(Deputado Fábio Felix)

Estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828. 

Art. 1º Esta Lei estabelece diretrizes a serem observadas pelas autoridades públicas, no âmbito do Distrito Federal, para a realização de desocupações ou remoções forçadas coletivas, com intuito de mitigar a violação de direitos individuais e coletivos de ocupantes.

§1º Considera-se desocupação ou remoção forçada coletiva aquela definida pelo art. 3º, da Lei nº 14.126, de 7 de outubro de 2021. 

§2º As diretrizes estabelecidas nesta Lei aplicam-se em casos de remoção administrativa ou decorrente de ordem judicial em áreas públicas e particulares. 

Art. 2º As disposições desta Lei se aplicam a imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar e tem como objetivo evitar medidas que resultem em pessoas ou famílias desabrigadas, bem como a proteção do direito à moradia adequada e segura até o momento da garantia, pelo Poder Público, da execução de políticas habitacionais e fundiárias que tenham capacidade real de afastar o risco de não ter acesso a esse direito fundamental.

Art. 3º As ordens de despejo ou remoção em âmbito distrital terão sua execução condicionada à observância dos seguintes critérios: 

I - garantia de habitação às famílias vulneráveis, sem ameaça de remoção;

II - manutenção do acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento e coleta de lixo; 

III - proteção contra intempéries climáticas ou ameaças à saúde e à vida; 

IV - acesso aos meios de subsistência, inclusive acesso à terra, infraestrutura, fontes de renda e trabalho; 

V - privacidade, segurança e proteção contra a violência. 

§1º As disposições deste artigo abrangem procedimentos de execuções de decisões liminares e sentenças em ações possessórias de assentamentos precários, de desocupações, retomadas administrativas, remoções forçadas promovidas pelo Poder Público, medidas extrajudiciais e de autotutela, sem prejuízo de sua aplicação em outras circunstâncias. 

Art. 4º Os órgãos competentes para desenvolver e executar a política de assistência social, política habitacional, política agrária e política de defesa da ordem jurídico-urbanística devem integrar comissão para monitorar e mediar conflitos fundiários coletivos urbanos e rurais. 

§1º A comissão poderá realizar reuniões e visitas técnicas in loco, previamente agendadas e informadas aos ocupantes, com a participação da Defensoria Pública, do Ministério Público e de representantes do Poder Executivo, para colher informações necessárias ao processo de mediação. 

§2º A representação da população diretamente afetada pela desocupação ou remoção forçada coletiva deverá ser convidada a participar de todas as tentativas de acordo, conciliação e mediação de que trata o caput. 

Art. 5º Tratando-se de medidas administrativas de âmbito distrital, que visem a remoção ou despejos de áreas de sua competência, deverão ser precedidas por: 

I – notificar todas as pessoas com risco de serem desalojadas, a Defensoria Pública e o Ministério Público, em prazo não inferior a 30 (trinta) dias úteis; 

II - elaborar laudo de serviço social com avaliação sobre os impactos socioeconômicos naquele grupo de pessoas; 

III – realizar audiência de mediação entre as partes, com a participação da Defensoria Pública, do Ministério Público, de representantes do Poder Executivo, em especial que sejam responsáveis pelas políticas agrária, urbana e de assistência social, e de representantes de movimentos e entidades que atuem na defesa do direito à moradia e da reforma agrária; 

V - inserir as pessoas atingidas pela remoção em programas e políticas sociais, de acordo com suas necessidades, que garantam seu direito à moradia adequada, nos termos do §1º deste artigo. 

Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO 

O presente projeto de lei visa garantir um regime de transição nos casos de conflitos fundiários em razão do término da suspensão das reintegrações de posse e despejos de famílias em situação de vulnerabilidade social, no curso da ADPF 828, cujo prazo findou em 31 de outubro de 2022. Registra-se que o Poder Legislativo de outros entes federativos têm tido a mesma sensibilidade em propor medidas emergenciais similares em casos de conflitos fundiários, como o município de Piracicaba, que aprovou em dois turnos projeto de lei que dispõe sobre o regime de transição em âmbito municipal. 

Em decisão de 30 de março de 2022, nos autos da ADPF 828, o Relator, Ministro Luis Roberto Barroso, ao determinar a prorrogação de decisão liminar que suspendeu as reintegrações de posse e despejos, fez um apelo ao Poder Legislativo para dispor sobre um regime de transição que garanta os direitos das pessoas atingidas por remoções forçadas em razão dos efeitos sociais decorrentes da pandemia de COVID-19, pois “embora possa caber ao Tribunal a proteção da vida e da saúde durante a pandemia, não cabe a ele traçar a política fundiária e habitacional do país”, senão vejamos: 

II.4. Apelo ao legislador.

16. Em quarto lugar, realizo novo apelo ao legislador, a fim de que delibere a respeito do tema não apenas em razão da pandemia, mas também para estabelecer um regime de transição depois que ela terminar.

17. De acordo com informações do requerente, existem mais de 132 mil famílias, ou aproximadamente 500 mil pessoas, ameaçadas de despejo quando se esgotar o prazo de suspensão ora determinado. Além disso, o perfil daqueles que integram ocupações também foi alterado em razão da pandemia. Com o agravamento da situação econômica, tem-se notícia de famílias inteiras nessa situação, com mulheres, crianças e idosos que são particularmente vulneráveis.

