico para substituição por rede subterrânea, podendo ser previstas parcerias público-privadas para este fim. 

Não estão incluídos nessa restrição os TPs relativos aos Setores Residenciais Complementares (Cruzeiro, Cruzeiro Novo, Octogonal, Noroeste e Sudoeste), às Vilas Residenciais (Candangolândia, Vila Telebrasília, Vila Planalto, Área de Tutela e Parque Urbano da Vila Planalto, Zoológico e Santuário da Vida Silvestre do Riacho Fundo) e aos Setores de Serviços Complementares (SMAS, Setor Hípico e Setor Policial). Com relação à via W3, a eventual implantação de Veículo Leve sobre Trilhos (VLT) demandará a instalação de rede elétrica alimentadora subterrânea.

2.2.4 Patrimônio cultural e componentes de preservação

O PLC conta com uma seção específica, arts. 36 a 41, que dispõe sobre o patrimônio cultural. Tais dispositivos tratam do sítio urbano tombado e de instrumentos para valorização e preservação do patrimônio material e imaterial.

A proposição indica, no Anexo IV, os bens culturais, os tombados e os registrados ou com indicação de preservação e exige, para esses exemplares, prévia consulta ao órgão responsável pela política cultural do DF e ao Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural do Distrito Federal - CONDEPAC em caso de qualquer intervenção ou demolição. 

Outras construções podem receber a indicação de preservação mediante apreciação do CONDEPAC e aprovação por ato próprio do Poder Executivo.

Vale ressaltar a previsão de licença específica a ser submetida à análise do órgão responsável pela política cultural em caso de demolição de blocos residenciais da Asa Norte e Asa Sul.

São previstos os seguintes programas, a serem aprovados por ato próprio do Poder Executivo:

a) Valorização das Áreas de Interesse Cultural: 

Objetiva estimular iniciativas culturais, educativas e ambientais, além do cumprimento da função social da propriedade e da cidade, por meio de instrumentos urbanísticos e fiscais nas denominadas Áreas de Interesse Cultural – AIC. Essas podem ser classificadas como (I) Patrimônio Material e Imaterial – PMI: área constituída de bens tombados ou registrados e respectivas áreas de tutela; (II) Reconhecimento de Referências Culturais – RRC: imóveis ou logradouros onde se pretende aplicar os instrumentos de catalogação, inventário ou inventário participativo); e (III) Território de Ocupação Cultural – TOC: onde se concentram instituições culturais ou se observa a apropriação social de espaços públicos com manifestações, práticas e saberes populares.

O programa deve abordar estratégias e ações para valorização, conservação ou restauro de bens e AICs. É prevista a possibilidade de isenção dos valores de ONALT e ODIR decorrentes da inserção de usos culturais, linha de crédito para o financiamento de obras de conservação e restauro, desoneração tributária associada às atividades culturais e à preservação de bens tombados, e aplicação de instrumentos urbanísticos para induzir a ocupação de imóveis não utilizados situados em áreas relevantes do CUB por atividades culturais.

b) Acervo Urbano de Obras de Arte:

Visa ao reconhecimento de obras de arte relevantes à delimitação de ações para a preservação. O Anexo IV contém a listagem de obras de arte móveis e integradas, sendo que a inclusão de novas obras depende da análise de conselhos de caráter artístico e da aprovação do CONDEPAC.

c) Educação Patrimonial

O programa prevê a elaboração de um Plano de Educação Patrimonial, o qual deve orientar a divulgação e a promoção dos valores associados ao patrimônio cultural do CUB e de outras referências culturais por meio de ações formativas e informativas, destinadas tanto ao poder público quanto à população em geral. Para isso, sua implementação deve envolver órgãos diversos e sociedade civil.

Ademais, importa mencionar o sistema de valoração atribuído aos denominados componentes de preservação, os quais têm como finalidade evidenciar aspectos imprescindíveis à preservação do CUB (arts. 50 e 51). São eles:

? Histórico: caracterizado por áreas significativas na história da cidade, no processo de construção ou ao longo de sua consolidação;

? Forma urbana: caracterizada pelo desenho urbano e pelos parâmetros de uso e ocupação do solo;

? Paisagem urbana: caracterizada pela inserção de edificações no território, com prevalência de espaços vazios.

Em cada PURP, referente às UPs de cada TP, os componentes de preservação são valorados em “maior valor” ou “menor valor”. Como exemplo, na PURP 19, referente ao Setor Comercial Norte/Sul e de Rádio e TV Norte/Sul, os três componentes possuem “maior valor”.

Quanto a isso, observa-se, de modo similar ao que ocorre com o sistema de classificação do sistema viário (art. 21), a ausência de informações adicionais e critérios objetivos que demonstrem como esses componentes de preservação podem balizar a análise das intervenções no CUB. O PLC não inter-relaciona o sistema de valoração com situações práticas, o que gera dúvidas quanto à sua aplicabilidade e efetividade. Por exemplo, em uma UP com “maior valor” na paisagem urbana, é possível o aumento de gabarito? As infrações eventualmente cometidas serão majoradas? As alterações de parâmetros de uso e ocupação de solo passarão por rito mais exigente? Os efeitos práticos dessa valoração não estão claros no projeto. Desde o parecer técnico nº 32/2019, essa questão é apontada pelo Iphan, o que também registramos em tópico específico deste trabalho.

2.3 Aspectos jurídicos: competências, conflitos normativos e técnica legislativa

No presente tópico, serão abordados os seguintes temas: a) o Projeto de Lei como fruto do exercício de competências comuns e concorrentes previstas na Constituição Federal de 1988 – CF/88 e na Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF; b) as instâncias protetivas do Conjunto Urbanístico de Brasília – CUB e suas atuações; c) a relação das normas protetivas do patrimônio com normas urbanísticas e ambientais; d) aspectos relacionados à admissibilidade, redação, técnica legislativa e regimentalidade.

Inicialmente, cumpre mencionar que, de acordo com o art. 216 da CF/88, constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico[4].

Antes da promulgação do atual texto constitucional, o Decreto-Lei nº 25/1937 – primeiro instrumento legal de proteção do patrimônio cultural brasileiro e o primeiro das Américas – já definia o patrimônio histórico e artístico nacional como o conjunto dos bens materiais ou imateriais cuja conservação é de interesse público, com excepcional valor arqueológico, etnográfico, bibliográfico, artístico ou vinculados a fatos memoráveis[5].

Tanto a Constituição quanto o Decreto-Lei nº 25/1937 preveem o tombamento como forma de acautelamento e preservação do patrimônio, a cargo dos órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e/ou dos Municípios[6]. Com a inscrição dos bens nos Livros do Tombo, eles passam a ser assegurados por meio da imposição de condições e restrições pelo Poder Público, quanto a sua proteção e uso. 

O tombamento gera, assim, uma série de efeitos jurídicos voltados à conservação e ao impedimento da destruição ou descaracterização dos atributos que fundamentaram o reconhecimento do bem como patrimônio de interesse público. A descaracterização ou ameaça de descaracterização dos atributos relevantes pode configurar infração administrativa e crime contra o patrimônio, sancionáveis com penalidades, nos termos do art. 216, § 4º, da CF/88 e do art. 247, § 4º, da LODF[7]. 

É pauta antiga, trazida à tona logo com a construção de Brasília, a busca pelo tombamento e pela elaboração de arcabouço normativo para garantir a preservação do CUB, construído a partir do projeto vencedor do concurso de 1957, uma vez que se trata de bem de notório interesse público, com excepcional valor artístico e histórico.

É simbólico, por exemplo, o bilhete do Presidente Juscelino Kubitschek enviado ao então diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – SPHAN (atual Iphan) em 15 de junho de 1960, solicitando o tombamento do Plano Piloto, por ser “indispensável uma barreira às arremetidas demolidoras que já se anunciam vigorosas”. Também no ano de 1960, a Lei nº 3.751, que dispõe sobre a organização administrativa do Distrito Federal definiu, em seu art. 38, que “qualquer alteração no plano-piloto, a que obedece a urbanização de Brasília, depende de autorização em lei federal”[8]. 

No entanto, somente em 1987 o CUB ganhou um primeiro normativo específico voltado a sua preservação, qual seja, o Decreto distrital nº 10.829/1987, que regulamentou o referido art. 38 da Lei nº 3.751/1960[9] e que atendeu ao requisito jurídico para inscrição de Brasília na lista do patrimônio mundial da Unesco.

Já o tombamento do CUB foi feito apenas em 14 de março de 1990 pelo SPHAN (atual Iphan) no Livro do Tombo Histórico sob o n° 532 da folha 17 do volume 2. Em seguida, o Instituto publicou a Portaria n° 4/1990, substituída pela Portaria nº 314/1992, a qual foi detalhada e complementada pela Portaria nº 166/2016, com definições e critérios de proteção do conjunto urbanístico.

Existem, portanto, três esferas protetivas (União, DF e Unesco), o que impõe, na gestão do conjunto tombado, a observância harmônica e sistemática dos regramentos de preservação do patrimônio, constantes da Constituição Federal, da Lei Orgânica, das leis, decretos, portarias federais e distritais, além das condições estabelecidas pela Agência da ONU.

O próprio art. 3º, XI, da LODF estabelece, como um dos objetivos prioritários do Distrito Federal, “zelar pelo conjunto urbanístico de Brasília, tombado sob a inscrição n.º 532 do Livro do Tombo Histórico, respeitadas as definições e critérios constantes do Decreto n.º 10.829, de 14 de outubro de 1987, e da Portaria n.º 314, de 8 de outubro de 1992, do então Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural – IBPC, hoje Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Iphan”. 

De fato, o art. 24, VII, da CF/88 e o art. 17, VII, da LODF determinam que compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, paisagístico e turístico. Além disso, é competência material do Distrito Federal, em comum com a União, conservar o patrimônio público[10]. O art. 30, IX, do texto constitucional ainda é mais elucidativo ao prever que compete ao DF, que acumula competências de Estado e Município[11], promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal[12].

Em relação à ação fiscalizadora federal, esclarece-se que está fora das competências do Iphan decidir sobre a presente proposição, a qual – apesar de interferir na forma como os edifícios serão construídos – não constitui, por si só, um projeto de intervenção arquitetônica ou urbanística, este sim objeto de análise e de eventual veto por parte do referido Instituto[13]. Os pareceres do Iphan acostados aos autos indicam sugestões ou considerações gerais, a partir da análise de compatibilidade da proposta com a política de tombamento em nível federal. A avaliação de proposta de intervenção ou projeto ocorrerá, oportunamente, em cada projeto submetido ao Instituto, nas hipóteses previstas no art. 85 da Portaria nº 166/2016, de acordo com as normas federais aplicáveis[14].

Ademais, conforme já mencionado, adicionalmente às normas federais e distritais, devem ser observadas as condições estabelecidas pela Unesco quando do reconhecimento do bem como patrimônio da humanidade. A atenção às normas da Unesco não significa violação da soberania nacional ou da autonomia distrital, uma vez que a própria Lei Orgânica assim determina em seus arts. 165, VI, e 247, §2º[15].

Conclui-se, pois, que, apesar de as esferas protetivas (União, DF e Unesco) serem autônomas, a própria Lei Orgânica do DF estabelece que, na gestão do conjunto tombado, devem ser considerados os regramentos de preservação distritais, federais e da Unesco.

Além das normas protetivas do patrimônio, a gestão do CUB deve atender às normas urbanísticas federais e distritais vigentes. Destaca-se que legislar sobre direito urbanístico é de competência concorrente da União e do Distrito Federal, de acordo com a CF/88 e com a LODF[16]. O DF também possui competência material de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano[17].

Nesse sentido, devem ser cumpridos os princípios relacionados à política de ordenamento territorial e do desenvolvimento urbano expressos na Constituição Federal de 1988 e na Lei federal nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que orientam o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. 

Ademais, a tutela do CUB deve estar em consonância com o regramento urbanístico distrital, embasado principalmente na Lei Orgânica – que estabeleceu a atual sistemática urbanística a partir da Emenda nº 49/2007 –, na Lei Complementar distrital nº 803/2009 (PDOT) – instrumento básico das políticas distritais de ordenamento territorial e de desenvolvimento urbano – e no Código de Obras e Edificações (COE), que regula obras e edificações públicas e particulares em todo o território do DF e disciplina procedimentos de controle urbano, licenciamento e fiscalização.

Para a gestão do conjunto urbano tombado, o parágrafo primeiro do art. 316 da Lei Orgânica prevê instrumento específico, que é o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília - PPCUB, aprovado na forma de Lei Complementar de iniciativa do Governador, com prévia participação popular, a exercer a função de Plano de Desenvolvimento Local[18]. No mesmo sentido, o parágrafo único do art. 67 do PDOT estabelece que o PPCUB é o instrumento de planejamento e gestão do conjunto tombado e deverá considerar a legislação federal e distrital competente, observando a especificidade do sítio urbano, bem como a singularidade de sua concepção e de sua expressão arquitetônica[19]. 

3. O PPCUB COMO PLANO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DA ÁREA CENTRAL

Conforme apontado anteriormente, o PPCUB tem tríplice função normativa: corresponde, simultaneamente, à legislação de preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, à lei de uso e ocupação do solo e ao Plano de Desenvolvimento Local (PDL) das áreas centrais da Unidade de Planejamento Territorial Central – UPT Central, onde se encontra o sítio urbano tombado (§1º, art. 316, LODF c/c art. 153, da LC 803, de 2009). 

O Plano de Desenvolvimento Local – PDL, previsto na LODF e no PDOT, atua como ferramenta de organização, controle e acompanhamento das soluções dos principais desafios enfrentados pelas cidades. Trata-se de instrumento de planejamento que busca delimitar estratégias para o desenvolvimento futuro. Nesse sentido, tem como premissa a implementação de ações e a sustentabilidade ambiental, urbanística e econômica.

