(Do Sr. Deputado Fábio Felix)

Altera o Artigo 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal, para garantir aplicação mínima da receita do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º O parágrafo único do art. 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal passa a vigorar com a seguinte alteração, sendo renumerado como parágrafo primeiro: 

“Art. 269-A……………………………………………………………………………………….”

“§1º. O Poder Executivo deve aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos voltados à garantia dos direitos das crianças e adolescentes, o mínimo de 50% da Despesa Autorizada do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal, sendo vedada a desvinculação, o bloqueio, o contingenciamento e o remanejamento de seus recursos.

Art. 2º Acrescenta-se ao art. 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal, o seguinte parágrafo 2º:

“§2º. importa em crime de responsabilidade o descumprimento das determinações do §1º deste artigo.” 

Art. 3º Esta Emenda à Lei Orgânica entra em vigor na data de sua promulgação.

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário.

JUSTIFICAÇÃO

O Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal foi instituído pela Lei Complementar nº 151, de 30 de dezembro de 1998, e é constituído por recursos de dotações orçamentárias do Poder Público e de doadores voluntários da esfera privada, bem como de parte do imposto de renda de pessoas físicas e jurídicas. Os recursos do FDCA são voltados para a implementação de políticas públicas para a garantia dos direitos de crianças e adolescentes, prescritos constitucionalmente e regidos pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA. 

Segundo o ECA (grifamos):  

Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.

Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende:

a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;

b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública;

c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas;

d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude.

No âmbito do Distrito Federal, a LODF porta dispositivos que visam a regulamentação da gestão do FDCA, impondo limitações ao Poder Executivo para o remanejamento, a desvinculação e a transferência dos recursos aportados e previstos orçamentariamente para o fundo. O objetivo dos dispositivos mencionados é garantir a destinação e o empenho desses recursos, para consubstanciar os direitos previstos na legislação e na Constituição Federal. Transcrevem-se os Arts. 150, § 14 e 269-A, parágrafo único, que disciplinam o FDCA na  da Lei Orgânica do DF:

Art. 150 

(...) 

§ 14. São anualmente desvinculados e automaticamente transferidos para o Tesouro do Distrito Federal os recursos de superávit financeiro de órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as receitas:

I – originárias de convênios e operações de crédito;

II – próprias da unidade orçamentária;

III – previdenciárias;

IV – destinadas:

a) às ações e aos serviços públicos de saúde, à manutenção e ao desenvolvimento do ensino e às demais vinculações compulsórias previstas na Constituição Federal;

b) a fundo constituído para custeio de ações e programas voltados para apoio à cultura, apoio ao esporte, combate a drogas ilícitas, meio ambiente, sanidade animal, assistência social, direitos da criança e do adolescente e assistência à saúde da Câmara Legislativa, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar.

(…) 

Art. 269-A. O Poder Público manterá o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, com dotação mínima de três décimos por cento da receita tributária líquida.

Parágrafo único. É vedado o contingenciamento ou o remanejamento dos recursos destinados ao Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal.

Observa-se que, progressivamente, ao longo de diferentes gestões, a execução dos recursos destinados ao FDCA/DF experimentou significativo decréscimo, mesmo com as dotações orçamentárias regulares em torno de 100 milhões de reais anuais. Ao final de cada período orçamentário, o recurso previsto para o FDCA/DF e não executado, é redirecionado para outras unidades orçamentárias, retirando do fundo a capacidade de executar os recursos previstos no ano seguinte. 

