PARECER Nº , DE 2026 - CDDHCLP

Da COMISSÃO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS, CIDADANIA E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA sobre o Projeto de Lei Nº 191/2023, que “Estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828. ”

AUTOR: Deputado Fábio Felix

RELATORA: Deputada Jaqueline Silva

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa – CDDHCLP o Projeto de Lei nº 191, de 2023, de autoria do Deputado Fábio Felix.

O art. 1º do Projeto de Lei – PL estabelece objeto e finalidade da Lei, a saber, a fixação de diretrizes para autoridades públicas no Distrito Federal – DF quando em realização de desocupações ou remoções forçadas coletivas (como definidas na Lei federal nº 14.216 — equivocadamente grafada na Proposição como nº 14.126 —, de 7 de outubro de 2021), em decorrência de decisão administrativa ou ordem judicial, em área pública ou particular, visando a mitigar violações de direitos individuais e coletivos de ocupantes. 

O art. 2º do PL indica o âmbito de aplicação da Lei, cujas disposições voltam-se para imóveis usados para moradia ou como área produtiva por trabalho individual ou familiar e objetivam evitar o desabrigamento de pessoas ou famílias, protegendo-as em seu direito à moradia adequada e segura até que o Poder Público o garanta como concretização da política pública.

Pelo art. 3º, a execução de ordens de despejo ou remoção em âmbito distrital fica condicionada às seguintes garantias: I – habitação para famílias vulneráveis; II – acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento e coleta de lixo; III – proteção contra intempéries ou ameaças à saúde e à vida; IV – acesso a meios de subsistência, inclusive terra, infraestrutura, fonte de renda e trabalho; e V – privacidade, segurança e proteção contra violência.

O art. 4º impõe que os órgãos competentes para desenvolvimento e execução de políticas de assistência social, habitacional, agrária e de defesa da ordem urbanística integrem comissão de monitoramento e mediação de conflitos fundiários coletivos urbanos e rurais, com possibilidade de reuniões e visitas técnicas in loco, previamente agendadas e informadas aos ocupantes, com participação da Defensoria Pública, do Ministério Público e de representantes do Poder Executivo, além de representantes da população diretamente atingida a serem convidados, para o processo de mediação.

O art. 5º define conjunto de medidas que deverão anteceder as iniciativas administrativas distritais de remoção ou despejo, a saber: I – notificação das pessoas sob risco de desalojamento, além da Defensoria Pública e do Ministério Público, em prazo não inferior a 30 dias úteis; II – elaboração de laudo de serviço social com avaliação do impacto socioeconômico; III – realização de audiência de mediação, com representantes dos órgãos estatais e de movimentos e entidades com interface no tema; V – inclusão dos atingidos pela remoção em programas e políticas sociais para garantia do direito à moradia adequada.

O art. 6º, ao concluir a parte dispositiva da Proposição, traz a usual cláusula de vigência da lei na data de sua publicação.

O PL, conforme a Justificação, tem estreita ligação com o término do período durante o qual, em função da pandemia da Covid-19, foi determinada a suspensão cautelar da execução de ações de reintegração de posse e de despejo de famílias em vulnerabilidade social, no curso da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF nº 828, em tramitação no Supremo Tribunal Federal – STF. 

A motivação do PL sob exame, como argumenta seu Autor, seria garantir um regime de transição nos casos de conflitos fundiários decorrentes do referido término, ocorrido em 31 de outubro de 2022. Medidas emergenciais similares, explica o proponente, têm sido adotadas no país, exemplificando com o caso do município de Piracicaba, a concretizar o apelo do Ministro Barroso, Relator da ADPF 828, para que os legisladores venham a dispor sobre um regime de transição que garanta os direitos dos grupos em vulnerabilidade atingidos, para além do período da pandemia. Nesse contexto, no âmbito federal, deu-se a apresentação do Projeto de Lei nº 1.501/2022  (de autoria da Deputada Natália Bonavides e outros Parlamentares), com o objetivo de fixar procedimentos em regime transitório para desocupações ou remoções forçadas coletivas, ora em tramitação na Câmara dos Deputados. Ademais, veio à luz a Resolução nº 10/2022, de 17 de outubro de 2022, do Conselho Nacional de Direitos Humanos – CNDH, que “dispõe sobre soluções garantidoras de direitos humanos e medidas preventivas em situações de conflitos fundiários coletivos rurais e urbanos”.