18. É preciso, portanto, estabelecer um regime de transição, a fim de evitar que a realização de reintegrações de posse por todo o país em um mesmo momento conduza a uma situação de crise humanitária. A conjuntura demanda absoluto empenho de todos os órgãos do poder público para evitar o incremento expressivo do número de desabrigados.

Em mesmo sentido, ao exarar nova decisão em 29 de junho de 2022, o Ministro Relator reforçou o apelo aos legisladores para regular o regime de transição para assegurar direitos fundamentais da população sob risco de convulsão social: 

II.2. Preparação de um regime de transição para a progressiva retomada das reintegrações de posse. 

12. Não obstante, ainda que nesse momento a manutenção da medida cautelar se justifique, volto a registrar que a suspensão não deve se estender de maneira indefinida. Na última decisão de prorrogação da medida cautelar, registrei que os limites da jurisdição deste relator em breve se esgotarão. Embora possa caber ao Tribunal a proteção da vida e da saúde durante a pandemia, não cabe a ele traçar a política fundiária e habitacional do país. 

13. Na ocasião, também foi realizado um apelo ao legislador, a fim de que deliberasse sobre meios que possam minimizar os impactos habitacionais e humanitários eventualmente decorrentes de reintegrações de posse após esgotado o prazo de prorrogação. De lá para cá, foi apresentado à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 1.501/2022. Ainda não houve, contudo, deliberação a respeito da proposta.

14. Ante o quadro, na hipótese de o Poder Legislativo – a quem compete a formulação de políticas públicas juntamente com o Executivo – não atingir um consenso na matéria, chegará o momento em que o Supremo Tribunal Federal precisará orientar os órgãos do Poder Judiciário com relação às ações que se encontram suspensas em razão da presente medida cautelar. A execução simultânea de milhares de ordens de despejo, que envolvem centenas de milhares de famílias vulneráveis, geraria o risco de convulsão social. Por isso, será necessário retornar à normalidade de forma gradual e escalonada.

15. Nesse cenário de retomada, será preciso assegurar que as desocupações coletivas – em se mostrando a solução mais adequada ao caso – sejam realizadas com o pleno respeito à dignidade das famílias desapossadas. É certo que, assim como o direito à moradia, o direito de propriedade possui proteção constitucional. Isso não significa, todavia, que as remoções poderão ocorrer sem o devido cuidado com a situação de vulnerabilidade social em que se encontram as pessoas envolvidas. Despejos com violência, desordem e menosprezo aos direitos à saúde, à integridade física e psíquica, à moradia e ao devido processo legal dos atingidos deverão ser rechaçados, por não se compatibilizarem com a ordem constitucional.

Bem como recomendou as garantias a serem observadas no processo de retomada gradual das remoções forçadas em âmbito nacional: 

16. Partidos, órgãos colegiados, entidades da sociedade civil e movimentos sociais têm procurado contribuir com a apresentação de propostas de regime de transição e de condicionantes para a retomada das desocupações. Cito, aqui, algumas delas: (a) a necessidade de que a retomada seja gradual, com a observância de critérios como o tempo de ocupação da área, a quantidade de pessoas a serem removidas e o grau de consolidação da ocupação (se conta, por exemplo, com equipamentos públicos ou não, como escolas, postos de saúde, rede elétrica e de água e esgoto); (b) a necessidade de que a remoção forçada de populações em situação de vulnerabilidade seja tratada como uma medida excepcional (Resolução nº 10/2018 do Conselho Nacional de Direitos Humanos - CNDH); (c) nas remoções inevitáveis, a necessidade de prévia elaboração de um plano de desocupação, com a participação dos atingidos; (d) a garantia de reassentamento das populações afetadas em locais adequados para fins de moradia ou a garantia de acesso à terra produtiva; (e) a prévia cientificação pessoal dos ocupantes do bem; (f) a elaboração de laudo com avaliação dos impactos socioeconômicos da pandemia sobre as pessoas atingidas pela desocupação; (g) o mapeamento do quantitativo de pessoas vacinadas; (h) a realização de inspeção judicial na área em litígio e de audiências de mediação entre as partes, com a participação da Defensoria Pública, do Ministério Público, dos órgãos competentes do Poder Executivo e de representantes de movimentos sociais (art. 2º, § 4º, da Lei nº 14.216/2021); (i) a concessão de prazo razoável para que as famílias se retirem do local; (j) a avaliação quanto ao cumprimento da função social do imóvel pelo seu titular; (k) a análise quanto ao preenchimento pelos ocupantes dos requisitos da desapropriação previstos no art. 1.228, § 4º, do Código Civil; (l) a criação de políticas públicas de moradias populares, entre outras. 

17. Várias dessas propostas foram incorporadas ao Projeto de Lei nº 1.501/2022, de autoria da Deputada Natália Bonavides, acima referido. Diante disso, não só pelas circunstâncias sanitárias, mas também políticas, é recomendável que esta Corte não implemente desde logo um regime de transição, concedendo ao Poder Legislativo um prazo razoável para disciplinar a matéria. Não se descarta, porém, a hipótese de intervenção judicial em caso de omissão.