Como Plano de Desenvolvimento Local, o PPCUB deve conter, nos termos do PDOT:

Art. 152. Os Planos de Desenvolvimento Local deverão conter, no mínimo:

I – adequações de desenho urbano, considerando a necessidade de compatibilização com o sistema de transporte público coletivo, com vistas à integração da rede viária local com a rede viária estrutural;

II – identificação das carências e indicação da necessidade de elaboração de projetos de infraestrutura básica;

III – identificação de carências e definição da localização de equipamentos comunitários e áreas verdes;

IV – localização e articulação de atividades geradoras de tráfego;

V – melhoria das condições de acessibilidade dos pedestres, dos ciclistas, dos portadores de necessidades especiais e dos veículos automotores;

VI – localização e padronização de mobiliário urbano;

VII – qualificação dos diferentes espaços públicos;

VIII – projetos especiais de intervenção urbana;

IX – indicação de prioridades e metas de execução das ações;

X – propostas orçamentárias relativas aos serviços e obras a serem realizados;

XI – sistema de gerenciamento, controle, acompanhamento e avaliação do plano.

...

Art. 154. O Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília será elaborado em conformidade com os princípios, objetivos e diretrizes desta Lei Complementar e da legislação específica relacionada à proteção de bens do patrimônio cultural, histórico e paisagístico, e incluirá, além do indicado no art. 152, os seguintes itens:

I – os parâmetros de uso e ocupação do solo e as diretrizes de preservação e revitalização do sítio histórico urbano, que observarão a singularidade de sua concepção urbanística e arquitetônica;

II – os instrumentos urbanísticos, edilícios e de gestão, inclusive programa de atuação para a área tombada;

III – o sistema de gerenciamento, controle, acompanhamento e avaliação do plano.

O PPCUB proposto tem como objetivos expressos, entre outros, a promoção do desenvolvimento do CUB, dinamizando seu território, sem perder de vista o respeito aos seus valores patrimoniais, seus atributos fundamentais, sua configuração espacial e suas escalas urbanas. Nos termos da proposta, o desenvolvimento do CUB tem como diretrizes a sustentabilidade; a requalificação de áreas de maior relevância cultural e histórica; a aplicação de instrumentos econômicos, tributários e financeiros que permitam a manutenção dos princípios e objetivos do PPCUB; o incentivo de ocupação de lotes vagos ou subaproveitados; a promoção da integração das políticas de mobilidade , de habitação, de cultura e de saneamento; o desenvolvimento de projetos integrados para turismo lazer, cultura e educação voltados à preservação do CUB; e a oferta de equipamentos urbanos e comunitários que atendam às necessidades e aos interesses da população.

Como Plano de Desenvolvimento Local, enfatiza a visão de centro urbano do conjunto tombado. Entende-se a urbanidade do CUB a partir do conjunto de vivências que, operadas principalmente nas escalas residencial e gregária, devem se equilibrar na compatibilização entre a preservação e o desenvolvimento social e econômico da cidade. 

De certa maneira, a necessidade de preservação orienta o desenvolvimento socioeconômico da cidade que existe e funciona no perímetro do CUB. Um exemplo de exploração de potencialidades alinhada à preservação seria o reconhecimento da vocação turística inerente à história e à construção de Brasília, com investimentos voltados para essa finalidade.

Planejar o desenvolvimento local do CUB é reforçar, inclusive, a concepção das escalas urbanas que dão sentido ao Plano Piloto de Brasília. Para a leitura e preservação da escala residencial, por exemplo, as atividades diversificadas desenvolvidas nas entrequadras 100, 200, 300, 100/300 e 200/400 e nas áreas do Comércio Local Norte e Sul são elementos fundamentais e indispensáveis. Igualmente, a diversidade de usos e a acessibilidade plena de toda a população aos equipamentos e espaços públicos são essenciais para a leitura da escala gregária.

Os projetos e programas que qualificam o PPCUB como PDL estão discriminados, de maneira diretiva, em eixos temáticos e, de maneira mais específica, nos Territórios de Preservação e em cada Unidade de Preservação.    De maneira geral, os programas e projetos orbitam em torno da requalificação urbana, no sentido de conferir maior qualidade ambiental dos espaços de convívio da população. A qualidade ambiental aqui referida diz respeito ao ambiente natural, ao priorizar elementos da escala bucólica, seja no paisagismo de praças, no emolduramento verde de vias e quadras, seja na previsão da implantação de parques urbanos na cidade - e ao artificial - ao considerar o melhoramento da infraestrutura viária, da mobilidade ativa e de fomento ao transporte público coletivo, bem como a integração com o espaço construído.

Além disso, é necessário que as diretrizes de desenvolvimento sejam levadas em consideração no desenho dos projetos previstos para cada uma das Unidades de Preservação dos Territórios de Preservação do CUB.

Em algumas situações, a permissão genérica e irrestrita de determinados usos e atividades, em áreas estratégicas do CUB, pode prejudicar a mobilidade ativa, sobretudo na zona central, em que prevalece a escala gregária. Por exemplo, citamos a autorização para o funcionamento de comércio de veículos em algumas quadras dos Setores Comerciais Norte e Sul, uma vez que esse tipo de atividade muitas vezes depende da ocupação de espaço externo de lojas para exposição de veículos. Situações como essa resultam na obstrução de vias e calçadas e podem ir de encontro ao objetivo da PIMA referente à necessidade de eliminação de barreiras arquitetônicas e urbanísticas para a mobilidade ativa (art. 2º, VI, da Lei nº 6.458, de 2019). Além disso, vislumbra-se a possibilidade de violação de um dos fundamentos para os pedestres previsto no PDUT, qual seja, a manutenção dos espaços públicos de calçadas e passeios livres e acessíveis.     

É necessário compatibilizar as diretrizes do PPCUB com as ações concretas previstas em cada PURP, sob risco de se esvaziar os resultados práticos da carga valorativa presente nas diretrizes. 

3.1. Avaliação do impacto do PPCUB no desenvolvimento local do CUB

Embora dotado de função tríplice, no PLC parece prevalecer a função de Plano de Uso e Ocupação do Solo, como pode ser observado no espaço dado às disposições constantes no Anexo VII, que regulamentam o assunto. 

É notório que a ordenação territorial, incluindo seus usos e atividades permitidas, é fundamental no conjunto de ferramentas que promovem o desenvolvimento de determinada região.

Apesar disso, entendemos que essa ordenação tem seus efeitos variados, de acordo com a situação concreta sobre a qual ela recai.  Por se tratar de uma área já ocupada e em pleno desenvolvimento de suas atividades, o estabelecimento de parâmetros de uso e ocupação no CUB parece exercer um papel maior de consolidação normativa do que de efetivo indutor de desenvolvimento, exceto para os espaços vazios que se mostram importantes para a composição da escala gregária, como mencionado.

A indução de desenvolvimento é percebida apenas em áreas incipientes. Dessa forma, a dinamização de usos e atividades para a área do CUB proposta pelo PLC parece ter um papel muito mais de regularização das situações já estabelecidas do que de efetivo indutor da economia. 

A aplicação de instrumentos urbanísticos para a requalificação de áreas públicas degradadas, conforme proposto no PLC, pode, de fato, funcionar para a recuperação dos espaços, promovendo maior uso pela comunidade. Não obstante, não cremos que a mera expansão das atividades permitidas possa, por si só, efetivar o desejado desenvolvimento local. Entendemos que resultados mais expressivos podem ser alcançados através da aplicação conjunta de outras medidas, como, por exemplo, a aplicação de instrumentos de natureza tributária.

O PPCUB tem nos planos, programas e projetos instrumentos de indução de desenvolvimento para as diferentes porções do território do CUB. Os planos, programas e projetos estão categorizados nos temas de mobilidade, espaços públicos, habitação, saneamento ambiental e patrimônio cultural e foram previstos para cada um dos 12 Territórios de Preservação – previstos no corpo do PLC e no Anexo VII. 

É imperioso destacar que o procedimento de implementação dos programas e projetos previstos no PLC dificulta avaliar os reais impactos dessas propostas no conjunto urbano. Isso ocorre porque, atualmente, qualquer alteração nos parâmetros de uso e ocupação depende da prévia elaboração de estudos sobre os impactos nas áreas afetadas, da participação popular via audiências públicas, e da aprovação do CONPLAN. O último passo é a tramitação pela Câmara Legislativa, composta pelos legítimos representantes da população, que, de posse dos estudos e da resolução do Conselho, reúne subsídios para aprovar, rejeitar ou modificar a proposta

O PLC, no entanto, prevê procedimento diferente: a CLDF, ao aprovar o PPCUB, estaria autorizando de antemão a realização dos estudos indicados nos planos, programas e projetos. Feito isso, os projetos concretos, seriam então aprovados apenas no âmbito do Poder Executivo, por meio da edição de normas infralegais, não sendo mais submetidos ao Poder Legislativo. Isso se observa em diversas hipóteses contidas no PLC, a exemplo do que estabelece o inciso II do art. 157.

Ao inverter a ordem dos procedimentos, o PLC tira do alcance do Poder Legislativo a possibilidade de avaliação concreta dos impactos das alterações urbanísticas, inclusive quanto aos efeitos sobre o desenvolvimento das áreas afetadas. Nesse sentido, sugere-se que os estudos e os planos, projetos e programas previstos nas PURPs e no corpo do PLC tenham somente o natural condão de subsidiar a elaboração de proposições, a serem submetidas oportunamente a esta CLDF, cumpridos os ritos de participação popular e apreciação pelos demais órgãos afetos - tal como disposto na Lei Orgânica.

Além disso, a aprovação “em bloco” dos planos, projetos e programas tem como prejuízo evidente a falta de transparência sobre as decisões, uma vez que os debates não recairiam sobre os temas ou problemáticas específicas. O o mesmo pode ser dito em relação às desafetações, que não parecem encontrar no contexto abrangente do PPCUB seu momento adequado de discussão e deliberação. Isso, sem dúvida, anuvia o olhar da população sobre questões de interesse da comunidade e que merecem grande atenção.

3.2. O dinamismo da cidade e os problemas advindos do crescimento urbano que o projeto se propõe a enfrentar

Brasília foi concebida à luz do movimento modernista e voltada à função administrativa a ser exercida pela nova capital brasileira. Trinta anos depois de iniciados os trabalhos de sua implantação, Lucio Costa, ao revisitar o projeto original, desenhou novas configurações de uso para a cidade. Agora, passados quase quarenta anos da apresentação do documento “Brasília Revisitada”, é notória a necessidade de se repensar as novas atividades e usos que são realidade na Brasília atual e os rumos que devem ser então tomados.

A dinamização dos usos e das atividades encontradas no Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB) decorre não apenas das inovações tecnológicas e sociais próprias da mudança dos tempos, mas também da sua natural organicidade como cidade, que, numa relação simbiótica com aquelas inovações, transforma-se, dinamiza-se, cresce. Seja como for, não permanece inerte.

No entanto, a cidade não fica apenas à mercê desses verdadeiros fatos sociais e/ou tecnológicos. O Poder Público tem um papel fundamental nos rumos que a cidade toma, de forma comissiva ou omissiva. Agirá de maneira comissiva ao aplicar políticas públicas de matéria urbanística, social, sanitária, tributária ou de segurança pública, por exemplo. Por outro lado, a postura omissiva do Poder Público também produz uma cidade – esta sim, mais dependente de fatos alheios ao Estado. 

Apenas para exemplificar, trazemos o caso da Avenida W3 Sul. Outrora dotada de comércio pujante, a avenida foi declinando ao longo dos anos. A primeira onda, na década de 1970 e 1980, ocorreu com o surgimento dos centros comerciais – como os shopping centers. Nas décadas seguintes, o problema foi se agravando, com a percepção de abandono da avenida por parte do Poder Público.   

Visando ao cumprimento da Lei Orgânica, o PPCUB se apresenta como um instrumento normativo que se propõe a equilibrar o dinamismo da cidade e enfrentar os problemas advindos do crescimento urbano. Assim o faz, ao se debruçar sobre a organização do território do CUB, nos aspectos de mobilidade, saneamento ambiental, habitação, uso dos espaços públicos, normas de edificação, uso e gabarito e atividades permitidas no solo urbano.   

Os usos e atividades previstos nas Unidades de Preservação (UP), que compõem cada Território de Preservação (TP), seguem a mesma padronização observada na Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), aplicada no Distrito Federal: adota o regime de usos e atividades, segundo o modelo CNAE – Classificação Nacional de Atividades Econômicas, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. A vantagem é evidente: a padronização facilita a vida da população, sobretudo daquelas pessoas que pretendem investir na cidade, na abertura de empreendimentos.   

Outro ganho advindo da apresentação do PPCUB seria a consolidação, em um só documento, de normas de edificação, gabarito e uso esparsos em centenas de outros documentos, muitas vezes de difícil acesso ou entendimento – por serem em muitos casos manuscritos. A consolidação dessas normas em um único corpo legislativo facilitaria seu conhecimento e consulta por parte de toda a população, mas é preciso que não haja normas administrativas que também exerçam essa função, o que infelizmente está previsto na proposta.

O terceiro benefício trazido pelo PPCUB proposto é a superação da lógica lote-a-lote de usos e atividades permitidos na área do CUB que estava presente nas normas anteriores, o que dificultava medidas para a dinamização da cidade. A nova sistemática, que apresenta os usos permitidos para toda a área da UP, ou pelo menos por grupos de lotes com características similares, facilita a inclusão ou retirada de usos e atividades, a partir das naturais inovações e obsolescências.

O benefício da autorização de usos e atividades “em bloco” não é, porém, absoluto. No Território de Preservação 3, que compreende as áreas centrais de Brasília, é necessária maior cautela na autorização irrestrita dos usos. 

4. O PPCUB COMO PLANO DE PRESERVAÇÃO

A preservação do conjunto tombado é classificada como uma espécie de tutela de interesses difusos, cuja titularidade é impassível de determinação. A não definição categórica de titularidade do interesse da preservação conduz ao dilema de atribuição de propriedade e responsabilidade, apta a suscitar desafios atinentes à governança dos recursos. 

Os usos e parâmetros de construção afetam o conjunto urbano de Brasília, recurso que integra o Patrimônio Cultural da Humanidade[20]. Assim, nesse contexto, é apropriada a utilização de ferramentas e instrumentos de governança partilhada para auxiliar em sua gestão - diretivas para as atividades de monitoramento, fiscalização e sanção. 

Nessa perspectiva, para a tutela dos interesses difusos de preservação, a concepção tradicional de propriedade é desafiada de forma a sugerir a necessidade de revisar o modelo regulatório.