O Autor aduz, ainda, dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA e do Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia, pertinentes ao Distrito Federal, indicando o impacto socioeconômico da pandemia no mercado de trabalho, a afetar sobremaneira os segmentos mais pobres, bem como a significativa quantidade de famílias atingidas ou ameaçadas por despejos. Por fim, argumenta que as medidas propostas estão em consonância com nossa Lei Maior e com a Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF.

A matéria, disponibilizada em 8 de março de 2023, foi distribuída para análise de mérito às Comissões de Segurança – CS, de Fiscalização, Governança e Transparência e Controle – CFGTC e de Assuntos Sociais – CAS; para análise de mérito e de admissibilidade à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF e para análise de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ. Finda a Legislatura anterior, a matéria retomou sua tramitação na atual Legislatura e, em fevereiro de 2025, foi novamente distribuída para as referidas Comissões de mérito. Na CAS, a matéria seguiu distribuída para relatoria do Deputado Rogério Morro da Cruz, cujo Parecer, datado de 27 de março de 2025, favorável à aprovação, ainda não foi apreciado. Em decorrência do Requerimento REQ nº 2084/2025, do Deputado Iolando, com base em Nota Técnica da Consultoria Legislativa, o qual foi aprovado pela Secretaria Legislativa – SELEG em 20 de outubro de 2025, a matéria foi retirada de tramitação na CFGTC e enviada para análise de mérito a esta CDDHCLP. 

Não consta terem sido apresentadas emendas ao Projeto durante o prazo regimental. 

É o relatório. 

II – VOTO DO RELATOR

De acordo com o art. 68, inciso I, alíneas “a” e “b”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, cabe à CDDHCLP emitir parecer de mérito acerca de matérias que tratam sobre defesa dos direitos individuais, coletivos e difusos; bem como direitos inerentes à pessoa humana. É o caso do Projeto de Lei sob exame.

Registre-se que o exame de mérito considera aspectos relativos à necessidade, oportunidade e conveniência da matéria tratada na Proposição, bem como sua compatibilização com o arcabouço jurídico e as políticas públicas vigentes. 

Os números apontados na Justificação do PL sob exame, oriundos do IPEA e da plataforma de movimentos sociais Campanha Despejo Zero – CDZ, que elaborou o Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia, dão a dimensão do impacto socioeconômico da pandemia, distribuído desigualmente na sociedade, a penalizar os segmentos mais carentes. Tal impacto se alonga no tempo sem que tenha sido resolvido a contento desde então: em dados atualizados da CDZ, no que toca ao Distrito Federal, o mapeamento indica 6.939 famílias sob ameaça de despejo e 1.988 famílias efetivamente despejadas, sendo que 1.398 famílias se encontram com despejo suspenso[1].

Ainda em termos de dimensionamento do problema que se objetiva enfrentar, podemos observar, no que tange a esta CDDHCLP, que, de acordo com registros da atividade do colegiado, apenas entre janeiro e abril de 2025, esta Comissão recebeu 46 demandas pertinentes a moradia e a conflitos urbanos, indicando a “fragilidade da rede de proteção social diante do agravamento da pobreza e da insegurança alimentar e habitacional. (...) a repressão desproporcional em ocupações urbanas” revela, entre outros aspectos, a “persistência de um modelo de segurança pública pautado no controle social, e não na promoção de direitos...”.[2] Especificamente no que tange ao tema Moradia e Conflito Urbano, assim se expressa o referido Relatório:

Demandas envolvendo despejos forçados, disputas por loteamento irregular, escassez de água e conflitos em residências estudantis revelam grave violação ao direito à moradia e urbanização adequada. A tentativa de conciliação em alguns casos sinaliza um esforço de mediação comunitária, mas a ausência de políticas habitacionais consistentes é evidente[3].