As medidas a serem adotadas pelos Poderes Legislativos e Executivo, no que tange à formulação de políticas públicas, decorre do fato de que a pandemia não impôs apenas desafios sanitários e de saúde pública, mas também mazelas sociais, como o aumento do desemprego e da fome. Segundo relatório elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, o impacto econômico da recessão gerada pela COVID-19 é 20% maior em famílias mais pobres que compõem os estratos 1 e 2 de renda, o que ocorre em decorrência da inserção informal dessas famílias no mercado de trabalho em setores que foram mais afetados, como é o caso do setor de serviços (CARDOSO, 2021, pág. 554). Os desdobramentos desse cenário são significativos, uma vez  que aproximadamente 60% da população brasileira perfaz as quatro primeiras faixas de renda [2]. 

No Distrito Federal, o Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia identificou, em 2023, o maior número de famílias ameaçadas por despejos da região Centro-Oeste. Na capital federal, ao menos sete mil famílias são atingidas por conflitos, despejos ou estão ameaçadas de serem despejadas. Foram mapeados, em âmbito distrital, ao menos 30 (trinta) conflitos de despejos e 829 famílias já foram despejadas. Além disso, enseja preocupação o dado de que 5.200 (cinco mil e duzentas) famílias estão ameaçadas por despejos em Brasília. [3]

Para além da relevância social e urgência da instituição de um regime transitório, no que tange à constitucionalidade da iniciativa, assevera-se que a Constituição Federal, em seu artigo 23, incisos IX e X, dispõe que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, bem como combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo integração social de setores desfavorecidos. 

Em mesmo sentido, a Lei Orgânica do Distrito Federal, em seu artigo 314, inciso II, reconhece como princípio norteador da Política de Desenvolvimento Urbano o acesso de todos a condições adequadas de moradia, saneamento básico, transporte, saúde, segurança pública, educação, cultura e lazer. 

Por todo o exposto, a Câmara Legislativa do Distrito Federal deve atender ao apelo do Supremo Tribunal Federal para elaborar dispositivos que condicionem o Poder Público a promover medidas assecuratórias que garanta a observância de direitos fundamentais das famílias afetadas por despejos judiciais, extrajudiciais ou administrativos motivados por reintegrações de posse em áreas públicas e privadas. 

[1] Dados noticiados em: https://g1.globo.com/sp/piracicaba-regiao/noticia/2022/08/06/saude-registra-queda-de-39percent-na-procura-pelos-centros-de-testagem-para-covid-19-em-piracicaba.ghtml. Acesso em: 15 ago. 2022. 

[2] Fonte: Datafolha, novembro de 2013.

[3] Dados noticiados em: https://www.brasildefatodf.com.br/2023/02/07/sete-mil-familias-no-df-sofrem-com-conflitos-de-despejo 

FÁBIO FELIX

Deputado Distrital 

A Mesa Diretora para publicação (RICL, art. 153), em seguida ao SACP, para conhecimento e providências protocolares, informando que a matéria tramitará, em análise de mérito na CSEG (RICL, art. 69-A, I, ”a” e “b”) , CFGTC (RICL, art. art. 69-C, II, “d”) e CAS (RICL, art. 64, § 1º, II) e, em análise de mérito e admissibilidade, na CEOF (RICL, art. 64, II, § 1º, II) e, em análise de admissibilidade CCJ (RICL, art. 63, I).

_______________________________________

MARCELO FREDERICO M. BASTOS

Matrícula 23.141

Assessor Especial

Brasília, 9 de março de 2023 

À CSEG, para exame e parecer, podendo receber emendas durante o prazo de 10 dias úteis, conforme publicação no DCL.

Brasília, 9 de março de 2023 

À CS/CFGTC/CAS, para exame e parecer, conforme art. 162 do RICLDF.

Brasília, 18 de fevereiro de 2025.

Ao Gabinete do Deputado Iolando

Assunto: relatoria do Projeto de Lei nº 191/2023

Senhor(a) chefe, 

De ordem do Presidente da Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle, Deputado Iolando, nos termos do art. 89, inciso VI, do Regimento Interno da CLDF, informo que o Senhor Deputado Iolando foi designado para relatar o Projeto de Lei nº 191/2023.

O prazo para parecer é de 16 dias úteis, a contar de 24/02/2025, conforme publicação no DCL nº 40, página 42, de 24/02/2025.

Brasília, 24 de fevereiro de 2025.

roberto romaskevis severgnini

Consultor Técnico Legislativo

Informo que o Projeto de Lei nº 191/2023 foi distribuído ao Excelentíssimo Senhor Deputado Rogério Morro da Cruz, para emissão de parecer no prazo de 16 dias úteis, nos termos do artigo 167, § 3º, da Resolução nº 353, de 2024, a contar de 24 de fevereiro de 2025.

Atenciosamente,

NORBERTO MOCELIN JUNIOR
Secretário de Comissão Substituto

PARECER Nº , DE 2025 - CAS

Projeto de Lei nº 191/2023

Da Comissão de Assuntos Sociais sobre o Projeto de Lei nº 191/2023, que “Estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828.”

AUTOR: Deputado Fábio Felix

RELATOR: Deputado Rogério Morro da Cruz

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Assuntos Sociais o Projeto de Lei nº 191/2023, de autoria do Nobre Deputado Fábio Felix, que estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 828.

A proposição contém 6 artigos. 