4.1. Características e desafios que contribuem para a governança dos interesses de preservação

Weissing e Ostrom[21] identificaram variáveis para melhor compreender as dinâmicas cooperativas, incluindo o número de apropriadores, o custo do monitoramento, o benefício da subtração, a punição por descumprimento das regras e a recompensa para quem detecta violações.

1º Desafio para a efetividade da preservação: o alto número de regras esparsas de proteção

O primeiro desafio à proteção do Conjunto Urbano de Brasília (CUB) é o alto número de regras esparsas de proteção. O PLC nº 41/2024 contribui para mitigar os efeitos da diversidade de regras ao consolidar, de forma sistemática, os parâmetros de uso e de ocupação. Contudo, o trabalho do Poder Executivo ao consolidar as normas é ainda incompleto. Não foram disponibilizados documentos que retratam o panorama atual e as alterações propostas, para o devido cotejamento das mudanças[22].

O devido cotejamento da realidade atual com a proposta permite o início da compreensão dos impactos das medidas, fomenta a participação, promove a transparência e consequentemente a segurança jurídica. Trata-se de um trabalho essencial que deveria ter sido realizado pelo Poder Executivo ao encaminhar a proposta, que revela não só zelo e diligência, mas respeito com o processo legislativo caracterizado por uma cadeia de atos animada por relações jurídicas dotadas de publicidade e sistematicidade. 

Ainda associado ao primeiro desafio de organização e sistematicidade das normas, percebe-se que as maiores alterações, normas específicas e observações, não se encontram em um documento consolidado, no texto do PLC, mas sim em tabelas anexas ao projeto, ou mesmo em itens de observações em tabelas, o que gera maior complexidade para a compreensão não só da população, mas dos próprios órgãos de fiscalização e controle.   

2º Desafio para a efetividade da preservação: o elevado número de unidades de conservação desassociado da consolidada classificação da Portaria do Iphan nº 166/2016

Além do conhecimento, ordem e organização das normas, o segundo desafio para a dinâmica cooperativa e proteção ao Conjunto Urbanístico de Brasília (CUB), é o elevado número de unidades de conservação desassociado da consolidada classificação da Portaria do Iphan nº 166/2016, o que demandará um esforço de adaptação. 

a) Classificação das Unidades de Proteção conforme a Portaria do Iphan nº 166/2016

A Portaria do Iphan nº 166/2016 segmenta o território em Zonas de Preservação (ZP), porções territoriais que constituem Macroáreas, delimitadas de acordo com os atributos, morfologia e papéis que desempenham na constituição da paisagem urbana.

As Zonas de Preservação são compostas por Áreas de Preservação (AP), definidas de acordo com as especificidades urbanas encontradas em cada Zona e estão submetidas a critérios específicos de intervenção. 

Nesse contexto, a Portaria do Iphan nº 166/2016 estabeleceu as seguintes Macroáreas: 

? Macroárea de Proteção A, englobando a área do Plano Piloto de Brasília, os setores acrescidos ao projeto original ainda na fase pioneira de construção da cidade e a porção leste do conjunto urbano, até à margem do Lago Paranoá. A Macroárea A é composta por 4 (quatro) Zonas de Preservação: Zona de Preservação 1 (ZP1A); Zona de Preservação 2 (ZP2A); Zona de Preservação 3 (ZP3A); e Zona de Preservação 4 (ZP4A). Em ordem de relevância, as zonas constituem as áreas de maior representatividade simbólica, morfológica e urbanística do Conjunto Urbanístico de Brasília. Para melhor delimitação, cada Zona de Preservação é composta por Áreas de Preservação, que congregam características similares[23]. 

? Macroárea de Proteção B que compreende a porção Oeste do conjunto tombado e envolve os setores urbanos implantados fora da estrutura concebida por Lucio Costa no Relatório do Plano Piloto de Brasília. A Macroárea B é composta por 3 (três) Zonas de Preservação: Zona de Preservação (ZP1B); Zona de Preservação 2 (ZP2B); Zona de Preservação 3 (ZP3B).

b) Classificação das Unidades de Proteção conforme o PLC nº 41/2024

O PLC nº 41/2024 estabelece a área de abrangência do PPCUB correspondente à Unidade de Planejamento Territorial Central, compreendendo: I – Conjunto Urbanístico de Brasília – CUB; II – Espelho d’água do Lago Paranoá; III – Área de Relevante Interesse Ecológico – ARIE Santuário da Vida Silvestre do Riacho Fundo – Área II; e IV – Parque Nacional de Brasília. Percebe-se a ampliação da área de abrangência com a inclusão do Espelho d’água do Lago Paranoá e do Parque Nacional de Brasília, o que é compatível com os valores de proteção e preservação, dada a essencialidade das áreas[24]. 

De forma diferente da Portaria Iphan nº 166/2016, o PLC nº 41/2024 divide o território, para fins de planejamento, gestão e preservação, em 12 Territórios de Preservação (TP), que se subdividem em 72 Unidades de Preservação (UP), conforme já apresentado em tópico anterior deste parecer. A delimitação dos TP tem por base os setores funcionais definidos para o território, agrupados pelas formas de uso e ocupação e características específicas relativas à preservação. A proposta de divisão não é necessariamente coincidente com a Portaria Iphan nº 166/2016, comportando algumas diferenças pontuadas como inovações, considerando a dinamicidade da cidade. 

Assim, para fins de simples visualização da divisão do território por função e grau de intervenção e proteção temos o seguinte quadro comparativo e a imagem abaixo: 

Como destacado, as Áreas de Preservação (AP) nem sempre coincidem comas Unidades de Preservação (UP) propostas no PLC nº 41/2024. Contudo, a classificação guarda certas características e similaridades, considerando a proximidade dos critérios de classificação enunciadas de acordo com a função das unidades e grau de preservação e intervenção. 

Segundo o PLC nº 41/2024, cada UP é valorada em função do grau de preservação, sendo as medidas de ordenação e intervenção indicadas e individualizadas por PURP, na qual os componentes de preservação (histórico, forma urbana e paisagem urbana) são valorados em “maior valor” ou “menor valor”. Contudo, conforme já discutido anteriormente, vale ressaltar a ausência de informações adicionais ou critérios objetivos que possam balizar a análise de futuras intervenções no CUB. Ou seja, a valoração dos componentes de preservação mostra-se de forma imprecisa e de baixa aplicabilidade no PLC, não restando claros os objetivos almejados, a sua função e o rebatimento da classificação com situações práticas.

3º Desafio para a efetividade da preservação: o alto custo político, social e econômico

O terceiro desafio para a proteção do CUB é o alto custo político, social e econômico em que o Poder Público precisa incorrer para restringir o acesso, para considerar e regularizar as edificações consolidadas, fiscalizar o uso e a ocupação estabelecidos e compatibilizar o necessário desenvolvimento urbano com a preservação da identidade de Brasília. Todos esses fatores podem dificultar a formulação e implementação dos acordos coletivos, como se desenvolve adiante.

4.2. Diretivas propostas para otimizar a preservação

Para os fins do presente trabalho, foram construídas seis diretivas inspiradas nos princípios de Ostrom[25], que podem contribuir para a melhor gestão dos recursos. As diretivas a seguir são adaptadas ao contexto de proteção do Conjunto Urbano de Brasília.

4.2.1. Participação e legitimidade da estrutura institucional adequada de representação para o acompanhamento e formulação das medidas de preservação

Nos termos do PLC nº 41/2024, a estrutura institucional visa promover eficiência e transparência no processo de discussão e participação social na área de atuação do PPCUB, em consonância com a Política Nacional de Preservação do Patrimônio Cultural e com as recomendações da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO). 

Essa estrutura é integrada por órgãos distritais de planejamento, gestão, preservação e fiscalização e órgãos colegiados de gestão participativa[26]. A formação plural e representativa dos órgãos, bem como a indicação clara de suas competências é o primeiro passo para a consideração adequada dos interesses de todos os envolvidos e atribuição de legitimidade à ação e direção das atividades.

O Capítulo III do PLC 041/2024, que trata sobre a Gestão Democrática, prevê, em seu art. 131, §1º, a observância de audiência pública para os casos previstos na LODF, no PDOT e na legislação específica, observados os ritos próprios.

Contudo, o §2º do art. 131 revela preocupações ao inovar sobre o instituto da “Reunião Pública”, nos casos de elaboração ou alteração de planos de uso e ocupação, projetos urbanísticos específicos, projetos de Parques Urbanos e planos, programas e projetos previstos na Lei Complementar. 

Considerando que o PLC prevê, de forma recorrente, a elaboração de estudos indicados em “planos, programas e projetos” e ainda abre possibilidade para a aprovação de intervenções decorrentes desses por meio de decreto (art. 157), e não há um detalhamento sobre o rito das “reuniões públicas”, a participação popular pode restar comprometida, caso as audiências públicas, instituto consolidado com regulamentação específica, sejam substituídas pelas denominadas reuniões públicas. No caso, não há indicação das diferenças entre a “reunião pública” e a “audiência pública”, cabendo ao órgão responsável pela sua convocação a enunciação de seus ritos, permitindo, inclusive, a supressão da palavra ou limitação da participação dos presentes, bem como formas de convocação que comprometam a transparência. 

A inclusão de novo instrumento de participação, que a princípio poderia ser interpretado como dinamizador da participação popular, pode ter um efeito inverso, causando maior instabilidade e insegurança jurídica. Assim, entende-se adequada a supressão do novo instituto da “reunião pública”, com a aplicação do instituto da audiência pública para as hipóteses mencionadas. Caso o Poder Executivo deseje complementar o processo de participação com reuniões, debates, conferências e outras formas de participação legítima, nada o impede de fazê-lo. Entretanto, é preciso assegurar um mínimo de direitos em termos de participação cidadã.

Sobre a estrutura de execução da política pública de preservação, diferente dos problemas apontadas sobre a estrutura e formulação da política, considera-se que o PLC nº 41/2024 atende e robustece a estrutura institucional responsável pelo controle. O PLC prevê a participação de três órgãos representativos: 1) órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal; 2) órgão responsável pela política cultural do Distrito Federal; e 3) órgão federal responsável pela preservação do patrimônio cultural. 

Segundo o PLC, a participação dos órgãos ocorrerá por meio de Acordo de Cooperação Técnica, que definirá ações conjuntas e a instituição de Grupo Técnico Executivo que acompanhará a implementação de ações, programas e projetos e será responsável por monitorar e avaliar os resultados alcançados nas atividades programadas, dentre outras atividades operacionais. 

A previsão da estrutura institucional e suas competências é adequada em sua previsão normativa. Assim, os riscos e desafios são transpostos aos aspectos práticos e operacionais, que, no caso, transbordam a competência da atividade legiferante. 

4.2.2 Premissas públicas coerentes sobre o comportamento dos agentes e limites claros de uso e ocupação

Os instrumentos de controle do PPCUB devem manter correspondência com diretivas regulatórias compatíveis com a gestão de interesses difusos, a partir da compreensão de que as normas urbanísticas e ambientais guardam efeitos intergeracionais.   

Nesse sentido, enuncia-se a segunda diretiva de preservação que consiste no reconhecimento que a elaboração e a implementação de políticas públicas devem estar pautadas na identificação dos agentes e de seus incentivos, para então propor mudanças direcionadas ao interesse público. A visão fundamental é que os atores não são impotentes e devem participar e contribuir decisivamente na elaboração e construção do ambiente favorável à regularidade da ocupação. 

A aplicação da presente diretiva passa pela necessária observação das edificações consolidadas e pelo comportamento dos agentes no ambiente urbano. O Poder Público deve compreender a vocação e o dinamismo da cidade e se é relevante a alteração do padrão do comportamento da conduta ou da norma objeto de avaliação, sem a desconsideração da identidade original do Conjunto Urbanístico de Brasília.

Portanto, o PLC nº 41/2024 mostra-se adequado ao permitir a adaptação de usos e atualização de normas de ocupação ao compreender as alterações e movimentos urbanos, desde que não viole a identidade cultural da cidade. Assim, por exemplo, tem-se o padrão do Comércio Local Norte (UP5) e a permissão para fins de regularização do uso residencial nos pavimentos superiores, tendo em vista a prática desse uso há décadas, como resultado de uma demanda para moradias menores e mais baratas no Plano Piloto. Esta autorização está alinhada com os critérios de preservação contidos na Portaria Iphan nº 166, de 2016, promovendo a consolidação de uma situação de fato sem a descaracterização da identidade da Unidade. 

4.2.3 Conscientização da ação coletiva e a gestão adequada da informação

O terceiro desafio para a construção da regulação em favor da preservação do CUB consiste em um movimento intencional de conscientização de que a proteção urbanística é fundamental para a eficácia dos instrumentos de controle[27].

A regulação deve promover a conscientização sobre a necessidade de mudança de comportamento direcionada à preservação. Essa necessidade se intensifica ao considerar a possibilidade de intervenções pontuais de entidades externas. Por exemplo, diante da violação de normas de uso e ocupação, é possível que o Ministério Público e o Poder Judiciário determinem soluções drásticas, sem uma avaliação adequada dos custos envolvidos.

Diante desse cenário, é essencial que os participantes desenvolvam um entendimento comum sobre os benefícios da preservação. A disseminação dessa compreensão entre os envolvidos facilita identificar soluções consensuais e implementar práticas mais eficientes, reduzindo o risco e a necessidade de judicializações.

Ademais, o regulador deve promover a conscientização sobre a importância da preservação urbanística como um recurso compartilhado que contribui para o bem-estar coletivodas presentes e futuras gerações. Essa percepção incentiva o uso ordenado, facilitando a cooperação.

A conscientização da ação coletiva passa também pelo movimento de transparência da situação real. Para a melhor governança do CUB, é necessário conhecer e acompanhar o desenvolvimento e adaptação da cidade, como fazer o mapeamento detalhado e dinâmico dos hábitos da população. 

Conforme Barzel[28], a disseminação das informações tende a reduzir os custos de transação. A transparência pode engajar a população, que, por sua vez, pode favorecer empresas que demonstram responsabilidade na minimização de danos ambientais e urbanísticos. A aproximação da população bem-informada contribui significativamente para o estabelecimento de recompensas para empresas comprometidas com práticas sustentáveis.

