A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153) em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de mérito e admissibilidade na CEOF (RICL, art. 64, II, “a”, e art. 135, § 6º da LODF), e admissibilidade (PDL) na CCJ (RICL, art. 63, I).

Solicito que a proposição seja encaminhada a Secretaria Legislativa após aprovação pela Comissão de Economia, Orçamento e Finança, tendo em vista a necessidade de numeração do Projeto de Decreto Legislativo resultante da aprovação nos termos do art. 141 do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal.

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MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

Brasília, 3 de fevereiro de 2023 

À CEOF, para exame e parecer, conforme despacho da SELEG.

Brasília, 3 de fevereiro de 2023 

PARECER Nº , DE 2023 - CEOF 

Proc nº 3/2023

Da Comissão      de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF sobre o Proc nº 3/2023, que “Homologa os Convênios ICMS que especifica, que alteram o Convênio ICMS nº 87/2002.”

AUTOR: PODER EXECUTIVO

RELATOR: Deputado EDUARDO PEDROSA

I - RELATÓRIO

O Proc nº 3/2023, sob análise, foi originado nesta Casa a partir da Mensagem nº 327/2022 - GAG do senhor Governador do Distrito Federal que encaminhou a esta Câmara Legislativa os Convênios ICMS nºs 141/2022, 31/2022, 218/2021, 158/2021 e 133/2021, aprovados pelo Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, para fins de homologação. 

Acompanham a referida Mensagem a Exposição de Motivos do Excelentíssimo Secretário de Estado da Fazenda nº 13/2022 – SEFAZ/GAB e minuta de Decreto Legislativo.   

O Convênio ICMS nº 141/2022 altera o Convênio ICMS nº 87/02, que concede isenção do ICMS nas operações com fármacos e medicamentos destinados a órgãos da Administração Pública Direta Federal, Estadual e Municipal para excluir alguns medicamentos do rol beneficiado pelo mencionado convênio. 

Já os Convênios ICMS nºs 31/2022, 218/2021, 158/2021 e 133/2021 alteram o Convênio ICMS nº 87/02, que concede isenção do ICMS nas operações com fármacos e medicamentos destinados a órgãos da Administração Pública Direta Federal, Estadual e Municipal para acrescerem medicamentos ao rol beneficiado pelo mencionado convênio.

Na exposição de motivos, o Eminente Secretário de Estado de Fazenda aduz que:

Ademais, trata-se de medida que poderá ter impacto fiscal neutro para o Distrito Federal, uma vez que o imposto que deixará de ser recolhido pelas empresas vencedoras das licitações nas operações amparadas pelo Convênio ICMS 87/02 e suas alterações poderão implicar em menor despesa orçamentária nas aquisições de medicamentos no caso de ser a redução de impostos repassada aos preços de medicamentos. Por outro lado, reduzirá o impacto fiscal no valor do orçamento da Saúde. É também uma medida social, pois redundará em suprimento de medicamento à Rede Pública de Saúde e a seus usuários, principalmente os de baixa renda.

.....

8. Cumpre ressaltar que os Convênios ICMS nº 133/21; 158/21 e 31/22 aumentam a renúncia de receita, enquanto que para o Convênio ICMS nº 218/21 não foram encontrados registros de operações nas notas fiscais eletrônicas para os produtos acrescentados, conforme consta do Despacho SEEC/SEAE/SUAPOF/COREN (94726381) da Coordenação de Acompanhamento da Renúncia. 

9. O Convênio ICMS 141/22, de acordo com o Núcleo de Implementação de Convênios (Despacho SEEC/SEAE/SUBPEF/COEF/NUIC - 98390206), não traz renúncia de receita, mas revoga alguns itens e atualiza a redação de outros itens do Convênio ICMS 87/02.

A coordenação de Estudos Econômico-Fiscais da Secretaria de Estado de Economia do Distrito Federal, em alusão ao disposto no art. 1º da Lei nº 5.422 de 24 de novembro de 2014, aduziu o seguinte:   

A alteração proposta remete à atualização de redação de alguns itens e à revogação dos itens 44, 53, 66 e 99 do Anexo Único, portanto, não acarretará ampliação da renúncia tributária existente na LOA, não sendo necessário a realização de estudo econômico consoante art. 1º da Lei Distrital 5.422/2014, entretanto, persiste a necessidade de homologação pela Câmara Legislativa consoante inciso I do artigo 131 da Lei Orgânica do Distrito Federal.

É o relatório.