O art. 1º estabelece o objeto da lei, definindo, em seu § 1º, o conceito de desocupação ou remoção forçada coletiva, conforme disposto no art. 3º da Lei nº 14.126, de 7 de outubro de 2021. O § 2º esclarece que as diretrizes se aplicam a casos de remoção administrativa ou decorrente de ordem judicial em áreas públicas e particulares.

O art. 2º delimita o âmbito de aplicação da lei, abrangendo imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar, e estabelece como objetivo evitar que pessoas ou famílias fiquem desabrigadas.

O art. 3º condiciona a execução das ordens de despejo ou remoção à observância de critérios como garantia de habitação às famílias vulneráveis e manutenção do acesso a serviços básicos.

O art. 4º prevê a integração de órgãos competentes para monitorar e mediar conflitos fundiários coletivos urbanos e rurais.

O art. 5º estabelece procedimentos prévios para medidas administrativas de âmbito distrital que visem à remoção ou despejos.

O art. 6º traz a usual cláusula de vigência.

Na justificação, o Autor evoca a necessidade de estabelecer um regime de transição após o término da suspensão das reintegrações de posse e despejos determinada pelo STF na ADPF 828, fundamentando sua proposição nas recomendações do Ministro Relator Luís Roberto Barroso.

Não foram apresentadas emendas à proposição no prazo regimental.

É o relatório.
 

II - VOTO DO RELATOR

Em conformidade com o art. 66, incisos II, V, VIII e IX, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, compete a Comissão de Assuntos Sociais analisar e, quando necessário, emitir parecer sobre o mérito de matérias referentes a questões relativas à assistência social, promoção da integração social, política de combate às causas de pobreza e fatores de marginalização, e política de integração social dos segmentos desfavorecidos.

Como Relator desta matéria e oriundo do movimento de moradia, tendo sido presidente da Associação dos Moradores do Morro da Cruz, na Região Administrativa de São Sebastião (RA-XIV), reconheço a importância e urgência do tema abordado na propositura em comento.

A necessidade desta proposição se justifica pela atual ausência de normas claras que garantam direitos básicos durante processos de desocupação, deixando famílias vulneráveis sem amparo jurídico adequado. A experiência concreta com movimentos sociais de moradia revela que, frequentemente, as remoções ocorrem sem planejamento adequado, resultando em graves violações de direitos.

Quanto à conveniência, o projeto estabelece critérios e procedimentos que asseguram direitos essenciais durante desocupações, como acesso a serviços básicos e garantia de meios de subsistência. A criação de uma comissão para monitorar e mediar conflitos fundiários, prevista no art. 4º, proporciona um espaço institucional para diálogo e construção de soluções negociadas, potencialmente reduzindo tensões sociais.

Em termos de relevância social, a proposta beneficia diretamente famílias em situação de vulnerabilidade habitacional, garantindo-lhes um processo de transição mais digno e humano quando as remoções forem inevitáveis. Ao exigir a elaboração de laudo de serviço social e a inclusão prévia em programas sociais, o projeto contribui para a integração dessas famílias e para a prevenção de novas ocupações irregulares.

Importante ressaltar que o projeto não visa impedir definitivamente as desocupações, mas garantir que estas, quando necessárias, ocorram de forma compatível com a dignidade humana e com a observância de direitos fundamentais. 

Ao condicionar as remoções à inclusão prévia das famílias em programas e políticas sociais, o projeto reforça o compromisso constitucional do Estado com a promoção do bem-estar social, razão pela qual a proposta reveste-se de inegável mérito.
 

III - CONCLUSÕES

Diante do exposto, manifestamo-nos, no mérito, pela APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 191/2023, no âmbito desta Comissão.
 

Sala das Comissões, …

REQUERIMENTO Nº /2025 

(Da Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle)  

Requer o cancelamento da distribuição do Projeto de Lei nº 191/2023 à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle .

Excelentíssimo Senhor Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal: 

Requeiro, nos termos do art. 63, incisos I e II e § 1º, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, o cancelamento da distribuição do Projeto de Lei nº 191/2023, de autoria do Deputado Fábio Felix, à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle (CFGTC) .

JUSTIFICAÇÃO

O Projeto de Lei n.º 191/2023 “estabelece diretrizes a serem observadas pelas autoridades públicas, no âmbito do Distrito Federal, para a realização de desocupações ou remoções forçadas coletivas, com intuito de mitigar a violação de direitos individuais e coletivos de ocupantes”, determinando, para tanto, que as ordens de despejo ou remoção terão sua execução condicionada à garantia de habitação às famílias vulneráveis, sem ameaça de remoção; manutenção do acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento e coleta de lixo; proteção contra intempéries climáticas ou ameaças à saúde e à vida; acesso aos meios de subsistência, inclusive acesso à terra, infraestrutura, fontes de renda e trabalho; e privacidade, segurança e proteção contra a violência” (g.n.). 

Conforme sua justificação, “(...) a Câmara Legislativa do Distrito Federal deve atender ao apelo do Supremo Tribunal Federal para elaborar dispositivos que condicionem o Poder Público a promover medidas assecuratórias que garanta a observância de direitos fundamentais das famílias afetadas por despejos judiciais, extrajudiciais ou administrativos motivados por reintegrações de posse em áreas públicas e privadas” (g.n.). Vê-se, pois, que a iniciativa em tela não dispõe sobre matéria de competência da CFGTC (transparência na gestão pública). 