O universo a ser abarcado pela Proposição, como se vê, é significativo e o intento de seu proponente é, sem dúvida, meritório.

Sem embargo, a forma com que se buscou, originalmente, enfrentar os problemas identificados, criando uma lei que disponha diretamente sobre desocupações, corre o sério risco de esbarrar nas conhecidas limitações do processo legislativo: a matéria pertinente a “uso e ocupação do solo” é expressamente elencada dentre as que nossa Lei Orgânica reserva a iniciativa do processo legislativo à competência privativa do Governador do Distrito Federal (LODF, art. 71, § 1º, VI). São inúmeros os Projetos de Lei de iniciativa parlamentar sobre essa matéria que, aprovados por esta Casa, são questionados judicialmente e declarados inconstitucionais[4].

Ainda que se mantenha o escopo básico da Proposição, que é assegurar direitos individuais e coletivos de pessoas sob ameaça ou já no curso de desocupações e remoções, trata-se de redefinir seu foco. Assim, cabe reorientar o PL, não para apontar formas de uso e ocupação do solo e sua contraface, as formas de desocupação desse espaço, mas sim para compatibilizar as medidas em questão com a política habitacional distrital, a qual deve incorporar aqueles direitos individuais e coletivos anteriormente referidos.

Considerando que, em análise de mérito, busca-se também avaliar a compatibilidade do PL ao arcabouço jurídico-legal, é mister que, em face de claros obstáculos no horizonte, seja proposta uma alternativa cabível para, contornando tais óbices, assegurar o adequado seguimento da matéria.

Não se cuidará, aqui, de criar atribuição nova ou de impor obrigação a órgão governamental, nem tampouco legislar sobre uso e ocupação do solo, temas de iniciativa reservada a outro Poder. Tão somente se procurará, mediante nova redação, incorporar diretrizes que permitam aos ocupantes de imóveis objeto de desocupação ou remoção forçada coletiva a preservação de direitos, de resto já assegurados na Constituição e na LODF. 

Destarte, a matéria seguirá como parte inextricável da “política habitacional do Distrito Federal, dirigida ao meio urbano e rural”, visando à “solução da carência habitacional para todos os segmentos sociais, com prioridade para a população de média e baixa renda”, tal como estabelece o art. 2º da Lei distrital nº 3.877, de 26 de junho de 2006, que “dispõe sobre a política habitacional do Distrito Federal”.

A esse respeito, cumpre observar a boa técnica legislativa e, sobretudo, a determinação da Lei Complementar distrital nº 13, de 3 de setembro de 1996, que “regulamenta o art. 69 da Lei Orgânica, dispondo sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal, in verbis:

Art. 84. Para a sistematização externa, serão observados os princípios seguintes:

...

II – nenhuma lei conterá matéria estranha a seu objeto ou que a este não esteja vinculado por afinidade, pertinência ou conexão;

III – o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, salvo:

a) se lei posterior alterar lei anterior;

... (grifo nosso)

Ora, como se viu, o assunto em tela é meritório; ademais, enquadra-se em matéria pertinente à política pública de habitação; e, ainda, já existe legislação distrital pertinente. Portanto, a inovação legislativa pretendida na Proposição sub examen deve adequar-se a isto. É o que se propõe, em conformidade com o que dispõe o RICLDF, mediante emenda — no caso, diante da dimensão das mudanças necessárias, o Substitutivo apresentado em anexo.