De acordo com essa diretiva, entende-se que o PLC nº 41/2024 é adequado à diretiva enunciada ao prever os seguintes dispositivos: (1) indicar como competência do órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal a promoção e divulgação da implementação e cumprimento do PPCUB; (2) integrar a população na estrutura de controle do PPCUB, como exemplo, a Câmara Temática do Conjunto Urbanístico de Brasília – CT/CUB formada por membros do Governo do Distrito Federal e da sociedade civil, nos termos do art. 127, do PLC nº 41/2024; (3) prever mecanismos de participação popular no monitoramento e fiscalização das normas, a partir da indicação da possibilidade da denúncia de infrações às autoridades competentes, conforme o parágrafo único do art. 132 do PLC nº 41/2024. 

Contudo, apesar de adequados, os instrumentos indicados carecem de maior detalhamento e concreção, como por exemplo, a necessidade de indicação do rito e do canal de denúncia, bem como a forma e os procedimentos de divulgação do PPCUB. Tais previsões não necessariamente devem estar dispostas no PLC, mas carecem de regulamentação posterior para alcançar efetividade. Caso não haja a devida e tempestiva regulamentação, as disposições enunciadas serão meramente programáticas e principiológicas. 

4.2.4. Ações incrementais de adaptação

As instituições e as regras estão sujeitas ao processo evolutivo de adequação e adaptação, a partir de estímulos e diálogos com a cultura institucional. 

A adaptação das normas de ocupação e de uso do solo devem observar a própria evolução da cultura institucional, sendo, portanto, resultado de um processo contínuo de aprendizagem, avaliação dos benefícios e custos das ações. Muitas decisões no setor são tomadas sem um entendimento completo de suas consequências.

As mudanças incrementais no contexto de regulamentação são impulsionadas por vários fatores. Primeiramente, é importante existir um consenso comum sobre a necessidade de alterações, reforçado pela percepção de que a sociedade será positivamente impactada de maneira semelhante pelas mudanças propostas. Além disso, é importante que os custos associados à informação, à transformação e à fiscalização dessas alterações sejam relativamente baixos, facilitando a implementação e a aceitação.

Outro fator relevante é a percepção compartilhada de que as alterações propostas não prejudicarão a reciprocidade e a confiança entre os agentes. Quando o grupo de agentes afetados por uma alteração é pequeno, isso permite uma adaptabilidade maior, facilitando o convencimento e a transmissão eficaz de informações. Esse cenário favorece a descentralização de algumas normas operacionais, permitindo a customização de acordo com as necessidades locais específicas.

As adaptações e alterações incrementais devem ser conjugadas com as primeiras duas diretivas: ampla participação e a gestão adequada da informação.

O corpo do PLC contém trinta e três vezes a previsão de “planos, programas e projetos”, instrumentos que serão desenvolvidos posteriormente à publicação do PPCUB, que tendem a alterar substancialmente o que for estabelecido em lei, sem o devido procedimento e garantias próprios estabelecidos na LODF. Alguns exemplos merecem destaque:

Os planos, programas e projetos podem versar sobre as seguintes matérias: 

(1) alterar áreas não previstas para edificação, a exemplo de áreas não parceláveis (art. 8º, inc. I); 

(2) pautar os instrumentos de preservação e promoção do desenvolvimento sustentável do território (art. 8º, inc. IV); 

(3) alterar o uso das unidades urbanísticas (art. 33);

(4) funcionar como diretrizes de preservação e vetores definidores para o desenvolvimento do território (art. 47, §1º);

(5) dispor sobre inúmeras intervenções nas TP1, TP2, TP3, TP4, TP5, TP6, TP8, TP9, TP10, TP11, TP12 (arts. 56, 59, 63, 65, 68, 71, 76, 79, 82, 85, 88).

Os planos, programas e projetos serão elaborados pelo órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal (art. 126, inc. III) , cabendo à Câmara Temática do Conjunto Urbanístico de Brasília – CT/CUB analisar e apreciar previamente o seu desenvolvimento (art. 128, inc. I). 

Contudo, o PLC nº 41/2024 promove uma evidente fragilização dos processos de construção e controle dos planos, programas e projetos, em prejuízo da participação popular e desta Casa Legislativa, autorizado pelos seguintes dispositivos:

(1) a elaboração ou alteração de planos, programas e projetos demandará “Reunião Pública” e não a devida Audiência Pública (art. 131, §2º, IV). A reunião pública é uma inovação do PLC nº 41/2024 e seus contornos não estão bem definidos, de sorte que pode resultar em mitigação dos direitos de participação já assentados na LODF e no Estatuto da Cidade;

(2) as intervenções decorrentes dos planos, programas e projetos podem ser aprovados por decretos do Poder Executivo local, nos casos de projetos de parcelamento urbano, normatização de uso e ocupação de solo; revitalização de áreas e setores; concessão onerosa de uso; e alteração de parcelamento. Em todos os casos é possível a utilização do decreto se houver a mera indicação de previsão de estudos no PPCUB e o estabelecimento prévio de diretrizes, o que gera interpretações imprecisas e dúbias do PLC, tema que será detalhado mais à frente neste parecer.

Assim, o procedimento de alteração e atualização do PPCUB de fato não ocorreria pela via de Lei Complementar, conforme previsão do LODF[29], mas sim por incorporação de critérios de parcelamento do solo e parâmetros de uso e ocupação para lotes decorrentes de planos, programas e projetos (art. 158, §1º). As alterações a serem promovidas nas planilhas PURP por meio de decreto do Poder Executivo na forma estabelecida no §1º do art. 158 constituirão banco de dados para fins de posterior incorporação à Lei Complementar (art. 158, §3º). 

Todas essas disposições fragilizam o processo de controle, os instrumentos de participação popular e a participação da Câmara Legislativa do Distrito Federal, como órgão legitimado à formulação da política urbana. Os arts. 157 e 158 do PLC promovem a deslegalização da matéria urbanística, por meio de uma norma infraconstitucional, o que revela, portanto, um risco evidente de inconstitucionalidade.

Segundo o art. 158 do PLC nº 41/2024, o PPCUB deve ser revisado, pelo menos, a cada dez anos, porém as ações incrementais de adaptação poderão ser feitas por normas infralegais, decretos que contenham planos, programas e projetos, sem a participação do Poder Legislativo, caso o PLC seja aprovado da forma como apresentado.

As previsões dos arts. 157 e 158, além de violar diretivas de participação popular e institucional, fragilizando a legitimidade das alterações do PPCUB, macula igualmente os princípios de sistematicidade e transparência das normas. Assim, permanecendo a possibilidade de alteração de normas do PPCUB por meio de Decretos, haverá a coexistência de inúmeros dispositivos legais, eventualmente contraditórios, sobre a mesma área, o que compromete igualmente a segurança jurídica. 

Portanto, o que está em jogo é a higidez do processo legislativo, a transparência, a participação popular e os instrumentos de controle, razão pela qual sugerimos a alteração dos incisos II, III e IV do art. 157 e §§ 2° e 3° do art 158 do PLC nº 41, de 2024, contemplada nas emendas parlamentares.

4.2.5. Modulação correta das expectativas do comportamento dos proprietários

Os proprietários de imóveis urbanos buscam interesses econômicos que podem ser mais bem atendidos com a flexibilização de usos e elevação do coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação. Em regra, a elevação do potencial construtivo da unidade imobiliária gera utilidades econômicas potencialmente percebidas pelos proprietários, a justificar, por exemplo, medidas compensatórias financeiras para o Estado, mediante a cobrança de ODIR ou ONALT.

Percebe-se que a ODIR e a ONALT são instrumentos moduladores do comportamento econômico, de forma a equalizar os benefícios decorrentes das alterações de uso e de ocupação das unidades imobiliárias. Alterações do potencial construtivo ou do uso impactam diretamente nos valores e interesses de preservação.

É possível que, em uma determinada unidade imobiliária, haja a consolidação de um comportamento desviante, com a formação do hábito de irregularidade, de complexa reversão, seja no exercício de usos não permitidos, seja construções em desacordo com os limites urbanísticos. A perpetuação do hábito irregular sem a correspondente fiscalização e sanção pode gerar um estímulo à disseminação e replicação da ocupação irregular, uma prática historicamente observada no DF. 

Assim, a ocupação irregular, em um ambiente de impunidade, influencia e estimula a percepção dos proprietários em direção à irregularidade. Os proprietários passam considerar a infração como uma conduta socialmente aceita devido aos padrões adotados pela coletividade. Essas expectativas incentivam e multiplicam as infrações ao ordenamento urbano e comprometem a ordem urbanística desejada.

Como aponta Berks[30], os agentes econômicos desenharão sua estratégia de acordo com o nível de comportamento oportunista esperado por outros agentes. Daí a necessidade inicial de uma sinalização clara de que o comportamento irregular não será mais aceito pelo ambiente regulatório. A internalização das promessas de regularização exige uma mudança na expectativa de comportamento dos agentes. O histórico de complacência com a ocupação irregular e a falta de censura adequada tanto por parte do Poder Público quanto pela comunidade e outros agentes econômicos levam à estabilização de um contexto de normas incompletas e inefetivas. De nada adianta a indicação de normas e limites direcionadas à preservação sem a adequada consideração das expectativas do comportamento do mercado, que pode direcionar para a irregularidade. A inflexão desse comportamento necessita, portanto, de um esforço estratégico e incremental, que deve ser incorporado à cultura institucional. 

A regulação deve criar uma percepção coletiva e a compreensão de que a desordem, caracterizada pela ocupação irregular, não é uma condição normal ou socialmente aceitável.

O PLC nº 41/2024 utiliza adequadamente os instrumentos jurídico-econômicos urbanísticos previstos no art. 112, §1º, inc. III, modulando o uso da ODIR e ONALT com outros valores e instrumentos, como a possibilidade de isenção no caso de inclusão de usos culturais. 

A utilização dos instrumentos cumpre a sua função de compensação, um verdadeiro trade off, que permite o ajuste de expectativas e ganhos do proprietário, que deve uma compensação ao Poder Público, pelo uso não originalmente previsto na norma da área regulada. A gradação de valores a partir da localização da área e do tempo de uso, conforme art. 113 do PLC é oportuna por permitir maior customização do instrumento.

Nesse sentido, parece adequada a abordagem prevista no PLC nº 41/2024, em atenção à diretiva enunciada.     

4.2.6. Regras monitoradas e sanções graduadas

As ações direcionadas ao monitoramento e sanções estão fortemente associadas à diretiva anterior. Para a efetividade do controle, deve-se considerar estratégias que reduzam e descentralizem os custos de monitoramento e a coordenação dos compromissos estabelecidos. Isso pode ocorrer mediante a criação de um canal dedicado e eficiente para comunicação de irregularidades, incentivando a participação ativa da sociedade civil organizada e da população local, como previsto no parágrafo único do art. 132 do PLC nº 41/2024. Contudo, não se observam mecanismos de conscientização dos valores de preservação (muitos ainda acreditam que o tombamento é o entrave ao desenvolvimento e um limitador ao uso e gozo pleno da propriedade, o que é um equívoco) e a promoção de benefícios claros para aqueles que identificam e denunciam irregularidades o que incentivaria um ambiente de cooperação benéfico. 

Além disso, deve-se minimizar os custos associados à aplicação de sanções, tanto administrativas quanto judiciais. Isso pode ser alcançado fortalecendo a legitimidade dos agentes responsáveis pela regularização. Sem um sistema de monitoramento e sanção adequados, os compromissos tornam-se ineficazes, já que as vantagens econômicas geradas pela irregularidade podem superar o risco de não cumprir as regras estabelecidas.

O monitoramento participativo representa o método mais adequado para gerir e preservar esse recurso. Conforme Peet, Robins e Watt[31], o monitoramento participativo estimula os agentes a ações de conservação. Essa estratégia também permite a diluição dos custos de monitoramento e fiscalização, atribuindo à própria sociedade a responsabilidade por identificar e acompanhar o desenvolvimento da cidade. 

Conforme Van Laerhoven[32], a participação ativa dos agentes pode contribuir para monitorar e aplicar sanções e ocorre mediante acordos coletivos e diluição dos custos de monitoramento e sanção. Para tanto, os participantes devem estar engajados e informados sobre as regras de uso e ocupação do solo. 

Nesse contexto, três fatores são relevantes para reduzir os custos de monitoramento: 1) a capacidade da população de identificar atividades irregulares e ocupações indevidas; 2) a existência de um ambiente regulatório que considere relevante a participação de todos os agentes nas atividades de fiscalização; e 3) a identificação e sanção exemplar de infratores que reiteradamente adotam condutas oportunistas, incluindo a retirada efetiva de tais agentes do sistema. A conformidade voluntária é mais provável quando há punições exemplares para condutas irregulares[33].

Essas sanções devem ser graduais e proporcionais à gravidade da conduta e ao dano causado. A aplicação e a eliminação efetiva de condutas irregulares reforçam o comportamento voluntário de cooperação entre os agentes. Quando os agentes percebem que outros estão cooperando, aumenta a percepção de um retorno benéfico, o que eleva a taxa geral de conformidade com as regras estabelecidas.

O PLC prevê sanções de acordo com a gravidade e extensão do dano, referenciadas pela área afetada de intervenção. As sanções são categorizadas em dois grupos: advertência e multa. A advertência é cabível nos casos passíveis de regularização e a multa é aplicável aos demais casos. Relevante o destaque já previsto na norma de que a aplicação e o pagamento da multa não desobrigam o infrator do cumprimento das exigências cabíveis e não o isenta da reparação do dano. Diante da irreversibilidade da medida, além da multa dirigida ao aspecto sancionatório, deve ser imposto de forma associada a reparação do dano resultante da infração. 

É igualmente oportuna a previsão de escala das multas em leves, médias, graves e gravíssimas. Trata-se de sanções administrativas, que comportam margem de discricionariedade ao Poder Público em sua gradação e aplicação, considerando os parâmetros seguros previstos no Projeto. Outros fatores relevantes de ponderação e graduação das multas são a referência ao multiplicador erigido em função da área objeto da infração, e a consideração de comportamento anterior do infrator, qualificada pela reincidência que deve ser sancionada com mais severidade.