Em vista disso, com fundamento no art. 63, incisos I e II e § 1º, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal, requer-se: o cancelamento da distribuição do PL nº 191/2023 à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle .

Brasília, 2 de junho de 2025.

Iolando

Deputado Distrital  

Considerando o Requerimento nº 2.084/2025, que solicita o cancelamento da distribuição do Projeto de Lei nº 191/2023 à Comissão de Fiscalização, Governança, Transparência e Controle (CFGTC);

Considerando o disposto no art. 44, inciso II, alínea “g”, combinado com o art. 63, inciso II, do Regimento Interno da Câmara Legislativa (RICLDF);

Considerando o Ato da Presidência nº 418, de 2025, que delega à Secretaria Legislativa competência para proceder à revisão de despachos de proposições, nos termos do art. 2º, inciso III, do referido Ato; e

Defere-se o Requerimento, retirando da distribuição a CFGTC, por não se verificar pertinência temática entre o Projeto e as competências regimentais daquela Comissão. Incluo, para análise de mérito, a Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa (CDDHCLP), com fundamento no art. 68, inciso I, alíneas “a” e “f”, do RICLDF.

O Projeto permanecerá em análise pela Comissão de Assuntos Sociais (CAS) quanto ao mérito e deverá ser apreciado pelas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) e de Economia, Orçamento e Finanças (CEOF) quanto à admissibilidade.

Ao SACP, para as devidas providências.

MANOEL ÁLVARO DA COSTA

Secretário Legislativo

Em atendimento ao despacho anterior,  proferido pela SELEG, encaminho este Projeto de Lei à CAS, CS, CDDHCLP para análise e emissão de parecer  conforme determina o Art. 167, I do RI.

Brasília, 20 de outubro de 2025.

EUZA APARECIDA PEREIRA DA COSTA

Cargo 

PARECER Nº , DE 2026 - CDDHCLP

Da COMISSÃO DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS, CIDADANIA E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA sobre o Projeto de Lei Nº 191/2023, que “Estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828. ”

AUTOR: Deputado Fábio Felix

RELATORA: Deputada Jaqueline Silva

I - RELATÓRIO

Submete-se à apreciação desta Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa – CDDHCLP o Projeto de Lei nº 191, de 2023, de autoria do Deputado Fábio Felix.

O art. 1º do Projeto de Lei – PL estabelece objeto e finalidade da Lei, a saber, a fixação de diretrizes para autoridades públicas no Distrito Federal – DF quando em realização de desocupações ou remoções forçadas coletivas (como definidas na Lei federal nº 14.216 — equivocadamente grafada na Proposição como nº 14.126 —, de 7 de outubro de 2021), em decorrência de decisão administrativa ou ordem judicial, em área pública ou particular, visando a mitigar violações de direitos individuais e coletivos de ocupantes. 

O art. 2º do PL indica o âmbito de aplicação da Lei, cujas disposições voltam-se para imóveis usados para moradia ou como área produtiva por trabalho individual ou familiar e objetivam evitar o desabrigamento de pessoas ou famílias, protegendo-as em seu direito à moradia adequada e segura até que o Poder Público o garanta como concretização da política pública.

Pelo art. 3º, a execução de ordens de despejo ou remoção em âmbito distrital fica condicionada às seguintes garantias: I – habitação para famílias vulneráveis; II – acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento e coleta de lixo; III – proteção contra intempéries ou ameaças à saúde e à vida; IV – acesso a meios de subsistência, inclusive terra, infraestrutura, fonte de renda e trabalho; e V – privacidade, segurança e proteção contra violência.

O art. 4º impõe que os órgãos competentes para desenvolvimento e execução de políticas de assistência social, habitacional, agrária e de defesa da ordem urbanística integrem comissão de monitoramento e mediação de conflitos fundiários coletivos urbanos e rurais, com possibilidade de reuniões e visitas técnicas in loco, previamente agendadas e informadas aos ocupantes, com participação da Defensoria Pública, do Ministério Público e de representantes do Poder Executivo, além de representantes da população diretamente atingida a serem convidados, para o processo de mediação.

O art. 5º define conjunto de medidas que deverão anteceder as iniciativas administrativas distritais de remoção ou despejo, a saber: I – notificação das pessoas sob risco de desalojamento, além da Defensoria Pública e do Ministério Público, em prazo não inferior a 30 dias úteis; II – elaboração de laudo de serviço social com avaliação do impacto socioeconômico; III – realização de audiência de mediação, com representantes dos órgãos estatais e de movimentos e entidades com interface no tema; V – inclusão dos atingidos pela remoção em programas e políticas sociais para garantia do direito à moradia adequada.

O art. 6º, ao concluir a parte dispositiva da Proposição, traz a usual cláusula de vigência da lei na data de sua publicação.

O PL, conforme a Justificação, tem estreita ligação com o término do período durante o qual, em função da pandemia da Covid-19, foi determinada a suspensão cautelar da execução de ações de reintegração de posse e de despejo de famílias em vulnerabilidade social, no curso da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF nº 828, em tramitação no Supremo Tribunal Federal – STF. 