II - VOTO DO RELATOR

II.1 - Competência da CEOF 

Compete à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças - CEOF, entre outras atribuições, analisar a admissibilidade e emitir parecer de caráter terminativo sobre adequação orçamentária e financeira de qualquer proposição submetida à apreciação da Casa, bem como, opinar sobre o mérito de proposições de matéria tributária, conforme art. 64, II, `c`, do Regimento Interno desta Câmara Legislativa do Distrito Federal - RICLDF.

II.2 - Da competência da Câmara Legislativa do Distrito Federal para homologar os Convênios de ICMS firmados pelo CONFAZ 

Antes de adentrarmos na análise do cumprimento pelos Convênios dos requisitos necessários à sua homologação, o que os tornará aptos, do ponto de vista tributário e orçamentário-financeiro, a produzirem seus efeitos, necessária se faz a análise da competência desta Casa para os homologar. 

Acerca da competência das Assembleias Legislativas e desta Câmara Legislativa para homologar, nos seus respectivos territórios, os convênios celebrados pelo Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, importante trazer lição, absolutamente profícua, do Professor Doutor - Titular de Direito Tributário da PUC-SP, Roque Antônio Carraza[1]:

Os Estados e o Distrito Federal podem também conceder (ou revogar) isenções, em matéria de ICMS, por meio de decreto legislativo, que ratifica Convênio (deliberação) entre eles firmado. Só após aprovados legislativamente, os Convênios que concedem isenções de ICMS passam a ter eficácia.

Portanto, os Estados e o distrito Federal, querendo conceder isenções de ICMS, devem previamente, firmar entre si Convênios (acordos, ajustes, programas a serem desenvolvidos pelas unidades federativas).

Tais Convênios são celebrados no Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. Nele têm assento representantes de cada Estado e do Distrito Federal, indicados pelo respectivo Chefe do Executivo. ................................

Assentadas estas premissas, fica fácil proclamar que Convênio não é lei, nem o CONFAZ órgão legislativo. Assim os funcionários do Poder Executivo que o integram não podem, a pretexto de dispor sobre isenções de ICMS, “legislar” a respeito. É o Poder Legislativo de cada Estado e do Distrito Federal – onde têm assento os representantes do povo local – que, ratificando o Convênio, as concederá. 

Detalhando o assunto, os Estados e o Distrito Federal devem, para conceder isenções de ICMS, firmar entre si Convênios. Não são eles, porém, que as fazem nascer. Apenas integram o processo legislativo necessário à concessão destas desonerações tributárias. Elas surgem ou deveriam surgir – do decreto legislativo ratificador do Convênio interestadual. .....................................

Isto tudo nos permite concluir que não é o Convênio que concede a isenção de ICMS. Ele apenas permite que o Legislativo de cada Estado do Distrito Federal venha a fazê-lo. (grifos editados)

Da lição acima, resta hialino que é o Poder Legislativo, e na espécie esta Casa, quem tem competência para decidir se o disposto nos convênios celebrados pelo CONFAZ deve ou não ser aplicado no âmbito do Distrito Federal. Isto é, esta Câmara tem o poder-dever, além de versar sobre a legalidade e constitucionalidade, de  pronunciar-se também sobre a oportunidade e conveniência (mérito) de ratificar, por meio de decreto legislativo, os convênios celebrados pelo CONFAZ no âmbito do Distrito Federal. Esta competência é expressamente estabelecida nos §§ 5o e 6o do art. 135 da Lei Orgânica do Distrito Federal a seguir transcrito:

Art. 135. O Distrito Federal fixará as alíquotas do imposto de que trata o artigo anterior para as operações internas, observado o seguinte:

...............................................

§ 5o Observar-se-á a lei complementar federal para:

        .................................................

        VII – regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.

§ 6o As deliberações tomadas nos termos do § 5o, no tocante a convênios de natureza autorizativa, serão estabelecidas sob condições determinadas de limites de prazo e valor e somente produzirão efeito no Distrito Federal após sua homologação pela Câmara Legislativa. 

Pela regra retro citada, os convênios devem submeter-se à homologação pela Câmara Legislativa, o que está sendo observado neste feito. O Poder Executivo, ao comunicar a formalização dos convênios sob análise, enviou minuta de decreto legislativo. Todavia, tal minuta não será objeto de análise neste parecer e deve ser entendida apenas como uma iniciativa de contribuição daquele Poder com os trabalhos desta casa, uma vez que caberá a este relator elaborar e submeter aos eminentes parlamentares a proposição de Decreto Legislativo, caso sua conclusão seja pela admissibilidade e aprovação da homologação dos mencionados convênios.   