Contudo, cabem os seguintes destaques prescritivos ao PLC nº 41/2024 no que concerne à previsão das sanções, no sentido do seu aperfeiçoamento: 

(1) Entende-se adequada a previsão de multas progressivas que poderiam conduzir a processos de desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública, com inspiração no art. 8º da Lei federal nº 10.257/2001; 

(2) É oportuna a inclusão de previsão expressa que as sanções decorrentes do descumprimento do PPCUB serão aplicadas sem prejuízo do procedimento e das sanções previstas no Código de Obras e Edificações do Distrito Federal - COE. Entende-se que é possível que com uma mesma conduta o autor viole bens jurídicos de escala diferentes. Caso assim não se entenda, é necessário que as sanções previstas no PPCUB ultrapassem substancialmente aquelas dispostas no COE, considerando o maior desvalor das condutas que afetem os interesses culturais e identitários de Brasília. 

Concluímos que vetores diretivos para a construção da regulação ultrapassam os limites de um único regulamento, mas compõem a cultura institucional, com destaque para: 1) participação e legitimidade da estrutura institucional adequada de representação para o acompanhamento e formulação das medidas de preservação; 2) premissas públicas coerentes sobre o comportamento dos agentes e limites claros de uso e ocupação; 3) conscientização da ação coletiva e a gestão adequada da informação; 4) ações incrementais de adaptação; 5) modulação correta das expectativas do comportamento dos proprietários; 6) regras monitoradas e sanções graduadas.

5. DO PROCESSO LEGISLATIVO DE REGULAÇÃO DO USO DO SOLO E O PAPEL DO PODER LEGISLATIVO

No Distrito Federal, por força das disposições contidas na Lei Orgânica, matérias como uso e ocupação do solo, fixação e alteração de índices urbanísticos, bem como alteração de loteamentos registrados em cartório são aprovadas por meio de lei, stricto sensu. O mesmo pode ser dito em relação à desafetação de bens do Distrito Federal e a sua consequente disponibilização.

Os macroprojetos que tratam de ordenamento socioterritorial e ambiental, como o Plano Diretor de Ordenamento Territorial (PDOT), a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), o Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), o Plano de Desenvolvimento Local (PDL), o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB) e a Operação Urbana Consorciada são aprovados por meio de lei ordinária ou lei complementar, como se observa nos arts. 26; 75, VIII, IX, X XI; 71, §1º; 316, §2º, todos da Lei Orgânica. Forçoso concluir que alterações em setores, zonas ou lotes inseridos nesses instrumentos normativos ou que decorram deles também devem ser aprovados por meio de lei para que os integrem ou integrem seus anexos.

Uma diretriz de ação futura ou um plano de intervenção em espaços urbanos que implique na necessidade de tornar áreas públicas disponíveis; ou na necessidade de alterar parâmetros de uso e ocupação do solo; ou mesmo na necessidade de promover alterações no desenho urbano, na forma e na disposição de lotes já registrados em cartório, depende da aprovação de lei, a fim de se conferir a devida segurança jurídica.

Não é oportuno e convenientemente possível que normas infralegais estabeleçam exceções à regra constitucional de deflagração do processo legislativo, sempre que se tratar de matérias que impactem na alteração de parâmetros de ocupação (afastamentos, coeficientes de aproveitamento, taxas de ocupação, taxas de permeabilidade, etc.), e parâmetros de uso (residencial, comercial, industrial, institucional, misto), com suas respectivas atividades (habitação coletiva, comércio atacadista, posto de abastecimento de combustíveis, ensino infantil, etc.) desempenhadas nos imóveis urbanos. A deflagração do processo legislativo se mostra indispensável, ainda, quando se tratar de matéria que, de alguma sorte, altere o parcelamento urbano registrado, promova realocações de lotes e projeções ou avanços sobre áreas públicas, tornando-as indisponíveis, ainda que esses avanços sejam mínimos. 

Embora o propósito seja promover celeridade na tramitação de processos de intervenção urbanística, de revitalização de espaços urbanos ou de adequações no sistema viário e agilizar a regularização ou a aprovação de projetos de parcelamento do solo ou mesmo intervenções pontuais, é preciso que a matéria seja sempre levada à apreciação do Poder Legislativo por meio da proposição adequada (projeto de lei complementar ou projeto de lei). 

Observamos, entretanto, que alguns dispositivos do texto do PLC em comento redesenham o processo legislativo e criam exceções que não parecem se harmonizar aos limites impostos pela Lei Orgânica. Matérias aprovadas por lei passariam, a teor do projeto, a serem disciplinadas por atos infralegais.

Além da insegurança jurídica, há risco de afastamento do Poder Legislativo de discussões de alta relevância para a preservação do CUB, enquanto instância de representação popular e controle, e para o desenvolvimento urbano, econômico e socioambiental do Distrito Federal. Além disso, a concentração de atribuições em instâncias administrativas resulta no enfraquecimento das instâncias de participação popular, nos processos de revisão e atualização futura do próprio PPCUB, e do controle legislativo.

Alguns dispositivos merecem especial destaque, conforme se detalha a seguir.

5.1. Apontamentos e Justificativas das Emendas de Relator 

Agregamos abaixo dispositivos do PLC que são objeto de emendas por esta Comissão, as quais serão apresentadas em tempo hábil:

a) Art. 33, caput; art. 34, caput; art. 35, § 4º; art. 62, § 1º, I; art. 82, parágrafo único; art. 92; § 6º; Nota “f” do Anexo VII – PURP TP1-UP2; Nota Específica nº 17 do Anexo VII – PURP 24 TP4-UP1.

Conforme enunciado no tópico 2.2.2, em que se discute a inserção de habitação no CUB, entendemos que a expressão “legislação específica” é inadequada, porque a acepção de tal termo abarca não apenas leis em sentido estrito, mas também normas infralegais. 

Desse modo, propomos emenda modificativa apta para a substituir a expressão “legislação específica” por “lei complementar específica”, espécie normativa adequada para promover alterações nos parâmetros de uso e ocupação do solo, que são conteúdos do PPCUB.

Registramos que os artigos mencionados foram objeto de emendas parlamentares, complementadas com emendas ou subemendas dessa relatoria. Alguns itens do Anexo VII também foram objeto de emendas modificativas para adequá-los ao texto da lei, com a exigência de “lei complementar específica”. 

A Nota “f” do quadro H-PLANOS, PROGRAMA E PROJETOS da TP1-UP2 (EMI/PTP) prevê que simples decretos do Poder Executivo, fora do crivo do Poder Legislativo, tratarão da substituição de documentos neste PPCUB, cumpre ressaltar e restaurar a competência da Câmara Legislativa de dispor sobre alterações de legislações urbanísticas. Ainda, a Nota Específica nº 17 do Anexo VII – PURP 24 TP4-UP1 (SCES) foi objeto de emenda do Relator no mesmo sentido.

b) Art. 33, § 1º 

Nos termos do § 1º do art. 33, no caso de aprovação do uso residencial por lei específica, este uso deve ser incorporado ao PPCUB quando da revisão deste Plano.

Destaca-se que, de acordo com a LODF, os parâmetros de uso e ocupação de lotes e projeções na área do CUB constituem matéria própria e obrigatória do PPCUB, o que torna imprescindível a atualização do Plano sempre que houver qualquer alteração nos parâmetros urbanísticos. A redação sugere a coexistência de normas divergentes, até que se atualize o PPCUB, em futuro incerto e desconhecido. 

Portanto, será proposta, em tempo hábil, emenda modificativa do trecho final do § 1º do art. 33 “quando da revisão deste Plano”, já contemplada nas emendas parlamentares.

c) Art. 56, parágrafo único; art. 71, inciso V; e art. 144 

O parágrafo único do art. 56 prevê que os projetos das edificações relacionadas aos incisos II e VIII do dispositivo devem ser desenvolvidos preferencialmente por meio de concurso público.

Já o inciso V do art. 71 dispõe que a concessão de uso da porção do território do SRPN ocupada pelo Autódromo Internacional Nelson Piquet, com implantação de projeto arquitetônico, preferencialmente resultante de concurso público, que observe a diversidade de usos vinculados à atividade principal de esporte, lazer e cultura e integração com as áreas adjacentes;

Destaca-se que, atualmente, a realização de concurso público para a contratação do projeto arquitetônico das edificações localizadas no Eixo Monumental Oeste é uma exigência da Lei Complementar nº 995, de 2021, a qual está sendo revogada pelo PLC. Em relação à concessão do autódromo, esse compõe o mesmo setor do Estádio Nacional, cujo projeto também resultou de concurso público, solução que nos parece mais adequada. A realização de concurso público privilegia a transparência e visa garantir a elevada qualidade dos projetos e a competitividade. Desse modo, sugere-se que o instrumento do concurso público seja exigido, e não facultado, para todas as intervenções mencionadas nos dispositivos.

Portanto, será proposta, em tempo hábil, emenda modificativa apta a excluir a palavra “preferencialmente” do parágrafo único do Art. 56 e do inciso V do art. 71, contemplada nas emendas parlamentares. Ainda, proporemos emenda aditiva para acrescentar ao art. 144, parágrafo único, a exigência de realização de concurso público para a contratação do projeto arquitetônico das edificações localizadas no Eixo Monumental Oeste. 

d) Art. 59, inciso I 

Conforme o inciso I do art. 59, os planos, programas e projetos específicos para a preservação e desenvolvimento do TP2 compreendem a proposição de diretrizes para a elaboração de projetos de paisagismo, de iniciativa pública ou privada, nas Superquadras, visando à criação de ambientes de estar no seu interior, bem como ao tratamento dos passeios, parques infantis, equipamentos esportivos, estacionamentos e mobiliário urbano e à consolidação da faixa verde de emolduramento non aedificandi com o plantio de árvores de grande porte e copa densa.

Ocorre que o Parecer Técnico n° 30/2021/COTEC Iphan-DF/Iphan-DF apontou que permitir à iniciativa privada atuar na proposição de projetos paisagísticos nas superquadras traz a possibilidade de privatizações e descaracterização de espaços públicos. O órgão aponta que a superquadra possui natureza pública e que essas áreas estão em constante risco de privatização, seja na vizinhança dos pilotis, nas faixas verdes ou no comércio local. 

Assim, proporemos, em tempo hábil, emenda modificativa apta a excluir a expressão “ou privada” do inciso I do art. 59. Registramos que foi protocolada a Emenda nº 48, referente ao mesmo dispositivo, a qual foi objeto de subemenda desse Relator para retirar os dizeres “de iniciativa privada”.

e) Art. 65, inciso I 

Conforme o inciso I do art. 65, os planos, programas e projetos específicos para a preservação e desenvolvimento do TP4 compreendem a elaboração de projeto urbanístico para alteração de parcelamento e organização do sistema viário do SMIN, podendo ser constituídos novos lotes de suporte ao setor para atividades de comércio, prestação de serviços e industrial de pequeno porte, mantendo a baixa ocupação característica da escala bucólica.

No entanto, o Parecer n° 77/2023/ COTEC Iphan-DF/Iphan-DF aponta a necessidade de manifestação do órgão federal de preservação no projeto que tratar sobre a alteração dos usos no SMIN, uma vez que essa alteração tem o condão de afetar aspectos fundamentais do tombamento de Brasília, pois seus impactos não estão suficientemente claros. 

Portanto, proporemos, em tempo hábil, emenda modificativa apta a incluir a exigência de aprovação, por parte do órgão federal de preservação, para esses projetos de alteração no SMIN no inciso I do art. 65, já contemplada nas emendas parlamentares.

f) Art. 87, inciso IV, e PURP n° 72 (TP12, UP1) 

O inciso IV do art. 87 prevê a preservação do Setor Hípico como área de amortecimento da paisagem entre os setores adjacentes mais adensados e o Parque Urbano dos Pássaros.

Sobre o Setor Hípico - SHIP, o Parecer Técnico n° 30/2021/COTEC Iphan-DF/Iphan-DF, aponta uma incompatibilidade entre a atividade “n° 47-G Comércio varejista, apenas: 47.1 Comércio varejista não-especializado”, elencada na PURP como permitida, na medida em que uma das classes inseridas no grupo 47.1 é a atividade “47.11-3 Comércio varejista de mercadorias em geral, com predominância de produtos alimentícios - hipermercados e supermercados”. A incompatibilidade ocorre sobretudo devido à tipologia arquitetônica dos hipermercados, que podem acarretar a descaracterização da área, a qual é considerada uma zona de amortecimento do CUB. 

Dessa forma, proporemos, em tempo hábil, emenda modificativa apta a incluir a expressão “vedados os usos de comércio atacadista, hipermercados e outros de porte similar” ao inciso IV do art. 87 do PLC n° 41/2024, já contemplada nas emendas parlamentares. E, para adequar os anexos ao novo texto do art. 87, propomos emenda para suprimir a Nota Específica nº 12 do Anexo VII – PURP TP12-UP1 (SMAS),

g) Art. 94

Nos termos do art. 94, são computadas no coeficiente de aproveitamento as áreas de construção cobertas e situadas no interior do lote ou projeção. 

O comando legal expresso no dispositivo poderá causar sérios conflitos e insegurança jurídica, uma vez que tal conteúdo – áreas computáveis ou não na área total de construção - já é plenamente disciplinado pelo Código de Edificações do Distrito Federal – COE, Lei nº 6.138/2018, em especial nos seus arts. 99, 100, 101, 102 e 148. Observamos que nas projeções residenciais em que o pilotis é obrigatório não são definidos, nas PURPs, o parâmetro de coeficiente de aproveitamento, dado que a ocupação das quadras obedece aos parâmetros de taxa de ocupação e altura máxima. Com a aprovação da emenda supressiva, consequentemente deve-se proceder a renumeração dos dispositivos do PLC nº 41/2024, a partir da exclusão proposta. 

Ressaltamos que o art. 145 do COE estabelece expressamente que "para fins do cálculo da área computável e do número de vagas de veículos exigido, aplica-se o disposto nesta Lei e no seu regulamento, em detrimento de qualquer outra previsão legislativa”.

Cabe ainda salientar que a Lei Complementar nº 13/1996, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal, determina em seu art. 84, III, que “o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei”.