A motivação do PL sob exame, como argumenta seu Autor, seria garantir um regime de transição nos casos de conflitos fundiários decorrentes do referido término, ocorrido em 31 de outubro de 2022. Medidas emergenciais similares, explica o proponente, têm sido adotadas no país, exemplificando com o caso do município de Piracicaba, a concretizar o apelo do Ministro Barroso, Relator da ADPF 828, para que os legisladores venham a dispor sobre um regime de transição que garanta os direitos dos grupos em vulnerabilidade atingidos, para além do período da pandemia. Nesse contexto, no âmbito federal, deu-se a apresentação do Projeto de Lei nº 1.501/2022  (de autoria da Deputada Natália Bonavides e outros Parlamentares), com o objetivo de fixar procedimentos em regime transitório para desocupações ou remoções forçadas coletivas, ora em tramitação na Câmara dos Deputados. Ademais, veio à luz a Resolução nº 10/2022, de 17 de outubro de 2022, do Conselho Nacional de Direitos Humanos – CNDH, que “dispõe sobre soluções garantidoras de direitos humanos e medidas preventivas em situações de conflitos fundiários coletivos rurais e urbanos”.

O Autor aduz, ainda, dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA e do Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia, pertinentes ao Distrito Federal, indicando o impacto socioeconômico da pandemia no mercado de trabalho, a afetar sobremaneira os segmentos mais pobres, bem como a significativa quantidade de famílias atingidas ou ameaçadas por despejos. Por fim, argumenta que as medidas propostas estão em consonância com nossa Lei Maior e com a Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF.

A matéria, disponibilizada em 8 de março de 2023, foi distribuída para análise de mérito às Comissões de Segurança – CS, de Fiscalização, Governança e Transparência e Controle – CFGTC e de Assuntos Sociais – CAS; para análise de mérito e de admissibilidade à Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF e para análise de admissibilidade à Comissão de Constituição e Justiça – CCJ. Finda a Legislatura anterior, a matéria retomou sua tramitação na atual Legislatura e, em fevereiro de 2025, foi novamente distribuída para as referidas Comissões de mérito. Na CAS, a matéria seguiu distribuída para relatoria do Deputado Rogério Morro da Cruz, cujo Parecer, datado de 27 de março de 2025, favorável à aprovação, ainda não foi apreciado. Em decorrência do Requerimento REQ nº 2084/2025, do Deputado Iolando, com base em Nota Técnica da Consultoria Legislativa, o qual foi aprovado pela Secretaria Legislativa – SELEG em 20 de outubro de 2025, a matéria foi retirada de tramitação na CFGTC e enviada para análise de mérito a esta CDDHCLP. 

Não consta terem sido apresentadas emendas ao Projeto durante o prazo regimental. 

É o relatório. 

II – VOTO DO RELATOR

De acordo com o art. 68, inciso I, alíneas “a” e “b”, do Regimento Interno da Câmara Legislativa do Distrito Federal – RICLDF, cabe à CDDHCLP emitir parecer de mérito acerca de matérias que tratam sobre defesa dos direitos individuais, coletivos e difusos; bem como direitos inerentes à pessoa humana. É o caso do Projeto de Lei sob exame.

Registre-se que o exame de mérito considera aspectos relativos à necessidade, oportunidade e conveniência da matéria tratada na Proposição, bem como sua compatibilização com o arcabouço jurídico e as políticas públicas vigentes. 

Os números apontados na Justificação do PL sob exame, oriundos do IPEA e da plataforma de movimentos sociais Campanha Despejo Zero – CDZ, que elaborou o Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia, dão a dimensão do impacto socioeconômico da pandemia, distribuído desigualmente na sociedade, a penalizar os segmentos mais carentes. Tal impacto se alonga no tempo sem que tenha sido resolvido a contento desde então: em dados atualizados da CDZ, no que toca ao Distrito Federal, o mapeamento indica 6.939 famílias sob ameaça de despejo e 1.988 famílias efetivamente despejadas, sendo que 1.398 famílias se encontram com despejo suspenso[1].

Ainda em termos de dimensionamento do problema que se objetiva enfrentar, podemos observar, no que tange a esta CDDHCLP, que, de acordo com registros da atividade do colegiado, apenas entre janeiro e abril de 2025, esta Comissão recebeu 46 demandas pertinentes a moradia e a conflitos urbanos, indicando a “fragilidade da rede de proteção social diante do agravamento da pobreza e da insegurança alimentar e habitacional. (...) a repressão desproporcional em ocupações urbanas” revela, entre outros aspectos, a “persistência de um modelo de segurança pública pautado no controle social, e não na promoção de direitos...”.[2] Especificamente no que tange ao tema Moradia e Conflito Urbano, assim se expressa o referido Relatório:

Demandas envolvendo despejos forçados, disputas por loteamento irregular, escassez de água e conflitos em residências estudantis revelam grave violação ao direito à moradia e urbanização adequada. A tentativa de conciliação em alguns casos sinaliza um esforço de mediação comunitária, mas a ausência de políticas habitacionais consistentes é evidente[3].

O universo a ser abarcado pela Proposição, como se vê, é significativo e o intento de seu proponente é, sem dúvida, meritório.

Sem embargo, a forma com que se buscou, originalmente, enfrentar os problemas identificados, criando uma lei que disponha diretamente sobre desocupações, corre o sério risco de esbarrar nas conhecidas limitações do processo legislativo: a matéria pertinente a “uso e ocupação do solo” é expressamente elencada dentre as que nossa Lei Orgânica reserva a iniciativa do processo legislativo à competência privativa do Governador do Distrito Federal (LODF, art. 71, § 1º, VI). São inúmeros os Projetos de Lei de iniciativa parlamentar sobre essa matéria que, aprovados por esta Casa, são questionados judicialmente e declarados inconstitucionais[4].