O baixo empenho e execução de recursos do FDCA/DF faz com que sua função principal não seja desempenhada, consequentemente impactando nas políticas voltadas para a garantia de direitos de crianças e adolescentes. A seguir, a previsão orçamentária na Lei Orçamentária Anual de 2023 - LOA/2023 para o FDCA/DF, sem contar com o superávit financeiro:

A título exemplificativo, no ano de 2022, o FDCA possuía um aporte de aproximadamente 110 milhões de reais, como é possível visualizar na imagem abaixo. No entanto, apenas 26 milhões de reais foram efetivamente empenhados para a execução dos objetivos fundamentais do fundo:

Em uma série histórica, é possível observar o quanto o FDCA/DF decaiu em seu empenho, o que demonstra uma perda significativa do financiamento de ações voltadas para as políticas da infância e adolescência. Até o corrente mês o FDCA liquidou 1,20% da sua dotação orçamentária:

2010 - 35,45%

2011 - 0,00%

2012 - 5,17%

2013 - 11,48%

2014 - 4,33%

2015 - 7,18%

2016 - 15,10%

2017 - 12,54%

2018 - 30,54%

2019 - 14,98%

2020 - 6,91%

2021 - 20,79%

2022 - 20,29%

2023 - 1,20%
 

Em razão do exposto, considerando a significativa diminuição do montante liquidado pelo FDCA/DF ano após ano, com impactos para a execução de políticas públicas e dos direitos sociais de crianças e adolescentes do DF, é fundamental que essa Casa de Leis apresente uma Proposta de Emenda à Lei Orgânica visando a garantia de aplicação mínima dos recursos aportados no Fundo tal qual prevê para os gastos referentes à saúde e à educação, nos Arts. 205, §4º e 241 da LODF. 

Deputado FÁBIO FELIX

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153), em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de admissibilidade, na CCJ (RICL, art. 63, I) e, em análise de mérito na Comissão Especial de que trata o art. 210, § 2º do Regimento Interno, designada na forma do Ato do Presidente nº 28/23, publicado no DCL de 01/01/2023.

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial 

AO(A)CCJ, para exame e parecer, nos termos do art. 210 do RI/CLDF.

Brasília, 12 de maio de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 -  CCJ

Proposta de Emenda à Lei Orgânica nº 10/2023

Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA sobre o Proposta de Emenda à Lei Orgânica nº 10/2023, que “Altera o Artigo 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal, para garantir aplicação mínima da receita do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal. ”

AUTORES: Deputado Rogério Morro da Cruz, Deputado Max Maciel, Deputada Doutora Jane, Deputado Fábio Félix, Deputado Ricardo Vale, Deputada Dayse Amarilio, Deputado Gabriel Magno, Deputada Paula Belmonte

RELATOR: Deputado Robério Negreiros

I - RELATÓRIO

A Proposta de Emenda à Lei Orgânica nº 10/2023, de autoria do Deputado Fábio Felix e outros deputados, tem por objetivo alterar o art. 269-A da Lei Orgânica do Distrito Federal, mediante alteração do §1º e acréscimo do §2º nos seguintes termos: 

PROPOSTA DE EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº DE 2023

(Do Sr. Deputado Fábio Felix)

Altera o Artigo 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal, para garantir aplicação mínima da receita do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal.

Art. 1º O parágrafo único do art. 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal passa a vigorar com a seguinte alteração, sendo renumerado como parágrafo primeiro: 

“Art. 269-A………………………………………………………………………………” 

“§1º. O Poder Executivo deve aplicar, anualmente, em ações e serviços públicos voltados à garantia dos direitos das crianças e adolescentes, o mínimo de 50% da Despesa Autorizada do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal, sendo vedada a desvinculação, o bloqueio, o contingenciamento e o remanejamento de seus recursos. 

Art. 2º Acrescenta-se ao art. 269-A, da Lei Orgânica do Distrito Federal, o seguinte parágrafo 2º: 

“§2º. importa em crime de responsabilidade o descumprimento das determinações do §1º deste artigo.” 

Art. 3º Esta Emenda à Lei Orgânica entra em vigor na data de sua promulgação. 

Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário.