Evidenciada a consonância de fundo entre a Proposição em tela e a legislação, e o interesse público no enfrentamento aos desafios colocados, entendemos que o PL nº 191/2023, com as alterações formais aqui propostas, é necessário, oportuno e conveniente, sendo adequado para o fim desejado e encontrando-se devidamente inserido no contexto das diretrizes programáticas de Direitos Humanos. 

III – CONCLUSÃO

Ante o exposto, manifestamo-nos, quanto ao mérito, favoravelmente à APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 191/2023 nesta CDDHCLP, na forma do Substitutivo anexo.

Sala das Comissões, em          de                              de 2026.

[1]Cf. Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia, panorama/filtro Distrito Federal, https://mapa.despejozero.org.br/?modo=panorama&recorteTerritorial=mr&localizacao%5B%5D=df. Acesso em 19/11/2025.

[2]Câmara Legislativa do Distrito Federal – CLDF, Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa – CDDHCLP. 3º Relatório Bimestral (acumulado janeiro a junho 2025). Brasília, CLDF, 2025. Pp. 3, 6 e 10. Disponível no seguinte endereço eletrônico: https://www.cl.df.gov.br/documents/3978810/33490148/Relat%C3%B3rio+Bimestral+-+3%C2%BA+Bimestre_2025+%282%29.pdf/. Acesso em 19/11/2025.

[3]Idem, ibidem, p.13.

[4] Cf., a título de exemplo, Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 20140020035014, de 13/2/2014, em cuja ementa se pode ler: “(...) Consoante entendimento consolidado neste Tribunal [de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT], é da competência privativa do Governador do Distrito Federal iniciar o processo legislativo que tenha por escopo a criação de normas acerca da destinação de áreas públicas e a ocupação e uso do solo, sendo descabida a iniciativa parlamentar. (...) Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, para declarar, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade ... das Leis nº 870/95, 1.011/96, 1.257/96, 1.374/97, 1.385/97, 1.689/97, 2.026/98 e 2.063/98 ...” (Acórdão nº 824040, Relator Mário-Zam Belmiro, Conselho Especial).

SUBSTITUTIVO Nº             , DE 2026
(Autoria: Deputada Jaqueline Silva)

Ao Projeto de Lei nº 191, DE 2023, que estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828.

Dê-se ao Projeto de Lei nº 191, de 2023, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 191, DE 2023
(Autoria: Deputado Fábio Felix)

Altera a Lei nº 3.877, de 26 de junho de 2006, que dispõe sobre a política habitacional do Distrito Federal, para inserir diretrizes de garantia de direitos individuais e coletivos em face de desocupações ou remoções forçadas coletivas.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º A Lei nº 3.877, de 26 de junho de 2006, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 22-B:

“Art. 22-B. As ações do poder público distrital pertinentes a desocupações ou a remoções forçadas coletivas, como definidas no art. 3º da Lei federal nº 14.216, de 7 de outubro de 2021, devem ser conduzidas de forma a garantir o pleno exercício os direitos individuais e coletivos dos ocupantes, assegurados pelos arts. 5º, XXIII, LIV e LV; 6º, caput; 127, caput, e 129, II e III; e 134, caput, todos da Constituição Federal; pelos os arts. 2º, III; 3º, V; 327; 328, I, IV, VI e VII; e 331, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal; bem como pelos arts. 9º e 14 da Resolução nº 10, de 17 de outubro de 2018, bem como pela integralidade da Resolução nº 17, de 6 de agosto de 2021, ambas do Conselho Nacional de Direitos Humanos – CNDH; obedecidas as seguintes diretrizes:

I – o direito à moradia digna das famílias vulneráveis deve ser preservado, garantidos:

a) acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento básico e coleta de lixo;

b) proteção contra intempéries ou ameaças à saúde ou à vida;

c) acesso aos meios de subsistência, inclusive acesso a terra, infraestrutura, fontes de renda e trabalho;

d) privacidade, segurança e proteção contra violência;

e) inserção da população atingida em políticas sociais de habitação e de assistência social conforme a necessidade;