Ainda que se mantenha o escopo básico da Proposição, que é assegurar direitos individuais e coletivos de pessoas sob ameaça ou já no curso de desocupações e remoções, trata-se de redefinir seu foco. Assim, cabe reorientar o PL, não para apontar formas de uso e ocupação do solo e sua contraface, as formas de desocupação desse espaço, mas sim para compatibilizar as medidas em questão com a política habitacional distrital, a qual deve incorporar aqueles direitos individuais e coletivos anteriormente referidos.

Considerando que, em análise de mérito, busca-se também avaliar a compatibilidade do PL ao arcabouço jurídico-legal, é mister que, em face de claros obstáculos no horizonte, seja proposta uma alternativa cabível para, contornando tais óbices, assegurar o adequado seguimento da matéria.

Não se cuidará, aqui, de criar atribuição nova ou de impor obrigação a órgão governamental, nem tampouco legislar sobre uso e ocupação do solo, temas de iniciativa reservada a outro Poder. Tão somente se procurará, mediante nova redação, incorporar diretrizes que permitam aos ocupantes de imóveis objeto de desocupação ou remoção forçada coletiva a preservação de direitos, de resto já assegurados na Constituição e na LODF. 

Destarte, a matéria seguirá como parte inextricável da “política habitacional do Distrito Federal, dirigida ao meio urbano e rural”, visando à “solução da carência habitacional para todos os segmentos sociais, com prioridade para a população de média e baixa renda”, tal como estabelece o art. 2º da Lei distrital nº 3.877, de 26 de junho de 2006, que “dispõe sobre a política habitacional do Distrito Federal”.

A esse respeito, cumpre observar a boa técnica legislativa e, sobretudo, a determinação da Lei Complementar distrital nº 13, de 3 de setembro de 1996, que “regulamenta o art. 69 da Lei Orgânica, dispondo sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal, in verbis:

Art. 84. Para a sistematização externa, serão observados os princípios seguintes:

...

II – nenhuma lei conterá matéria estranha a seu objeto ou que a este não esteja vinculado por afinidade, pertinência ou conexão;

III – o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, salvo:

a) se lei posterior alterar lei anterior;

... (grifo nosso)

Ora, como se viu, o assunto em tela é meritório; ademais, enquadra-se em matéria pertinente à política pública de habitação; e, ainda, já existe legislação distrital pertinente. Portanto, a inovação legislativa pretendida na Proposição sub examen deve adequar-se a isto. É o que se propõe, em conformidade com o que dispõe o RICLDF, mediante emenda — no caso, diante da dimensão das mudanças necessárias, o Substitutivo apresentado em anexo.

Evidenciada a consonância de fundo entre a Proposição em tela e a legislação, e o interesse público no enfrentamento aos desafios colocados, entendemos que o PL nº 191/2023, com as alterações formais aqui propostas, é necessário, oportuno e conveniente, sendo adequado para o fim desejado e encontrando-se devidamente inserido no contexto das diretrizes programáticas de Direitos Humanos. 

III – CONCLUSÃO

Ante o exposto, manifestamo-nos, quanto ao mérito, favoravelmente à APROVAÇÃO do Projeto de Lei nº 191/2023 nesta CDDHCLP, na forma do Substitutivo anexo.

Sala das Comissões, em          de                              de 2026.

[1]Cf. Mapeamento Nacional de Conflitos pela Terra e Moradia, panorama/filtro Distrito Federal, https://mapa.despejozero.org.br/?modo=panorama&recorteTerritorial=mr&localizacao%5B%5D=df. Acesso em 19/11/2025.

[2]Câmara Legislativa do Distrito Federal – CLDF, Comissão de Defesa dos Direitos Humanos, Cidadania e Legislação Participativa – CDDHCLP. 3º Relatório Bimestral (acumulado janeiro a junho 2025). Brasília, CLDF, 2025. Pp. 3, 6 e 10. Disponível no seguinte endereço eletrônico: https://www.cl.df.gov.br/documents/3978810/33490148/Relat%C3%B3rio+Bimestral+-+3%C2%BA+Bimestre_2025+%282%29.pdf/. Acesso em 19/11/2025.

[3]Idem, ibidem, p.13.

[4] Cf., a título de exemplo, Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 20140020035014, de 13/2/2014, em cuja ementa se pode ler: “(...) Consoante entendimento consolidado neste Tribunal [de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios – TJDFT], é da competência privativa do Governador do Distrito Federal iniciar o processo legislativo que tenha por escopo a criação de normas acerca da destinação de áreas públicas e a ocupação e uso do solo, sendo descabida a iniciativa parlamentar. (...) Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, para declarar, com eficácia erga omnes e efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade ... das Leis nº 870/95, 1.011/96, 1.257/96, 1.374/97, 1.385/97, 1.689/97, 2.026/98 e 2.063/98 ...” (Acórdão nº 824040, Relator Mário-Zam Belmiro, Conselho Especial).

SUBSTITUTIVO Nº             , DE 2026
(Autoria: Deputada Jaqueline Silva)

Ao Projeto de Lei nº 191, DE 2023, que estabelece diretrizes para a adoção de medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos no curso de desocupações ou remoções forçadas coletivas, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na APDF 828.