Na justificação da PELO, afirma-se que “Em uma série histórica, é possível observar o quanto o FDCA/DF decaiu em seu empenho, o que demonstra uma perda significativa do financiamento de ações voltadas para as políticas da infância e adolescência. Até o corrente mês o FDCA liquidou 1,20% da sua dotação orçamentária...”. O autor argumenta, então, que “Em razão do exposto, considerando a significativa diminuição do montante liquidado pelo FDCA/DF ano após ano, com impactos para a execução de políticas públicas e dos direitos sociais de crianças e adolescentes do DF, é fundamental que essa Casa de Leis apresente uma Proposta de Emenda à Lei Orgânica visando a garantia de aplicação mínima dos recursos aportados no Fundo tal qual prevê para os gastos referentes à saúde e à educação, nos Arts. 205, §4º e 241 da LODF.”

Lida em 09 de maio de 2023, a proposição foi distribuída à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) para análise de admissibilidade e à Comissão Especial para análise de mérito. 

No prazo regimental, não foram apresentadas emendas nesta Comissão.

II - VOTO DO RELATOR

O Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 210, atribui a esta Comissão de Constituição e Justiça a competência para examinar a admissibilidade das emendas à Lei Orgânica do Distrito Federal, quanto à constitucionalidade, juridicidade, legalidade, regimentalidade, técnica legislativa e redação, proferindo parecer de caráter terminativo quanto aos três primeiros requisitos. 

Inicialmente, nota-se que a Proposta de Emenda à Lei Orgânica nº 10/2023 possui 8 subscritores; não possui matéria que tenha sido rejeitada ou havida por prejudicada nesta sessão legislativa (de 2023); tampouco está em vigor intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio. 

Nesse sentido, quanto a esses aspectos formais, a proposição em análise atende aos requisitos previstos no art. 139, I e §§2º ao 3º, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, e no art. 70, I e §§4º e 5º, da Lei Orgânica distrital: 

RICLDF: 

Art. 139. A Lei Orgânica poderá ser emendada mediante proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara Legislativa;

...

§ 1º Não será objeto de deliberação proposta de emenda à Lei Orgânica que ferir princípios da Constituição Federal.

§ 2º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

§ 3º A Lei Orgânica não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.

...

LODF: 

Art. 70. A Lei Orgânica poderá ser emendada mediante proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara Legislativa;

...

§ 3º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda que ferir princípios da Constituição Federal.

§ 4º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

§ 5º A Lei Orgânica não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio. 

Para análise dos demais aspectos constitucionalidade, vale destacar as mudanças propostas por meio do quadro comparativo a seguir: 

Nota-se que a alteração no §1º do art. 269-A inova em criar obrigação para o Poder Executivo de aplicar, anualmente, 50% das despesas autorizadas do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal e em vedar a desvinculação ou o bloqueio dos recursos deste fundo. 

Com relação a essa mudança, percebe-se que há a criação de regra de execução obrigatória de despesas orçamentárias. Assim, importa a análise do histórico da inclusão da figura do orçamento impositivo no ordenamento jurídico do Distrito Federal e no ordenamento jurídico federal. 

A interpretação majoritária do texto originário da Constituição Federal reconhecia no ordenamento jurídico nacional que o orçamento possuía caráter autorizativo, além de ostentar a natureza de lei formal. Destaca-se que o orçamento impositivo, no âmbito da União, somente foi incorporado ao texto da Constituição Federal após o advento da Emenda Constitucional nº 86, de 2015, com a inclusão no art. 166 dos §§9º ao 18, e, posteriormente, com o acréscimo dos §§19 e 20 e alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019, todos a seguir transcritos: 

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

...

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.                        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)               (Produção de efeito) (Vide) (Vide)

§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas:                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária.