Proporemos, em tempo hábil, emenda supressiva apta a excluir o art. 94, cujo teor poderá causar sérios conflitos e insegurança jurídica, uma vez que tal conteúdo – áreas computáveis ou não na área total de construção - já é plenamente disciplinado pelo Código de Edificações do Distrito Federal – COE, Lei nº 6.138/2018, contemplada nas emendas parlamentares.

h) Art. 131, §§ 2º, 3º e 4º 

O Capítulo III do PLC 041/2024, que trata sobre a Gestão Democrática, prevê, em seu art. 131, §1º, a observância de audiência pública para os casos previstos na LODF, no PDOT e na legislação específica, observados os ritos próprios.

Contudo, o §2º do art. 131 revela preocupações ao inovar sobre o instituto da “reunião pública”, nos casos de elaboração ou alteração de planos de uso e ocupação, projetos urbanísticos específicos, projetos de Parques Urbanos e planos, programas e projetos previstos na Lei Complementar. 

Considerando que o PLC não detalha o rito das “reuniões públicas”, a participação popular pode restar comprometida, caso as audiências públicas, instituto consolidado com regulamentação específica, sejam substituídas pelas denominadas “reuniões públicas”. No caso, não há indicação das diferenças entre a “reunião pública” e a “audiência pública”, cabendo ao órgão responsável pela sua convocação a enunciação de seus ritos, permitindo, inclusive, a supressão da palavra ou limitação da participação dos presentes, bem como formas de convocação que comprometam a transparência. 

A inclusão de novo instrumento de participação, que a princípio poderia ser interpretado como dinamizador da participação popular, pode ter um efeito inverso, causando maior instabilidade e insegurança jurídica. Assim, propomos emenda supressiva apta a excluir os §§ 2º, 3º e 4º do art. 131, com a consequente transformação do §1º do art. 131 em parágrafo único. Destaca-se que caso o Poder Executivo deseje complementar o processo de participação com reuniões, debates, conferências e outras formas de participação legítima, nada o impede de fazê-lo. Entretanto, é preciso assegurar um mínimo de direitos em termos de participação cidadã ao resguardar de forma clara e expressa a exigência de audiência pública. 

Portanto, será proposta, em tempo hábil, emenda supressiva apta a excluir os §§ 2º, 3º e 4º do art. 131, já contemplada nas emendas parlamentares.

i) Art. 144, incisos I, II, III, IV e parágrafo único; 

Assim como artigos listados no item “j”, a seguir, os dispositivos indicados promovem alterações importantes na configuração de imóveis privados ou de uso privado, sem a adequada observância de procedimento regular específico. Os lotes criados por esses dispositivos não possuem afetação de uso específica, e não resta comprovado o interesse público. Além do Estudo elaborado pela Consultoria Legislativa da Casa acerca do do PLC 41/2024 – PPCUB, elaborado pelo Grupo de Trabalho designado pela Terceira Secretaria, esse Parecer do Relator considera ainda o Estudo EST391-24, elaborado pela Unidade de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (UDA), referente especificamente aos lotes para equipamento público constantes do Anexo XIII do PPCUB. 

A desafetação prevista nos incisos V, VI, VII, VIII e IX tem a finalidade de criar lotes no Eixo Monumental Oeste – EMO. O local foi objeto da Lei Complementar n° 995, de 27 de dezembro de 2021, que define os critérios de parcelamento do solo e os parâmetros de uso e ocupação dos lotes a serem criados no Eixo Monumental Oeste do Conjunto Urbanístico de Brasília, na Região Administrativa do Plano Piloto – RA I, e recebeu os devidos pareceres, consultas e audiências. Os demais incisos do dispositivo não especificam a finalidade das desafetações, depreende-se que se tra de regularização de áreas ocupadas.

Portanto, propomos emenda modificativa para excluir os incisos I a IV e o parágrafo único da redação original, e manter os incisos V a IX, renumerando-os.

Registramos que foi protocolada emenda referente ao art. 144, a qual será objeto de Subemenda deste Relator, em tempo hábil.

j) Arts 145, 146, 147, inciso II, 149, 151, 152, 153, 154 e 155

Os arts. 145, 146, 147, inciso II, 149, 152, 153, 154 e 155, todos do Anexo XIII – Desafetação de Área Pública e Alteração de Parcelamento, promovem a desafetação e afetação de áreas públicas; delimitação, criação e ajustes de lotes; autorização de alteração de parcelamento.

Os artigos indicados modificam significativamente a configuração dos bens públicos, sem a adequada observância de procedimento regular específico, e em especial não resta comprovado o interesse público. As alterações propostas são veiculadas em “bloco” o que gera prejuízo à ampla transparência e participação popular dos interessados. 

Essa proposta de “economia processual e desburocratização” se contrapõe ao disposto no art. 51, §2º da Lei Orgânica, que determina um rito legislativo próprio para a desafetação, integrado pela edição lei específica, admitida em caso de comprovado interesse público, após ampla audiência à população interessada.

O dispositivo que prevê rito legislativo próprio é uma salvaguarda, uma proteção legal às áreas públicas e uma cautela imposta pela Lei Orgânica do Distrito Federal. Ao impor condições extraordinárias, a intenção do legislador foi, de fato, impor um processo legislativo mais longo e complexo à desafetação de bens públicos. Quando esse bem está localizado no conjunto urbano tombado, entendemos que a preocupação deve ser redobrada. Por essa razão, consideramos necessária e conveniente a manutenção, neste caso, desse rito. 

Importante pontuar que o direito de participação assegura aos cidadãos, inclusive, a prerrogativa de não participar. É muito comum alegar-se que há um grande esforço e dispêndio de tempo e recursos humanos para que “meia dúzia” de pessoas compareça a uma audiência pública. Independentemente do nível de participação efetiva, é preciso que a oportunidade seja oferecida e que “as portas estejam sempre abertas”, uma vez que se trata de um direito materializado tanto na Lei Orgânica quanto no Estatuto da Cidade. 

A participação não vincula o Poder Executivo, mas as conclusões das audiências públicas, fóruns e debates repercutem entre os representantes eleitos pela população. Os parlamentares, em vista da audiência pública, podem (e costumeiramente o fazem) propor a realização de novas audiências e comissões gerais para rediscutir a matéria, mediar interesses e emendar as propostas encaminhadas pelo Executivo para buscar um equilíbrio entre os atores envolvidos. A participação é fundamental para o desenvolvimento urbano sustentável e para evitarem-se desvirtuamentos e condutas especulativas, tão comuns na dinâmica urbana. 

O artigo 147 também promove alterações na configuração dos bens públicos. Alguns lotes criados por esse dispositivo não possuem afetação de uso específica, e não resta comprovado o interesse público. A redação deve ser modificada para manter a autorização de alteração do parcelamento relacionada ao remanejamento de lotes de Equipamentos Públicos – CAV e Subestação CEB. Portanto, propomos emenda modificativa para suprimir o inciso II e incorporar o inciso I ao caput.

O art. 151, parágrafo único, do PPCUB não prevê o instrumento legal específico a ser utilizado para desconstituição de parte da ARIE Cruls visando a definição de territórios indígenas destinados à União. Uma vez que essa previsão pode resultar na criação ou alteração dos parâmetros que constam nas PURPs, devem ser objeto de lei complementar específica.

Assim, é adequada a supressão de todos os dispositivos indicados relacionados a imóveis sem comprovação do interesse público, dirigindo a matéria às leis específicas que devem ser posteriormente editados, permitindo assim maior exame da oportunidade dos comandos legais, por meio de procedimento regular e específico previsto na Lei Orgânica do Distrito Federal. Os dispositivos que tratam especificamente de imóveis públicos e equipamentos públicos, em grande parte edificados e em uso, foram mantidos para assegurar a regularização proposta. 

Portanto, propomos emenda supressiva apta a excluir os arts. 145, 146, 152, 153, 154 e 155, com a consequente renumeração dos artigos subsequentes.

Para o art. 147, propomos emenda modificativa que suprima o inciso II e unifique o inciso I ao caput.

Para o art. 151, propomos emenda modificativa que indique a elaboração de Lei Complementar. Registramos que o art. 151 foi objeto de emenda protocolada com este mesmo teor.

Alguns itens do Anexo VII perdem aplicabilidade com a supressão dos artigos mencionados. Dessa forma, propomos a supressão, no Anexo VII:

- da permissão de parcelamento e da observação “Alteração de parcelamento para o lote SHIP SAI/SO Área 8. É permitida a alteração de parcelamento para criação de lotes para os equipamentos públicos comunitários (EPC) e espaços livres de uso público (ELUP) no SMAS Trecho 3 e 4 conforme previsto em Planos, programas e projetos” do dispositivo E – PARÂMETROS DE PARCELAMENTO DO SOLO da PURP 72 – TP12 UP 1 (SHIP), fl. 18/19;

- do item “e” do dispositivo H – PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS da PURP 72 – TP12 UP 1 (SHIP), fl. 19/19; e

- da nota específica 17 da PURP 24 - TP4 UP 1 (SCES), fl. 15/16.

Registramos que foram protocoladas emendas que atendiam parcialmente ao indicado nesse item “j”, motivo pelo qual são necessárias subemendas e emenda de Relator, as quais serão protocoladas em momento oportuno.

Na oportunidade, destaca-se o art. 149 que autoriza a alteração do parcelamento, com a desconstituição dos lotes e projeções especificados, condicionado à anuência dos proprietários, para fins de preservação do Parque Olhos D’ Água. Registramos que será protocolada emenda que dá nova redação ao art. 149, no sentido de obter prévia anuência dos proprietários, em tempo hábil.

Alertamos que o dispositivo já autoriza a desconstituição de lotes particulares sem a realização de estudos adequados específicos, que conferem segurança aos parlamentares e a população de que as soluções propostas são, de fato, as mais acertadas. E mais, a autorização legislativa ocorre antes mesmo da anuência dos proprietários. 

Por fim, chama a atenção o fato de que não haver previsão de impacto financeiro das medidas propostas, o que pode tornar a alteração inadequada, inoportuna e irregular.

k) Art. 157, II, III e IV

Os incisos II, III e IV do art. 157 tratam da possibilidade de aprovação de matérias por decretos e outros atos infralegais. 

Nos termos docaput e inciso II do art. 157 os planos, programas e projetos previstos no PPCUB, inclusive em suas Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação (Anexo VII), serão aprovados por meio de leis complementares quando (a) não tiverem seus respectivos usos e parâmetros normativos indicados na lei complementar e (b) quando se tratar de projetos de alteração de parcelamentos registrados em cartório de registro de imóveis.

Assim, conforme o inciso II Decretos do Poder Executivo poderão aprovar: 

* projetos de parcelamento urbano e normatização de uso e ocupação do solo decorrentes de estudos indicados no PPCUB, a partir de diretrizes, usos e parâmetros normativos estabelecidos na lei (II, “a”);

* projetos decorrentes de estudos e diretrizes, definidos em programas de revitalização de áreas ou mesmo setores inteiros do CUB (II, “b”).

* regulamentação resultante de estudos indicados no PPCUB para aplicação do instrumento da concessão de uso onerosa para atividades e situações urbanísticas consolidadas discriminadas nesta lei complementar, como uso de grades ou cercas em áreas públicas, dentre outros (III, “c”);

* planos de uso e ocupação de Áreas de Gestão Específica (II, “d”); e

*projetos de alteração de parcelamento com fins de ajustes em unidades imobiliárias (II, “e”).

Contudo, cumpre destacar que Decreto do Poder Executivo não é o instrumento normativo adequado para aprovar as matérias indicas pelas seguintes razões: 

i. A proposta de regulação das matérias por Decreto subverte o regular e adequado processo legislativo, imprimindo fragilidade na formulação e controle dos estudos necessários às intervenções urbanísticas, sobretudo, diante da relevância das áreas que integram o CUB. 

Para adequadas e legítimas intervenções urbanísticas são indispensáveis: estudos pormenorizados, avaliações de impacto, e consultas diversas aos órgãos públicos e à população interessada. Assim, a tomada de decisões depende de diversas avaliações, de informações sobre o histórico de uso do terreno, que conformam as limitações jurídicas e fundiárias. É necessário considerar a possibilidade de comprometimento dos equipamentos públicos (água, energia, esgotamento sanitário, drenagem, etc.), impactos no trânsito, as condições ambientais e demais fatores a depender da intervenção pretendida. Por exemplo, o §1º do art. 289 da LODF determina que “os projetos de parcelamento do solo no Distrito Federal terão sua aprovação condicionada a apresentação de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório, para fins de licenciamento”.

Os estudos são realizados justamente para reunir elementos que permitam a conclusão acerca da viabilidade (ou não) da intervenção pretendida e dos níveis seguros de intervenção. 

Destaca-se que, no caso de intervenções no CUB, o Poder Público deve ainda considerar que impactos sobre o patrimônio tombado devem ser avaliados com a devida antecedência, perícia e cautela, inclusive por profissionais do Iphan, como condição determinante para a tomada de decisão.

Ao término, caso os estudos e avaliações concluam pela viabilidade da intervenção pretendida, os projetos executivos são elaborados de acordo com suas conclusões e debatidos com a sociedade e com as instâncias competentes (a exemplo do Conplan e do Iphan). A proposta para as normas de uso e ocupação do solo e desenho urbano devem refletir todo esse conjunto preliminar de preparação.

ii. A proposta de regulação das matérias por Decreto subverte o regular e adequado processo legislativo, ao prejudicar e limitar a participação da Câmara Legislativa e consequentemente comprometer a consulta à população. A proposta contraria o disposto na Lei Orgânica do Distrito Federal.

Após a formulação de estudos dirigidos à intervenção, a Lei Orgânica estabelece que a iniciativa legislativa seja deflagrada pelo Governador e que a matéria seja levada à apreciação do Poder Legislativo. Como esclarecemos, salvo raras exceções, a respeito de ajustes pontuais, considerada uma pequena margem de erro nos projetos e registros, o processo legislativo distrital obedece a esse rito.

Assim, os dispositivos da proposição subvertem essa ordem, ao dispor, no nível de diretriz, que estudos futuros serão realizados e, caso concluam pela viabilidade, a matéria seria aprovada por decreto do Poder Executivo, o que dispensaria a apreciação do Poder Legislativo e a incorporação dos dispositivos ao corpo do PPCUB ou de seus anexos.