Dê-se ao Projeto de Lei nº 191, de 2023, a seguinte redação:

PROJETO DE LEI Nº 191, DE 2023
(Autoria: Deputado Fábio Felix)

Altera a Lei nº 3.877, de 26 de junho de 2006, que dispõe sobre a política habitacional do Distrito Federal, para inserir diretrizes de garantia de direitos individuais e coletivos em face de desocupações ou remoções forçadas coletivas.

A CÂMARA LEGISLATIVA DO DISTRITO FEDERAL decreta:

Art. 1º A Lei nº 3.877, de 26 de junho de 2006, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 22-B:

“Art. 22-B. As ações do poder público distrital pertinentes a desocupações ou a remoções forçadas coletivas, como definidas no art. 3º da Lei federal nº 14.216, de 7 de outubro de 2021, devem ser conduzidas de forma a garantir o pleno exercício os direitos individuais e coletivos dos ocupantes, assegurados pelos arts. 5º, XXIII, LIV e LV; 6º, caput; 127, caput, e 129, II e III; e 134, caput, todos da Constituição Federal; pelos os arts. 2º, III; 3º, V; 327; 328, I, IV, VI e VII; e 331, todos da Lei Orgânica do Distrito Federal; bem como pelos arts. 9º e 14 da Resolução nº 10, de 17 de outubro de 2018, bem como pela integralidade da Resolução nº 17, de 6 de agosto de 2021, ambas do Conselho Nacional de Direitos Humanos – CNDH; obedecidas as seguintes diretrizes:

I – o direito à moradia digna das famílias vulneráveis deve ser preservado, garantidos:

a) acesso a serviços básicos de comunicação, energia elétrica, água potável, saneamento básico e coleta de lixo;

b) proteção contra intempéries ou ameaças à saúde ou à vida;

c) acesso aos meios de subsistência, inclusive acesso a terra, infraestrutura, fontes de renda e trabalho;

d) privacidade, segurança e proteção contra violência;

e) inserção da população atingida em políticas sociais de habitação e de assistência social conforme a necessidade;

II – o monitoramento e a mediação de conflitos fundiários coletivos urbanos e rurais devem incorporar a participação, entre outros, dos seguintes grupos:

a) representantes dos órgãos competentes para desenvolver e executar políticas públicas de assistência social, habitação, ordenamento territorial, segurança pública e infraestrutura;

b) representantes das famílias atingidas; e

c) representantes dos órgãos pertinentes do Ministério Público e da Defensoria Pública que assim o demandem;

III – medidas administrativas distritais de remoção ou despejo devem ser precedidas, em prazo razoável, pelos seguintes procedimentos:

a) elaboração de laudo de serviço social com avaliação de impacto socioeconômico;

b) realização de audiência de mediação;

c) notificação juridicamente válida aos atingidos, aos órgãos públicos de fiscalização e defesa de direitos e aos órgãos competentes para execução das políticas públicas de habitação, de ordenamento urbano e rural e de assistência social; e

d) divulgação junto a movimentos sociais em âmbito distrital que assim o demandem.”

Art. 2º O Poder Executivo regulamentará o disposto nesta Lei, para estabelecer as medidas administrativas, operacionais e logísticas necessárias.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

JUSTIFICAÇÃO

É inegável a necessidade de que sejam adotadas medidas assecuratórias de direitos individuais e coletivos das pessoas que se encontram sob ameaça ou já em processo de desocupação ou remoção forçada. 

Não obstante tratar-se de proposta meritória, a forma originalmente adotada na Propositura sinaliza óbices de monta para a tramitação regular da matéria, dada a restrição constante na Lei Orgânica do Distrito Federal no que tange ao processo legislativo de determinadas matérias, entre as quais o uso e ocupação do solo, cuja iniciativa é reservada ao Governador do Distrito Federal (LODF, art. 71, §1º, VI, c/c art. 100, VI).

Outrossim, importa considerar que o tema em questão não se refere propriamente a uso e ocupação do solo, situando-se, de fato, na esfera da política pública de habitação, matéria devidamente regulada mediante a Lei distrital nº 3.877, de 26 de junho de 2006.

A esse respeito, observa-se que a Lei Complementar distrital nº 13, de 3 de setembro de 1996, que “regulamenta o art. 69 da Lei Orgânica, dispondo sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis do Distrito Federal”, assim dispõe, in verbis:

Art. 84. Para a sistematização externa, serão observados os princípios seguintes:

...

II – nenhuma lei conterá matéria estranha a seu objeto ou que a este não esteja vinculado por afinidade, pertinência ou conexão;

III – o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, salvo:

a) se lei posterior alterar lei anterior;

... (grifo nosso)

Assim, buscou-se, no presente Substitutivo, proceder ao aperfeiçoamento do PL nº 191/2023 mediante a adequação necessária em conformidade com as disposições regimentais e legais de elaboração legislativa. Foi, aqui, mantido o sentido geral das disposições de garantia de direitos previstas na Proposição original, bem como foram suprimidas aquelas que, contendo matéria cuja iniciativa legislativa fosse reservada a outro Poder, pudessem representar obstáculos intransponíveis à regular tramitação da matéria nesta Casa.

Sala das Sessões, em       de                de 2026.

DEPUTADA JAQUELINE SILVA
Relatora