§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

I - (revogado);                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

II - (revogado);                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

III - (revogado);                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

IV - (revogado).                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 15. (Revogado)                        (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)

§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)       (Produção de efeito)

§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)

§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)               (Produção de efeito)

§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)

§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento.                (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)               (Produção de efeito)

No âmbito distrital, o acréscimo dos §§15 a 17 no art. 150 da Lei Orgânica do Distrito Federal, por meio da Emenda à Lei Orgânica nº 85, de 2014,  criou a figura do orçamento impositivo no Distrito Federal, ao tornar obrigatória a aprovação e execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária anual e aos projetos que alterem a lei orçamentária anual. Além disso, posteriormente, o §18 foi acrescido também ao art. 150 por meio da Emenda à Lei Orgânica nº 109, de 2018, conforme transcrição a seguir: 

Art. 150. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão encaminhados à Câmara Legislativa, que os apreciará na forma de seu regimento interno.

...

§ 15. As emendas individuais dos Deputados Distritais ao projeto de lei orçamentária anual são aprovadas até o limite de 2% da receita corrente líquida nele estimada. (Parágrafo acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 85, de 2014.)

§ 16. Ressalvado impedimento de ordem técnica ou jurídica, é obrigatória a execução orçamentária e financeira dos programas de trabalho incluídos por emendas individuais dos Deputados Distritais ao projeto de lei orçamentária anual ou aos projetos que modifiquem a lei orçamentária anual: (Parágrafo acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 85, de 2014.)

I – quando destinadas a investimentos, manutenção e desenvolvimento do ensino ou a ações e serviços públicos de saúde, infraestrutura urbana e assistência social e destinadas à criança e ao adolescente; (Inciso com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 118, de 2020.)

II – nos demais casos definidos na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 17. Além da obrigatoriedade de execução prevista no § 16, os remanejamentos das emendas individuais somente podem ocorrer por manifestação expressa do autor que seja detentor do mandato, ou, em não sendo, por deliberação do Plenário da Câmara Legislativa do Distrito Federal. (Parágrafo com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 91, de 2015.) 

§ 18. A execução das programações de caráter obrigatório decorrentes das emendas individuais deve ser equitativa durante o exercício, atendendo de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente de sua autoria. (Parágrafo acrescido pela Emenda à Lei Orgânica nº 109, de 2018.)

Além disso, a Emenda à Constituição nº 86, de 2015, acrescentou ao art. 165 da Constituição Federal o §9º que determina que cabe à lei complementar dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, vejamos: 

§ 9º Cabe à lei complementar:

...

III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166 . 

Deste compilado, observa-se que as regras de orçamento impositivo previstas, em especial na Constituição Federal, se referem exclusivamente à execução introduzida na peça orçamentária mediante emendas parlamentares, individuais ou por bancada. Além disso, a norma constitucional apresenta critérios (Art. 165, §9º, da CF) para implementação dessas programações de execução obrigatória: ausência de impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório. 

Adicionalmente, salienta-se que a proposição alude a tema atinente a direito financeiro, matéria sobre a qual compete à União concorrentemente com os Estados e Distrito Federal legislar, conforme se depreende da redação do art. 24, da Constituição Federal: 

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 

...

II - orçamento;

...

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. 

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Entretanto, ressalta-se que a competência concorrente entre os entes federativos é restringida pelas regras estabelecidas nos §§ 1º ao 4º do art. 24 da Constituição Federal. Em resumo, esses dispositivos determinam que, na esfera da competência concorrente, é atribuição da União estabelecer normas gerais, restando aos Estados e ao Distrito Federal o exercício da competência suplementar, que poderá ser plena, para atender suas peculiaridades, quando inexistir lei federal sobre normas gerais. Além disso, o § 4º estabelece que a superveniência de lei federal sobre as normas gerais suspende a eficácia de lei estadual ou distrital, no que lhe for contrário. 

Nesse contexto, conforme as regras previstas no inciso I e nos parágrafos do art. 24, observa-se que é competência legislativa da União a elaboração de normas gerais de direito financeiro e orçamento, possuindo os Estados e o Distrito Federal competência suplementar a esse respeito. 