Registre-se que, não obstante os convênios de ICMS nasçam do encontro, do concílio de vontades de todos ou da maioria dos estados federados e do Distrito Federal, por meio dos respectivos secretários de fazenda, é absolutamente salutar a competência conferida a esta Casa Legislativa, como representante do povo do Distrito Federal, para sindicar a legalidade e o mérito dos convênios que lhe são submetidos à homologação.

II.3 – Da Admissibilidade

Passando a analisar a legislação propriamente dita, aplicável às homologações em questão, a Constituição Federal de 1988 atribui competência aos Estados e ao Distrito Federal, conforme art. 155, II, para instituir imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS, cabendo à lei complementar, entre outros, regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados (art. 155, § 2o, inciso XII, alínea g).

A Lei Complementar no 24/75 que dispõe sobre as concessões de isenções de ICMS traz, no art. 1o, o seguinte:

Art. 1o As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta lei.

Parágrafo único. O disposto neste artigo também se aplica:

I - à redução da base de cálculo;

II - à devolução total ou parcial, direta ou indireta, condicionada ou não, do tributo, ao contribuinte, a responsável ou a terceiros;

III - à concessão de créditos presumidos;

IV - a quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no imposto de circulação de mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus;

V - às prorrogações e às extensões das isenções vigentes nesta data.

Repise-se que os convênios celebrados pelo Distrito Federal, sob os auspícios do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, só produzem efeito depois de homologados pela Câmara Legislativa. Isto em cumprimento ao princípio da estrita legalidade tributária e ao que é estabelecido nos §§ 5o e 6o do art. 135 da Lei Orgânica do Distrito Federal, conforme já visto.

Assim, na tramitação dos Convênios em estudo, foram observadas as seguintes disposições da Constituição Federal, da LODF, bem como da LC nº 24/75: a) celebração prévia de Convênio e b) submissão à ratificação pela Câmara Legislativa do Distrito Federal. Resta analisar a adequação orçamentária e financeira dos convênios objeto de homologação.

II.4 – Adequação orçamentária e financeira

Entende-se como “adequada a proposição que se adapte, se ajuste ou esteja abrangida pelo plano plurianual, pela lei de diretrizes orçamentárias e pela lei orçamentária anual”, ao tempo que[2]:

 [...] sujeitam-se obrigatoriamente ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira as proposições que impliquem aumento ou diminuição da receita ou despesa da União (no caso, do Distrito Federal) ou repercutam de qualquer modo sobre os respectivos orçamentos, sua forma ou seu conteúdo.

 A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, traz requisitos a serem observados na concessão de incentivos fiscais:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

 I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

 II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

 § 1º. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (grifou-se).

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Cabe, destarte, verificar se os Convênios sob análise tratam de isenção de caráter geral ou não.

Assim, cotejando-se o que foi exposto e a natureza dos benefícios fiscais estabelecidos nos convênios sob análise, depreende-se que se trata de uma isenção de caráter não geral uma vez que aplicável apenas nas operações com fármacos e medicamentos destinados a órgãos da Administração Pública Direta Federal, Estadual e Municipal. 

Devem, portanto, os convênios sob análise cumprir os mandamentos do art. 14 da LRF, à exceção do Convênio ICMS nº 141/2022, que conforme já mencionado no relatório, altera o Convênio ICMS nº 87/02 para excluir alguns medicamentos do rol beneficiado, não apresentando qualquer impacto orçamentário. 

Já os Convênios ICMS nºs 31/2022, 158/2021 e 133/2021 alteram o Convênio ICMS nº 87/02 para acrescerem medicamentos ao rol beneficiado pelo mencionado convênio e, portanto, apresentam potencial impacto orçamentário. Quanto a este ponto, informa o Senhor Secretário de Estado da Fazenda o seguinte:

Com relação ao cumprimento do art. 14 da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, informo que a desoneração decorrente dos referidos Convênios ICMS Convênios ICMS nº 133/21; 158/21 e 31/22, convênios que ampliam a renúncia, foram incluídos nas leis orçamentárias relativas ao exercício de 2023 (LDO e LOA), consoante informado pela Coordenação de Acompanhamento da Renúncia (101524986 e 102047751).