Assim, da leitura do inciso II é possível extrair as seguintes conclusões: 

* os estudos que embasariam as intervenções ainda não foram realizados, uma vez que há apenas a sua previsão em termos de diretriz, de caráter programático; 

* há diretrizes, usos e parâmetros normativos estabelecidos previamente no projeto do PPCUB, conforme se observa da leitura do art. 157, II, “a”, sem embasamento em estudo prévio das áreas de intervenção, uma vez que, ao que tudo indica, ainda não foram realizados;

* as diretrizes e parâmetros de uso e ocupação contidos na proposição podem resultar na imposição de novas atividades, índices urbanísticos (altura, afastamento, taxa de ocupação etc.), no redesenho urbano etc., razão pela qual é inviável sua aprovação mediante ato normativo infralegal.

Vale ressaltar a redação da alínea “a” do inciso II do art. 157. Muito embora a previsão de aprovação por decreto se restrinja aos casos em que o PPCUB defina previamente diretrizes, usos e parâmetros normativos, observa-se que o dispositivo é abrangente e altamente impreciso. 

A partir da análise individualizada das PURPS, nota-se que, muitas vezes, ao se prever um estudo futuro, há indicação de novos usos e alguns parâmetros de ocupação que, todavia, não equivalem à integralidade de parâmetros estabelecidos nas tabelas para os demais lotes. Ou seja, fica o questionamento se essas meras diretrizes são suficientes para embasar a interpretação de que o PPCUB já estabeleceu os parâmetros e, portanto, não haveria mais a necessidade de aprovação por meio de lei.

Nesse sentido, há grande risco de que intervenções significativas sejam aprovadas por decreto, com base no entendimento de que diretrizes abrangentes seriam suficientes para afastar o Poder Legislativo de sua competência para legislar sobre a matéria. Por exemplo, no Setor Noroeste, há previsão de desdobro do lote atualmente destinado a um shopping center (SHCNW AENW 1, lote A) e de permissão para o uso residencial multifamiliar, mediante reparcelamento que “mantenha o controle dos padrões morfológicos e limites de altura definidos, com lotes isolados e espaços livres arborizados, nos moldes das superquadras do setor, respeitado o limite populacional previsto no projeto original e a comprovação da capacidade de suporte das infraestruturas” (Nota Geral “o”). Embora haja orientações para as intervenções futuras, não há definição integral dos parâmetros de uso e ocupação. Ademais, no caso de eventual aprovação por decreto, esta Casa não exerceria o seu papel de controle e de representação popular quando da avaliação dos referidos estudos, que ainda serão elaborados. 

A hipótese do inciso II do art. 157 busca pré-autorizações legislativas para uma série de situações que ainda serão devidamente estudadas, inclusive em termos de impacto sobre o patrimônio tombado.

Ainda que haja a definição prévia e expressa de parâmetros de ocupação no PPCUB, o dispositivo deve ser avaliado posteriormente pelo Poder Legislativo, uma vez que serão realizados estudos e avaliações importantes a posteriori que podem impactar no modo de ocupação dessas áreas. Em outras palavras, não é possível a aprovação antecipada de intervenções urbanísticas que podem causar impactos não auferidos.

Ressaltamos que no caso do aumento de gabarito dos “hotéis baixos” do Setor Hoteleiro, para os quais o PLC já estabelece altura máxima de 35m (atualmente 13,5m), a aprovação de projetos arquitetônicos é condicionada à elaboração de estudo a ser submetido ao Iphan. Nesse caso, ao passo que o órgão de preservação mantém sua prerrogativa de opinar e aprovar o estudo, o Poder Legislativo concederia pré-autorização para a alteração do parâmetro de ocupação antes mesmo que os impactos sejam pormenorizadamente avaliados em estudo.

Destaca-se, ainda, o teor meramente autorizativo dos incisos III e IV do art. 157, uma vez que a expedição de portarias e ordens de serviço já se encontram nas atribuições da administração pública. Nesse sentido, torna-se desnecessária a previsão de tais atos no corpo do PLC, além de, ao listar as situações em que esses atos serão aplicados, corre-se o risco de excluir alguma hipótese relevante ou superveniente à publicação do PPCUB. A esse respeito, o PLC extrapola, em muito, suas funções, avançando sobre condições de admissibilidade das normas, matéria reservada à LODF.

iii. A proposta de regulação das matérias por Decreto do Poder Executivo torna sem efeito um dos principais benefícios do PPCUB, que é a sistematização em documento único das normas de ocupação e uso do CUB. A proposta gera insegurança jurídica por permitir que Decretos exparsos alterem as normas sistematizada na Lei Complementar o que gerará confusão ao aplicador da lei, e insegurança a todos os destinatários das normas sobre quais as disposições estarão em vigor, uma vez que a Lei Complementar, segundo a proposta, poderia conviver com Decretos aptos a complementar e alterar o seu sentido. 

iv. A proposta de regulação das matérias por Decreto do Poder Executivo promove a irregular deslegalização das matérias indicadas no art. 157, inciso II, extrapolando os limites e objetivos do PPCUB.Em razão da relevância e generalidade do processo legislativo a regência do escopo e alcance dos atos normativos é função da Lei Orgânica do Distrito Federal, que pauta e fundamenta a atividade normativa do Poder Público. O art. 157, inciso II, subverte a ordem estabelecida na Lei Orgânica, para subtrair a participação da Câmara Legislativa e da própria população do processo normativo, sob o possível e frágil argumento de celeridade e eficiência da atividade administrativa.

v. A proposta de regulação das matérias por Decreto ao subtrair funções da Câmara Legislativa transforma a sua atividade legislativa em atividade meramente homologatório dos atos do Poder Executivo, descaracterizando as funções constitucionais em prejuízo dos instrumentos de controle e preservação legítimos e próprios dessa Casa Legislativa. 

Por tudo, proporemos, em tempo hábil, emenda modificativa apta destacar que as alterações decorrentes dos planos, programas e projetos previstos na Lei Complementar e nas Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação, constantes do Anexo VII, devem ser aprovados por Lei Complementar e incorporados a este PPCUB, seguindo previamente os ritos processuais definidos na legislação urbanística vigente.

Registramos que os dispositivos já foram objeto de emendas de outros parlamentares.

i) Art. 158, §§ 2º e 3º

Conforme os §§ 2º e 3º do art. 158, caso haja necessidade de alteração do conteúdo das planilhas PURP (Anexo VII do PLC nº 41/2024), tais alterações ocorrerão por meio de decreto, à exceção de quando houver alteração de parâmetro de uso e ocupação do solo. Estabelece, ainda, que as alterações promovidas pelo órgão competente constituirão banco de dados para fins de posterior incorporação ao PPCUB.

O art. 5° do PLC deixa claro que as planilhas integram a lei e de fato, é a lei que confere solidez jurídica às diretrizes, parâmetros e normativos complementares, contidos nas planilhas. Por outro lado, ao mesmo tempo estabelece que alterações futuras no conteúdo dessas planilhas devam ocorrer por meio de ato administrativo, o que se configura em uma contradição jurídica. Inclusive, os §§ 1º e 2º do art. 28 delegam às PURPs a possibilidade de alterar e complementar legislação específica que rege a ocupação de área pública no DF, além de se sobreporem a essa legislação específica quando dispuserem de modo diferente. Ora, se as PURPs podem alterar ou complementar uma legislação específica, e um decreto pode alterar as PURPs, indiretamente haveria uma alteração de lei por decreto.

Cabe ressaltar que a definição dos parâmetros de uso e ocupação do solo no sítio urbano tombado e inscrito como Patrimônio Cultural da Humanidade é conteúdo próprio e obrigatório do PPCUB, nos termos do art. 316, § 1º, e 318 da LODF, não sendo admissível disciplinar tal matéria por meio de normas infralegais.

Compete ao decreto executivo a importante função de regulamentar, disciplinar os direitos e os deveres contidos na lei, sem exorbitar de seus limites e sem promover inovações não desejadas pelo legislador. 

O texto da proposição, entretanto, resulta por afastar o Poder Legislativo do exercício de seus deveres constitucionais. Algo basilar no Estado Democrático de Direito é o princípio da separação de poderes, onde o Legislativo aprova as leis e o Executivo as executa. Ainda que nesses casos (ordenamento territorial e urbano), o Governador disponha da prerrogativa quase exclusiva de deflagração do processo legislativo, o Poder que aprova, emenda ou rejeita as leis é o Legislativo.

É preciso lembrar que grande parte das normas aplicáveis ao CUB extrapola o texto da lei, em seus mais de 160 artigos. Uma multiplicidade de disciplinas importantes está, justamente, em anotações nas planilhas e anexos, que somam centenas de páginas.

As alterações promovidas nos anexos, que são parte integrante e indissociável da lei, devem ser promovidas, portanto, por meio de alteração da própria lei que aprovar o PPCUB.

Por tudo, proporemos, em tempo hábil, emenda supressiva apta a excluir do texto legal os §§ 2º e 3º do art. 158. 

5.2 Ajustes no Anexo VII - Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP por Unidades de Preservação

Destaca-se que o Anexo VII do PLC nº 41/2024, denominado de Planilhas de Parâmetros Urbanísticos e de Preservação – PURP por Unidades de Preservação, contém normas que integram o próprio PLC. Em razão da extensão e detalhamento do Anexo VII, no presente parecer optamos por apontar observações e preocupações não exaurientes, a partir da distribuição inicial proposta na própria tabela, que organiza as normas em PURPs. 

No presente parecer são indicadas as seguintes observações: 1) necessidade de padronização dos termos e da redação; 2) contradições com normas do Iphan e normas vigentes; 3) disposições que geram dubiedade de interpretação e insegurança jurídica; 4) disposições desnecessárias; 5) erros materiais e erros de endereçamento.

Considerando a extensão e detalhamento das normas, as observações indicadas abaixo são indicadas a título exemplificativo, portanto, não há pretensão do esgotamento dos temas, mas o esforço de aperfeiçoamento do trabalho, que apresenta falhas de sistematização e revisão, revelando resultado que ainda merece maior cautela por parte do Executivo. O que gera estranheza, sobretudo, considerando o grande tempo de reflexão e elaboração disposto para a apresentação da Proposta analisada. 

a) PURP 01

Constatamos um equívoco no CFA B do AEMN (atual SAFN) lotes 7, 9, 11 e 13, com valor exacerbado de 21,90.

b) PURP 02 

Destaque-se a PURP 02 (Esplanada dos Ministérios e Praça dos Três Poderes) confronta a LODF ao prever, no item E, que “no caso da regularização das edificações existentes não é necessária a desafetação de área pública”. Necessário pontuar, novamente, que as desafetações promovidas pelo PLC não cumprem as exigências da LODF quanto à necessidade de edição de lei específica e de audiências públicas dedicadas ao debate de cada caso junto à população. Se houver necessidade de promover exceções em favor da União, é preciso que sejam delimitadas na própria LODF.

c) PURP 24 

A planilha de parâmetros urbanísticos e de preservação – PURP do Setor de Clubes Esportivos Sul – SCES (UP1 da TP4) apresenta incompletude na Nota Geral “a” e na Nota Específica 6, o que impede a compreensão exata de seus sentidos. Além disso, na planilha dos lotes 4/1A, 4/2A, 4/2B, 4/3, 4/4 e 4/5 do Trecho 4 do SCES, a nota específica 4 parece não ter pertinência.

Uma vez que a Nota Específica nº 17 da PURP 24 TP4-UP1 (SCES), prevê que simples atos do Poder Executivo, fora do crivo do Poder Legislativo, tratarão da substituição de documentos neste PPCUB, cumpre ressaltar e restaurar a competência da Câmara Legislativa de dispor sobre alterações de legislações urbanísticas.

d) PURP 38 

Na planilha do Parque Dona Sarah Kubitschek (UP 2 do TP6), a Nota Específica (1), referente à altura máxima permitida, não faz sentido no campo Coeficiente de Aproveitamento – CFA. Além disso, a Nota Específica (2) não tem referência nos textos da planilha.

e) PURPs em geral 

Deve-se suprimir qualquer menção nas PURPs sobre o cômputo, ou não, de áreas no subsolo para fins do cálculo da área total de construção, conforme o uso ou outras especificidades. Ressaltamos que tais menções podem causar sérios conflitos e insegurança jurídica, uma vez que tal matéria já é plenamente disciplinada pelo Código de Edificações do Distrito Federal – COE, Lei nº 6.138/2018, em especial nos seus arts. 99, 100, 101, 102 e 148. Tal situação é agravada pelo fato de que tais apontamentos sobre o cômputo em subsolo foram inseridos em algumas PURPs e em outras não, gerando danosa ambiguidade.

6. CONCLUSÃO E VOTO DO RELATOR 

De maneira geral, o PLC n° 41, de 2024, traz grandes avanços ao compilar e atualizar os parâmetros de uso e ocupação do solo para os lotes e projeções de todo Conjunto Urbanístico de Brasília dispostos atualmente em normas dispersas, defasadas e de difícil consulta. O PLC propõe uma ponderada ampliação e flexibilização de usos que poderá promover tanto a regularização de situações consolidadas quanto a dinamização de diversos setores da cidade, contribuindo para o desenvolvimento urbano sem ferir seus valores patrimoniais.

Por outro lado, a proposta prevê importantes intervenções no espaço urbano a partir de estudos ainda pendentes, o que impossibilita uma apropriada avaliação sobre os seus impactos, em especial na escala bucólica. Esse fato levanta legítimas preocupações em relação à preservação do CUB. 

Não obstante tal aspecto, consideramos que o PLC nº 41/2024 é preponderantemente meritório, cumprindo com as funções de dispor sobre o uso e a ocupação do solo, sobre as diretrizes de preservação e revitalização do sítio histórico urbano, sobre os instrumentos urbanísticos, edilícios e de gestão e sobre o sistema de gerenciamento, controle, acompanhamento e avaliação do próprio plano, conforme exigido no art. 154 do vigente PDOT.

No entanto, destacamos disposições que ameaçam retirar a prerrogativa do Poder Legislativo de dispor sobre planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo, além da mudança de destinação de áreas urbanas, competências asseguradas pelo art. 58, IX, da LODF. Por meio de vários artifícios, propõe-se que intervenções nas normas urbanísticas sejam efetuadas por meio de normas infralegais, o que fragiliza o controle, a participação cidadã e impõe um afastamento do Poder Legislativo, que deixa de participar das decisões. Por isso, sugerimos emenda a fim de modificar o art. 157 do PLC.