A despeito da existência de alguma controvérsia doutrinária acerca da natureza do orçamento originalmente delineada pela Constituição Federal, merece prosperar o argumento de que o orçamento público brasileiro possui em regra caráter autorizativo (se assim não fosse, seriam desnecessárias as alterações promovidas pela EC 86/2015 e pela EC 100/2019), constituindo o orçamento impositivo uma exceção. 

Por um lado, o orçamento autorizativo favorece o princípio da separação entre os poderes, na medida em que permite ao Poder Executivo o exercício de sua atribuição constitucional típica de administrar a máquina pública de forma planejada, estratégica, responsável do ponto de vista fiscal e com certa maleabilidade ante as incertezas do cenário econômico. Por outro lado, as possibilidades de tornar o orçamento em uma peça impositiva, por exemplo, por meio da execução obrigatória de emendas parlamentares, promove em certa medida a harmonia entre os poderes, pois oferece ao Poder Legislativo a possibilidade de uma participação mais efetiva nas escolhas orçamentárias.

Nas palavras da Ministra Carmem Lúcia, relatora da ADI 5.274 no Supremo Tribunal Federal: 

6. Os §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição da República enumeraram percentuais específicos para as emendas impositivas, de execução obrigatória. Buscou-se, assim, compatibilizar a discricionariedade a ser permitida ao Executivo para a definição de políticas públicas e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a função de cada qual dos Poderes.

As Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019 reforçaram o caráter autorizativo das previsões orçamentárias segundo a norma constitucional originária, o que foi modificado apenas com as mencionadas alterações na Constituição da República.

Acrescenta-se a isso que a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório, nos termos do inciso I e do §1º do art. 24 combinados com o §9º do art. 165 da Constituição Federal, depende de lei complementar federal.

Dessa forma, nota-se que, ao alterar as normas de execução orçamentária e financeira de programações de caráter obrigatório, a PELO 10/2023 legisla de forma a extrapolar os limites delineados nas normas gerais de direito financeiro e orçamento cuja competência, reitera-se, está reservada pela Constituição Federal à União. Essas normas gerais, repisa-se, possibilitam a execução obrigatória tão-somente de programações decorrentes de emendas parlamentares.  

Ademais, a criação de imposição de execução orçamentária que extrapole as hipóteses previstas nos parágrafos do art. 166 da Constituição Federal ofende a separação dos poderes, ainda que a iniciativa ocorra em sede de Proposta de Emenda à Lei Orgânica. Isso porque, ao estabelecer que 50% das despesas autorizadas para o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Distrito Federal devem ser aplicadas obrigatoriamente, retira-se do Poder Executivo a possibilidade de gestão do respectivo fundo, inclusive diante de eventuais frustrações de receitas, cuja previsão orçamentária é indiscutivelmente autorizativa, ou de desequilíbrios fiscais imprevisíveis. 

Pontua-se ainda que os motivos da inadmissibilidade do art. 1º da PELO 10/2023 vão ao encontro do entendimento do STF na já mencionada ADI 5.274/SC, na ADI 6.308/RR e na ADI 2.680/RS acerca de questão semelhante referente ao ordenamento jurídico dos estados de Santa Catarina, Roraima e Rio Grande do Sul, conforme excertos dos acórdãos transcritos a seguir: 