Como mencionado pelo Secretário de Estado de Fazenda, o Demonstrativo 7, Anexo de Metas Fiscais – Estimativa e Compensação da Renúncia da Receita da LOA 2023 apresenta a estimativa de renúncia, para os anos de 2023 a 2025, com a isenção quanto às operações realizadas com os fármacos e medicamentos destinados a órgãos da Administração Pública Direta e Indireta Federal, Estadual e Municipal contempladas pelo Convênio ICMS/CONFAZ nº 87/02. Embora não exista no referido Anexo menção expressa aos convênios sob análise, todos eles tratam/alteram o Convênio nº 87/02 cuja estimativa de renúncia está prevista na LOA com a previsão de R$ 74.383.374,00, R$ 77.567.660,00 e R$ 80.181.605,00 respectivamente para os anos de 2023, 2024 e 2025.

Quanto ao Convênio nº 218/2021, aduziu o Secretário de Estado de Fazenda o seguinte: 

Cumpre ressaltar que os Convênios ICMS nº 133/21; 158/21 e 31/22 aumentam a renúncia de receita, enquanto que para o Convênio ICMS nº 218/21 não foram encontrados registros de operações nas notas fiscais eletrônicas para os produtos acrescentados, conforme consta do Despacho SEEC/SEAE/SUAPOF/COREN (94726381) da Coordenação de Acompanhamento da Renúncia.

Diante do exposto, verificamos que foi cumprido o disposto no art. 14 da LRF. 

É importante ressaltar ainda que a Lei Complementar Distrital nº 13, de 3 de setembro de 1996, prevê, no art. 94, que a lei que tratar de isenções ou benefícios fiscais deverá conter o prazo certo de vigência, o qual não poderá ultrapassar a vigência da lei que aprove o plano plurianual (PPA), a saber:

Art. 94. A lei que conceda isenção ou benefício fiscal será elaborada com prazo certo de vigência.

Parágrafo único. Nenhuma isenção ou benefício fiscal será concedido com prazo que ultrapasse a vigência da lei que aprovar o plano plurianual.

Todavia, no caso concreto, todos os convênios ora tratados alteram o Convênio ICMS nº 87/02 que tem seu prazo de vigência próprio. Deste modo, entendemos que a presente homologação não deve especificar o prazo de vigência, uma vez que poderia ensejar o descompasso de vigência com o restante do texto do mencionado Convênio que, quando tiver sua vigência expirada, ou até mesmo for prorrogado, o será por inteiro.     

São, portanto, adequados do ponto de vista orçamentário e financeiro os Convênios em estudo, motivo pelo qual entendemos pela sua admissibilidade, passando-se, então, a analisar o mérito da aprovação ou não dos mesmos por esta Casa de Leis.   

II.5 – Mérito

Entendemos meritória a aprovação dos convênios sob análise uma vez que tratam de alterações do Convênio nº 87/02 que visa evitar incidência de ICMS sobre as compras de determinados medicamentos realizadas exclusivamente pelo setor público na assistência à saúde da população.

II.6 – Conclusão 

Pelo exposto, vota-se pela admissibilidade e aprovação dos Convênios ICMS nºs 133/2021, 158/2021, 218/2021, 31/2022 e 141/2022, nos termos do Decreto Legislativo anexo;

Sala das Comissões, em …

DEPUTADO EDUARDO PEDROSA

RELATOR

[1] CARRAZA, Roque Antônio, ICMS, 7 ed., Malheiros: São Paulo, 2001. 

[2]Norma Interna da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, que “estabelece os procedimentos para o exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira” (art. 1o, §§ 1o, ‘b’, e 2o), no âmbito da União.             

PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO Nº      , de 2023

(Da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças)

Minuta

Homologa os Convênios de ICMS Nºs 133/2021, 158/2021, 218/2021, 31/2022 e 141/2022,que alteram o Convênio ICMS nº 87/02, aprovados pelo Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º Ficam homologados no âmbito do Distrito Federal os Convênios de ICMS Nºs 133/2021, 158/2021, 218/2021, 31/2022 e 141/2022, aprovados pelo Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. 

Art. 2º Este decreto legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

São tomadas como justificação do presente Decreto Legislativo as razões expostas no parecer de relator da Comissão de Economia, Orçamento e Finanças, nos termos do art. 92, § 2º do Regimento Interno. 

FOLHA DE VOTAÇÃO - CEOF

ProC nº 3/2023

Homologa os Convênios ICMS que especifica, que alteram o Convênio ICMS nº 87/2002.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

3ª Reunião Ordinária realizada em 21/03/2023.