No mesmo sentido, em sendo a escala bucólica de Brasília composta por grandes espaços vazios e verdes, torna-se a torna alvo de especulações imobiliárias e interesses que não necessariamente o de toda a população. Além de grande importância na manutenção das características urbanísticas originais da cidade, a escala bucólica tem grande potencial para a exploração turística, na medida em que abarca importantes cartões postais de Brasília, como o Lago Paranoá, as superquadras e os parques urbanos. Outrossim, essa escala fornece serviços ecossistêmicos para a população, como qualidade do ar, contenção de enchentes e alagamentos, pontos de recarga de aquíferos, destinação de esgoto tratado, captação de água para abastecimento público, manutenção do conforto climático, contemplação, lazer, dentre tantas outras importantes funções.

Diante do exposto, no âmbito desta Comissão de Assuntos Fundiários, somos pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024, com as 173 emendas protocoladas no Quadro de Emendas anexo a este parecer. NO MÉRITO, manifestamos o voto pela:

APROVAÇÃO: das emendas 01, 03, 05, 06, 08, 09, 13, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 65, 66, 67, 68, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 84, 85, 88, 90, 91, 92, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 106, 108, 110, 111, 112, 116, 117, 119, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 151, 152, 153, 154, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173;

REJEIÇÃO: das emendas 07, 10, 11, 12, 20, 35, 36, 37, 38, 44, 52, 55, 64, 69, 72, 82, 83, 86, 87, 89, 102, 107, 109, 114, 132, 133 e 135;

PREJUDICADAS: as emendas 50, 93, 94, 95, 96, 104, 105, 113, 115, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 141 e 155;

CANCELADAS: as emendas 02, 04, 16, 19 e 150.

Sala das Comissões,         de                             de 2024.

Deputado                                                                                                        Deputado HERMETO
Presidente                                                    Relator

[1] Portaria Iphan nº 421/18: 

Art. 3º [...] 

§ 1º A poligonal de tombamento do CUB é delimitada a sul pelo córrego Riacho Fundo, a oeste pela Estrada Parque Indústria e Abastecimento (EPIA), ao norte pelo ribeirão Bananal e a leste pela orla oeste do Lago Paranoá, conforme mapa contido no Anexo 1 e coordenadas geográficas descritas no § 2º.

[2] Esses são os instrumentos presentes nas PURPS. Além desses, o Capítulo V (Dos Instrumentos Destinados à Otimização de Áreas no Conjunto Urbano Tombado) trata sobre outros instrumentos de grande relevância: Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo e da Desapropriação; Compensação Urbanística; Transferência do Direito de Construir; Tombamento de Bens ou Conjuntos Urbanos; Instituição de Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS; Concessão de Direito Real de Uso – CDRU e da Concessão de Uso.   

[3] Setor de Diversões Norte e Sul; Setor Hoteleiro Norte e Sul; Setor Comercial Norte e Sul; Setor de Rádio e TV Norte e Sul; Setor Médico-Hospitalar Norte e Sul; Setor Bancário Norte e Sul; Setor de Autarquias Norte e Sul; e Plataforma Rodoviária.

[4] Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

[5] Art. 1º Constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.

[6] CF/88: Art. 216. [...] § 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

[7] CF/88: Art. 216. [...] § 4º Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei.

LODF: Art. 247. [...] § 4° Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei.

[8] Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/fsp/mais/fs1102200707.htm. Último acesso em 12.4.20214, às 12h03.

[9] Art. 38. Qualquer alteração no plano-piloto, a que obedece a urbanização de Brasília, depende de autorização em lei federal.

[10] Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

[11] Art. 32, §1º, da CF/88.

[12] Art. 30. Compete aos Municípios: [...] IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

[13] Art. 27, § 2º, da Portaria nº 420/2010. 

[14] Art. 85. Para efeito de cumprimento do disposto nessa Portaria, os projetos de intervenção no Conjunto Urbanístico de Brasília serão submetidos à análise e aprovação do Distrito Federal, cabendo obrigatoriamente a análise e aprovação do Iphan apenas nos casos de intervenções que impliquem em: I. alteração de usos e classes de atividades, II. alteração de parâmetros urbanísticos referentes a altura, taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento e afastamentos; III. alteração do sistema viário principal, na Macroárea A; IV. criação, desmembramento, remembramento e reparcelamento de lotes, na Macroárea A; V. planos de ocupação para instalação de engenhos publicitários, quiosques e estruturas de telecomunicação, na Macroárea A; VI. alteração do projeto padrão de sinalização, constante do Plano Diretor de Sinalização do Distrito Federal, e do padrão de endereçamento urbano. VII. implantação ou ampliação de garagens subterrâneas além dos limites da projeção nas Superquadras Norte e Sul.

§ 1º A obrigatoriedade de análise por parte do Iphan incide igualmente sobre as Áreas de Gestão Autônoma. 

§ 2º O Iphan, a seu critério e a qualquer tempo, poderá requisitar a análise de outras intervenções no espaço urbano, que julgar pertinentes à preservação do CUB.

[15] Art. 165. As diretrizes, os objetivos e as políticas públicas que orientam a ação governamental para a promoção do desenvolvimento socioeconômico do Distrito Federal devem observar o seguinte: [...] 

VI – a condição de Brasília como Patrimônio Cultural da Humanidade; [...]

Art. 247. O Poder Público adotará medidas de preservação das manifestações e dos bens de valor histórico, artístico e cultural, bem como das paisagens notáveis, naturais e construídas, e dos sítios arqueológicos, buscada a articulação orgânica com as vocações da região do entorno. [...]

§ 2º Esta lei resguardará Brasília como Patrimônio Cultural da Humanidade, nos termos dos critérios vigentes quando do tombamento de seu conjunto urbanístico, conforme definição da UNESCO, em 1987.

[16] CF/88: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

LODF: Art. 17. Compete ao Distrito Federal, concorrentemente com a União, legislar sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico.

[17] CF/88: Art. 30. Compete aos Municípios: [...] VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; [...] 

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

[18] Art. 316. O Distrito Federal terá, como instrumento básico das políticas de ordenamento territorial e de expansão e desenvolvimento urbanos, o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal e, como instrumentos complementares, a Lei de Uso e Ocupação do Solo e os Planos de Desenvolvimento Local. 

§ 1º No sítio urbano tombado e inscrito como Patrimônio Cultural da Humanidade, o Plano de Desenvolvimento Local será representado pelo Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília. 

§ 2º O Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília e os Planos de Desenvolvimento Local serão aprovados por lei complementar.

[19] Art. 67. [...] Parágrafo único. O Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília é o instrumento de planejamento e gestão do Conjunto Urbano Tombado e deverá considerar a legislação federal e distrital competente, observando a especificidade do sítio urbano e a singularidade de sua concepção urbanística e de sua expressão arquitetônica.

[20] Art. 247. O Poder Público adotará medidas de preservação das manifestações e dos bens de valor histórico, artístico e cultural, bem como das paisagens notáveis, naturais e construídas, e dos sítios arqueológicos, buscada a articulação orgânica com as vocações da região do entorno. (...) § 2º A lei resguardará Brasília como Patrimônio Cultural da Humanidade, conforme definição da UNESCO, cujos critérios serão estabelecidos em lei complementar. (Lei Orgânica do Distrito Federal. Disponível em: https://www.sinj.df.gov.br/sinj/DetalhesDeNorma.aspx?id_norma=66634. Acesso em: 10abr. 2024).

[21] WEISSING, Franz; OSTROM, Elinor Ostrom. Irrigation Institutions and the Games Irrigators Play: Rule Enforcement Without Guards. In: SELTEN, Reinhard (ed.). Game Equilibrium Models II: Methods, Morals, and Markets. Berlin: Springer-Verlag, 1991. p. 188-262.

[22] Em regime de urgência, a Câmara Legislativa do Distrito Federal envidou esforços para apresentar o retrato de alterações, porém, diante das limitações de recursos e acesso, o trabalho não é exauriente, sendo sujeito a falhas  (vide anexo do Estudo do PPCUB, apresentado pelo Grupo de Trabalho PPCUB, instituído pelo Ato do Terceiro Secretário nº 2/2024 e disponibilizado às Assessorias da Câmara Legislativa do Distrito Federal em 30 de abril de 2024).

[23]A título exemplificativo apresenta-se a ZP1A, integrada pelas seguintes Áreas de Preservação: 

Art. 21. A ZP1A é composta por 6 (seis) Áreas de Preservação, conforme mapa do Anexo 4:

I.                  Área de Preservação 1 – Praça dos Três Poderes, Congresso Nacional e anexos, Esplanada dos Ministérios e anexos, Catedral Metropolitana e Setores Cultural Norte e Cultural Sul; 

II.              Área de Preservação 2 – Plataforma Rodoviária, Setores de Diversões Norte e de Diversões Sul e Esplanada da Torre de TV; 

III.            Área de Preservação 3 – Setor de Divulgação Cultural, Praça do Buriti e Eixo Monumental até a Praça do Cruzeiro;

IV.              Área de Preservação 4 – Eixo Monumental a oeste da Praça do Cruzeiro; 

V.                Área de Preservação 5 – Setores Bancário Norte e Bancário Sul, Setores Médico Hospitalar Norte e Médico Hospitalar Sul, Setores Comercial Norte e Comercial Sul, Setores de Autarquias Norte e Autarquias Sul, Setores Hoteleiro Norte e Hoteleiro Sul, Setores de Rádio e Televisão Norte e de Rádio e Televisão Sul; e 

VI.              Área de Preservação 6 – Setores de Habitações Coletivas Norte e de Habitações Coletivas Sul (100, 200, 300 e 400), Parque Olhos D’água, Eixos Rodoviário Norte e Rodoviário Sul, Setor Comercial Residencial Sul (500), Setor Comercial Residencial Norte (502) e Setor de Edifícios de Utilidade Pública Norte (500).

[24]Deve-se destacar que os recursos ambientais são tutelados por normas ambientais específicas, e caso haja conflito entre normas ambientais e urbanísticas, as normas mais protetivas devem prevalecer. (MINISTÉRIO DA CULTURA - INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. Portaria nº 166, de 11 de maio de 2016. Estabelece a complementação e o detalhamento da Portaria nº 314/1992 e dá outras providências).

[25] OSTROM, Elinor. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1990.

[26]Art. 126 [...] Parágrafo único. Integram a estrutura institucional de planejamento, gestão e monitoramento os seguintes órgãos:

I – órgãos distritais de planejamento, gestão, preservação e fiscalização:

a) órgão gestor de planejamento territorial e urbano do Distrito Federal;

b) órgão competente pela política cultural do DF;

c) órgão competente pela fiscalização de atividades urbanas do DF;

d) Administrações Regionais do Plano Piloto – RA I, do Cruzeiro – RA XI, da Candangolândia – RA XIX e do Sudoeste e Áreas Octogonais – RA XXII; e 

II – órgãos colegiados de gestão participativa:

a) Conselho de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal - CONPLAN;

b) Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural do Distrito Federal – CONDEPAC;

c) Conselhos Locais de Planejamento e Gestão Urbana – CLP; e

d) Conselhos Regionais de Patrimônio Cultural e Comitês Gestores Locais do Patrimônio Cultural (Projeto de Lei Complementar nº 41, de 2024. Aprova o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília - PPCUB e dá outras providências). 

[27] O ambiente regulatório deve ser propício para a construção de uma cultura institucional que imprima nos agentes a relevância da regularização. Há a necessidade de reconhecer que a regularização não é apenas um requisito técnico ou legal, mas uma etapa fundamental para estabelecer um cenário propício ao desenvolvimento sustentável e à preservação da identidade cultural da cidade.

[28] BARZEL, Yoram. Economic analysis of property rights. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1989.

[29] Art. 75. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta dos Deputados da Câmara Legislativa e receberão numeração distinta das leis ordinárias. Parágrafo único. Para os fins deste artigo, constituirão leis complementares, entre outras:

IX - a lei que dispõe sobre a Lei de Uso e Ocupação do Solo;     

PDOT/DF - Art. 154. O Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília será elaborado em conformidade com os princípios, objetivos e diretrizes desta Lei Complementar e da legislação específica relacionada à proteção de bens do patrimônio cultural, histórico e paisagístico, e incluirá, além do indicado no art. 152, os seguintes itens:

I – os parâmetros de uso e ocupação do solo e as diretrizes de preservação e revitalização do sítio histórico urbano, que observarão a singularidade de sua concepção urbanística e arquitetônica;

LODF - Art. 71. A iniciativa das leis complementares e ordinárias, observada a forma e os casos previstos nesta Lei Orgânica, cabe:

§ 1° Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

VI – plano diretor de ordenamento territorial, lei de uso e ocupação do solo, plano de preservação do conjunto urbanístico de Brasília e planos de desenvolvimento local;

[30] BERKES, Fikret. Success and Failure in Marine Coastal Fisheries of Turkey. In: BROMLEY, Daniel W. et al. (eds.). Making the Commons Work: Theory, Practice, and Policy. San Francisco: ICS Press, 1992. p. 161-182.

[31] PEET, Richard; ROBBINS, Paul; WATT, Michael. Global Political Ecology. New York: Routledge Taylor and Francis Group, 2011.

[32] VAN LAERHOVEN, Frank. Governing Community Forests and the Challenge of Solving Two-Level Collective Action Dilemmas — A Large-N Perspective. Global Environmental Change, [s.l.], v. 20, n. 3, p. 539-546, 2010.

[33] Com a obtenção de um nível adequado de regularidade, é possível estabelecer um sistema de regras baseadas na confiança e na reputação dos agentes econômicos. Esses agentes mantêm a estabilidade em seus compromissos como forma de garantir um tratamento mais favorável pela entidade exploradora da infraestrutura. Conforme Cox, Arnold e Tomás, o monitoramento pode incluir a participação dos próprios apropriadores. (COX, Michael; ARNOLD, Gwen; TOMÁS, Sergio Villamayor. A review of design principles for community-based natural resource management. Ecology and Society, [s.l.], v. 15, n. 4, 2010).