ADI 5.274/SC:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 120-A E 120-B DA CONSTITUIÇÃO DE SANTA CATARINA, ALTERADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 70, DE 18.12.2014. AUDIÊNCIA PÚBLICA REGIONAL: ESTABELECIMENTO DE PRIORIDADES NO ORÇAMENTO. CARÁTER IMPOSITIVO DE EMENDA PARLAMENTAR EM LEI ORÇAMENTÁRIA. CARÁTER FORMAL DO ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA ATÉ AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS N. 86/2015 E 100/2019. NORMA ANTERIOR. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, antes das Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019, manifestava-se pelo caráter meramente formal e autorizativo da lei orçamentária. 2. Ao enumerarem percentuais específicos para as emendas impositivas, de execução obrigatória, os §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição da República buscaram compatibilizar a discricionariedade do Executivo e a importância do Legislativo na elaboração do orçamento, harmonizando e reequilibrando a divisão entre os Poderes. As Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019 reforçaram o anterior caráter autorizativo das previsões orçamentárias, nos termos da norma constitucional originária, modificada desde as alterações da Constituição da República. 3. A norma questionada, promulgada em 18.12.2014, foi inserida na Constituição de Santa Catarina antes das modificações promovidas no art. 166 da Constituição da República sem observar sequer os limites estipulados pelas Emendas Constitucionais n. 86/2015 e n. 100/2019. Inexistência de constitucionalidade superveniente. 4. Ao impor ao Poder Executivo a obrigatoriedade de execução das prioridades do orçamento a Emenda à Constituição de Santa Catarina n. 70/2014 contrariou o princípio da separação dos poderes e a regra constitucional do caráter meramente formal da lei orçamentária até então em vigor na Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar inconstitucionais os arts. 120-A e 120-B da Constituição de Santa Catarina.

(ADI 5274, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19/10/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-236 DIVULG 29-11-2021  PUBLIC 30-11-2021)

ADI 6.308/RR:

Ementa: DIREITO COSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REFERENDO EM MEDIDA CAUTELAR. NORMAS ESTADUAIS QUE TRATAM DE EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019. 2. Caracterização do perigo na demora. Riscos à gestão e ao planejamento públicos, que são agravados pelo quadro de calamidade em saúde pública gerado pela pandemia de COVID-19. 3. Plausibilidade do direito alegado. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988). 4. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. 5. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes. 6. Medida cautelar deferida, para que, até o julgamento definitivo da presente ação direta, as previsões constantes dos §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, do art. 113, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019, dos §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, do art. 24, da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, observem os limites impostos pela Constituição Federal para as emendas parlamentares impositivas, individuais e coletivas, com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 (art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, e art. 2º da EC nº 100/2019). 7. Aplicação do art. 11, § 1º, da Lei nº 9.868/1999, para fixar como termo inicial de produção dos efeitos da presente medida cautelar o dia 1º de agosto de 2019, data de entrada em vigor da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), do Estado de Roraima.

ADI 2680:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda Constitucional 30, de 6 de março de 2003, que alterou o parágrafo 4º do artigo 149 da Constituição Estadual, bem como a ele acrescentou os parágrafos 11 e 12. 3. Violação ao art. 165, § 8º, da Constituição Federal. Inconstitucionalidade da norma que determina a execução obrigatória de orçamento elaborado com participação popular, inserida no § 4º do artigo 149 da Constituição Estadual. 5. Vinculação da vontade popular na elaboração de leis orçamentárias contraria a competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Precedentes, jurisprudência e doutrina. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

(ADI 2680, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 29/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-149  DIVULG 15-06-2020  PUBLIC 16-06-2020)

Ademais, com relação à alteração proposta pelo art. 2º da PELO nº 10/2023, busca-se estabelecer sanção de processamento por crime de responsabilidade a ser aplicada quando do descumprimento da regra de execução orçamentária criada no art. 1º da proposição. Contudo, a previsão de conduta típica de crime de responsabilidade, mediante norma distrital, usurpa a competência privativa da União para legislar sobre Direito Penal, nos termos do inciso I do art. 22 da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

A jurisprudência do STF é firme em incluir os crimes de responsabilidade na seara do direito penal e, em razão disso, não admitir que as leis ou as constituições dos entes subnacionais disponham sobre o tema:

Súmula Vinculante 46: 

A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.