II – o monitoramento e a mediação de conflitos fundiários coletivos urbanos e rurais devem incorporar a participação, entre outros, dos seguintes grupos:

a) representantes dos órgãos competentes para desenvolver e executar políticas públicas de assistência social, habitação, ordenamento territorial, segurança pública e infraestrutura;

b) representantes das famílias atingidas; e

c) representantes dos órgãos pertinentes do Ministério Público e da Defensoria Pública que assim o demandem;

III – medidas administrativas distritais de remoção ou despejo devem ser precedidas, em prazo razoável, pelos seguintes procedimentos:

a) elaboração de laudo de serviço social com avaliação de impacto socioeconômico;

b) realização de audiência de mediação;

c) notificação juridicamente válida aos atingidos, aos órgãos públicos de fiscalização e defesa de direitos e aos órgãos competentes para execução das políticas públicas de habitação, de ordenamento urbano e rural e de assistência social; e

d) divulgação junto a movimentos sociais em âmbito distrital que assim o demandem.”

Art. 2º O Poder Executivo regulamentará o disposto nesta Lei, para estabelecer as medidas administrativas, operacionais e logísticas necessárias.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

É inegável a necessidade de que sejam adotadas medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos das pessoas que se encontram sob ameaça ou já em processo de desocupação ou remoção forçada. 

Não obstante tratar-se de proposta meritória, a forma originalmente adotada na Propositura sinaliza óbices de monta para a tramitação regular da matéria, dada a restrição constante na Lei Orgânica do Distrito Federal no que tange ao processo legislativo de determinadas matérias, entre as quais o uso e ocupação do solo, cuja iniciativa é reservada ao Governador do Distrito Federal (LODF, art. 71, §1º, VI, c/c art. 100, VI).

Outrossim, importa considerar que o tema em questão não se refere propriamente a uso e ocupação do solo, situando-se, de fato, na esfera da política pública de habitação, matéria devidamente regulada mediante a Lei distrital nº 3.877, de 26 de junho de 2006.

A esse respeito, observa-se que a Lei Complementar distrital nº 13, de 3 de setembro de 1996, que “regulamenta o art. 69 da Lei Orgânica, dispondo sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal”, assim dispõe, in verbis:

Art. 84. Para a sistematização externa, serão observados os princípios seguintes:

...

II – nenhuma lei conterá matéria estranha a seu objeto ou que a este não esteja vinculado por afinidade, pertinência ou conexão;

III – o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, salvo:

a) se lei posterior alterar lei anterior;

... (grifo nosso)

Assim, buscou-se, no presente Substitutivo, proceder ao aperfeiçoamento do PL nº 191/2023 mediante a adequação necessária em conformidade com as disposições regimentais e legais de elaboração legislativa. Foi, aqui, mantido o sentido geral das disposições de garantia de direitos previstas na Proposição original, bem como foram suprimidas aquelas que, contendo matéria cuja iniciativa legislativa fosse reservada a outro Poder, pudessem representar obstáculos intransponíveis à regular tramitação da matéria nesta Casa.

Sala das Sessões, em       de                de 2026.

DEPUTADA JAQUELINE SILVA
Relatora

Folha de votação

Projeto de Lei nº 191/2023

Estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828.

Assinam e votam o parecer os(as) Deputados(as):

Resultado 

1ª Reunião Extraordinária realizada em 31/03/2026.

Deputado FÁBIO FELIX

Presidente da CDDHCLP

Ao SACP, encaminhamos o Projeto de Lei nº 191/2023, de autoria do Deputado Fábio Felix, o qual teve o Parecer 2 - CDDHCLP aprovado na 1ª Reunião Extraordinária de 2026 desta Comissão, realizada no dia 31 de março de 2026, conforme Folha de Votação anexada, para continuidade da tramitação. 

Brasília, 7 de abril de 2026 

dANIELLE DE PAULA BENÍCIO DA SILVA SANCHES

Secretária da CDDHCLP