ADI 6637: 

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. CONSTITUIÇÃO DO RIO DE JANEIRO. NORMAS DEFINIDORAS DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. CONTRARIEDADE À SÚMULA VINCULANTE N. 46 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. A definição das condutas típicas configuradoras do crime de responsabilidade e o estabelecimento de regras que disciplinem o processo e julgamento das agentes políticos federais, estaduais ou municipais envolvidos são da competência legislativa privativa da União e devem ser tratados em lei nacional especial (parágrafo único do art. 85 da Constituição da República). Súmula vinculante n. 46 deste Supremo Tribunal. 2. Inconstitucionalidade formal das expressões impugnadas nos arts. 100 e 101 da Constituição do Rio de Janeiro por afronta ao disposto no inc. I do art. 22 e parágrafo único do art. 85 da Constituição da República. 3. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 558, este Supremo Tribunal declarou inconstitucional, por unanimidade, a expressão “e Procuradores Gerais” posta no caput do art. 100 da Constituição do Rio de Janeiro, igualmente impugnada nesta ação direta. Pedido prejudicado, no ponto. 4. O alcance das normas impugnadas há de se restringir ao direito de acesso à informação constitucionalmente assegurado (inc. XXXIII do art. 5º) e com maior relevo ao poder-dever fiscalizatório das Assembleias Legislativas, na forma da lei nacional, excluídas as imputações de crimes de responsabilidade, verificada a incompatibilidade formal com as disposições constitucionais sobre a matéria. 5. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucionais as expressões: “importando a ausência, sem justificação adequada, crime de responsabilidade” constante do caput do art. 100; “importando em crime de responsabilidade a recusa, ou o não atendimento no prazo de trinta dias” constante do respectivo § 2º e da expressão “constituindo crime de responsabilidade, nos termos da lei, o não atendimento no prazo de trinta dias, ou a prestação de informações falsas” do art. 101, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

(ADI 6637, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 24-01-2023  PUBLIC 25-01-2023)

Nesse sentido, o art. 2º da proposição em análise também contém vício de inconstitucionalidade insanável, uma vez que a matéria não pode ser regulada por lei ou pela Lei Orgânica Distrital sem que se invada a competência privativa da União. 

Por esses motivos, com fundamento no inciso I e no §1º do art. 24, no inciso I do art. 22, e nos §§ 9º a 20 do art. 166 da Constituição Federal, bem como no art. 130, II, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nosso voto é pela INADMISSIBILIDADE da Proposta de Emenda à Lei Orgânica nº 10/2023.

Sala das Comissões, em …

Retirado de Pauta na 8ª Reunião Ordinária, em 15/08/2023, a pedido do Sr. Deputado Fábio Félix.

Brasília, 15 de agosto de 2023 

tiago pereira dos santos

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

Retirado da Pauta da 9ª Reunião Ordinária, em 29/08/2023, a pedido do Sr. Deputado Robério Negreiros.

Brasília, 29 de agosto de 2023 

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

Retirado de Pauta na 5ª Reunião Extraordinária de 2023, a pedido do Sr. Deputado Fábio Felix.

Brasília, 08 de novembro de 2023 

RENATA FERNANDES TEIXEIRA

Secretária da Comissão de Constituição e Justiça

Retirado da Pauta da 1ª Reunião Extraordinária de 2024 desta CCJ, em 27/02/2024, a pedido do Sr. Deputado Robério Negreiros.

Brasília, 27 de fevereiro de 2024

TIAGO PEREIRA DOS SANTOS

Consultor Legislativo - Área: Constituição e Justiça

Ao SACP, para Redistribuição, informando que a matéria tramitará, em análise de admissibilidade, na CCJ (RICL, art.215) e, em análise de mérito na CAS (RICL, art.215 e art. 66, IV)

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

Concedida vista ao Deputado Fábio Félix na 1ª Reunião Ordinária de 2025, em 11/03/2024.

Brasília, 11 de março de 2025.

RENATA TEIXEIRA
Secretária da Comissão de Constituição e Justiça

À CCJ, para análise e parecer, conforme o art. 215 do RICLDF.

Brasília, 11 de março de 2025.

ANDRESSA VIEIRA

Analista Legislativa